Некоторые правовые проблемы применения закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (Е.В. Чупрова, "Гражданин и право", N 12, декабрь 2001 г.)

Некоторые правовые проблемы применения закона РФ "О социальной
защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС"

15 февраля 2001 г. вступил в действие Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. N 5-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (далее - Закон).

Некоторые проблемы, рассматриваемые нами в предыдущей публикации, были сняты, однако далеко не все из них, и даже возник ряд новых*(1).

В соответствии с прежней редакцией Закона, возмещение вреда, причиненного здоровью, определялось из среднемесячного заработка, порядок исчисления которого вызывал немало споров. В настоящее время п.25 ст.14 и п.11 ст.15 Закона установил ежемесячную компенсацию в твердой денежной сумме, поставив ее в зависимость от степени утраты трудоспособности: инвалидам I группы - 5 000 руб.; инвалидам II группы - 2 500 руб.; инвалидам III группы - 1 000 руб.; и в размере 250 руб. независимо от степени утраты трудоспособности (без установления инвалидности).

Данное нововведение нами оценивается как положительное, т.к. теперь не возникает вопросов о порядке определения среднемесячного заработка

Для получения указанных компенсаций в органах социальной защиты населения или иных государственных органах, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан, нетрудоспособными предоставляются следующие документы (или их заверенные копии):

заявление о выплате денежной компенсации;

копия специального удостоверения инвалида;

копия справки учреждения государственной службы медико-социальной экспертизы, подтверждающей факт установления инвалидности;

копия заключения межведомственного экспертного совета или военно-врачебной комиссии о причинной связи инвалидности с радиационным воздействием или с работами по ликвидации последствий чернобыльской катастрофы*(2).

Решение о выплате принимается не позднее 10 дней со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами, о чем заявитель уведомляется в 5-дневный срок.

Вместе с тем, некоторым гражданам будет невыгодно перейти на новый способ исчисления возмещения ущерба, поэтому закон в ст.2 закрепил правило, согласно которому инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, получавшим возмещение вреда до 15 февраля 2001 г., по их выбору выплачивается либо ежемесячная денежная компенсация в новом твердом размере, в зависимости от группы инвалидности, либо ранее установленная ежемесячная денежная сумма. Однако при этом Закон устанавливает совершенно непонятное ограничение предельным размером возмещения, выплачиваемого по ранее действовавшему законодательству, - 10 тыс. руб. Подобное ограничение можно рассматривать как ограничение законных прав пострадавших.

Аналогично решается вопрос в отношении семей умерших граждан, пострадавших вследствие воздействия радиации (См.: Часть 2 п.25 ст.14 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС".). При этом размер компенсации, приходящейся на всех иждивенцев, определяется как разность между всем размером ежемесячной денежной компенсации и частью, приходившейся на самого кормильца, а для определения размера компенсации, приходящейся на каждого иждивенца, имеющего данное право, размер компенсации, приходящейся на всех указанных иждивенцев, делится на их число.

Для осуществления выплаты денежной компенсации нетрудоспособным иждивенцам представляются следующие документы (или их заверенные копии):

заявление о выплате денежной компенсации;

копия документа, удостоверяющего личность заявителя;

копия свидетельства о смерти кормильца;

справка о составе семьи;

документы, подтверждающие наличие нетрудоспособных иждивенцев (копии свидетельств о рождении детей, пенсионного удостоверения; справки об установлении инвалидности, трудовые книжки и другие).

Денежная компенсация нетрудоспособным иждивенцам может выплачиваться как на всю семью, так и индивидуально.

Речь в законе идет лишь о тех случаях, когда умирает гражданин, ставший инвалидом вследствие чернобыльской катастрофы (выделено автором - Е.Ч.). А как быть в тех случаях, когда инвалидность не была по каким-либо причинам установлена? Или, например, как определить размер возмещения ущерба, если группа инвалидности была пересмотрена, однако гражданин не успел получить пенсию или назначить ее в новом размере? Очевидно, тогда затруднительно сделать какую-либо "привязку" к группе инвалидности. Так как эти граждане имеют законное право на обеспечение, оно реализуется в рамках норм, действовавших до принятия Закона.

Кроме того, согласно ст.2 данного Закона семьям, потерявшим кормильца из числа граждан, погибших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, умерших вследствие лучевой болезни и других заболеваний, возникших в связи с чернобыльской катастрофой, выплачивается ежемесячная денежная сумма, определяемая в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей, но не превышающая 10 000 руб. По вопросу справедливости установления подобного ограничения, так же, как и при ограничении размера возмещения ущерба инвалидам, возникают определенные сомнения. Да и как следует применять данное ограничение - к каждому члену семьи или ко всем? Чтобы не допустить излишнего расходования денежных средств, органы социальной защиты населения применяют это ограничение ко всем, получающим возмещение, одновременно. Между тем это не вытекает из Закона.

Неясен вопрос и о сроках назначения (восстановления) возмещения вреда. Так, ст.29 Закона теперь гарантирует военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению лицам, лицам начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов государственной безопасности, органов гражданской обороны, военнообязанным, призванным на специальные и поверочные сборы, направленным и командированным для работы по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС и при этом исполнявшим обязанности военной службы (служебные обязанности), ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, кроме ежемесячной денежной компенсации, еще и пенсионное обеспечение как для граждан, ставших инвалидами вследствие военной травмы*(3). Непонятно, с какой даты в этом случае следует устанавливать (восстанавливать) ежемесячные денежные компенсации - с 15 февраля 2001 г. (особенно в случаях, когда до этого выплачивались суммы возмещения вреда), или с даты обращения за выплатой. На практике действует правило, согласно которому, при наличии в пенсионном деле всех необходимых документов, восстановление (установление) денежных компенсаций производится с 15 февраля 2001 г., то есть даты вступления в законную силу изменений в Законе.

Возникает вопрос, с какой даты следует назначать ежемесячные компенсации инвалидам, впервые обратившимся за выплатой. Так как прямое указание в законе отсутствует, то можно руководствоваться одним из двух правил: либо со дня обращения за выплатой, либо со дня установления инвалидности. Последняя дата назначения вытекает из ст.119 Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации"*(4). Такая же проблема возникает при обеспечении семей умерших пенсионеров. Возможно ли здесь применение по аналогии правила указанной статьи, согласно которому пенсия по случаю потери кормильца назначается со дня смерти кормильца, если обращение за ней последовало не позднее 12 месяцев со дня его смерти, а при обращении за пенсией позднее она назначается на год раньше того дня, когда последовало обращение за ней.

Порядок выплаты ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, указал некоторые сроки назначения денежной компенсации. Так, согласно этому Порядку, компенсация выплачивается со дня подачи заявления со всеми необходимыми документами, а при пересмотре ее размера в связи с изменениями группы инвалидности, состава семьи, потерявшей кормильца, и в других предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях - с первого числа месяца, следующего за месяцем подачи заявления. Иные сроки назначения и перерасчета не нашли пока своего отражения.

В связи с принятием Федерального закона от 12 февраля 2001 г. до сих пор не решен вопрос о праве на компенсацию лиц, пострадавших в 1957 г. в результате аварии на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча. Проблема состоит в том, что теперь в Законе отсутствует прямое упоминание об этих гражданах.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон, породили новые проблемы его применения и реализации гражданами своих прав. Остались и прежние проблемы: не определен круг лиц и условия назначения ежемесячной выплаты семьям умерших инвалидов, не установлены сроки перерасчета назначенных сумм.

По-прежнему стоит проблема индексации ежемесячных денежных выплат. С 1 июля 2001 г. повышен минимальный размер оплаты труда*(5), поэтому возросло количество обращений за индексацией. Вместе с тем, до последнего времени не был четко решен вопрос об индексации сумм возмещения вреда. Сложность состоит и в том, что по ныне действующему законодательству исчислить суммы возмещения можно либо прежним способом из среднемесячного заработка, либо получать их в твердом размере. Что касается второй группы получателей, то теперь изменен абзац 3 п.8 Разъяснения Министерства труда и социального развития РФ от 2 июня 2000 г. N 62*(6), согласно которому вместо действовавшего ранее пропорционального повышения сумм возмещения в связи с увеличением минимального размера оплаты труда вводится иной порядок индексации:

ежемесячные суммы, получаемые за период 1993-1997 гг. индексируются в связи с ростом стоимости жизни в этих годах;

ежемесячные суммы, полученные в дальнейшем повышаются ежегодно в соответствии с ростом величины прожиточного минимума в целом по Российской Федерации*(7).

Тем пострадавшим и членам их семей, которым суммы возмещения определяются в соответствии с прежним порядком, в зависимости от среднемесячного заработка, очевидно, указанные суммы должны индексироваться, исходя из повышения минимального размера оплаты труда. Так, в соответствии с ранее действовавшей редакцией п.25 ст.14 Закона РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС"*(8), размер сумм возмещения вреда определялся в порядке, предусмотренном законодательством для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением трудовых обязанностей. Вполне логично далее руководствоваться п.11 ст.12 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", согласно которому при повышении минимального размера оплаты труда в централизованном порядке, размеры ежемесячной страховой выплаты увеличиваются пропорционально повышению минимального размера оплаты труда. Однако в письме Минтруда РФ от 22 февраля 2001 г. N 1322-АС отмечено, что на порядок индексации страховых выплат данное правило Закона не распространяется. При этом в письме имеются ссылки на ст.158 Бюджетного кодекса РФ, ст.110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год", письмо Фонда социального страхования РФ от 25 апреля 2001 г. N 02-18/07-2804 "О применении Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ" "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний". Подчеркивается, что суммы возмещения вреда инвалидам-чернобыльцам не относятся к страховым выплатам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Вызывает недоумение тот факт, что Закон в старой редакции отсылает к порядку возмещения вреда, связанного с исполнением трудовых обязанностей. Минтруд РФ настаивает на том, что эта выплата регулируется в соответствии со ст.4 Федерального закона от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ, то есть исходя из базовой суммы, равной с 1 января 2001 г. 100 руб. По нашему мнению, данное утверждение, ухудшающее положение инвалидов-чернобыльцев и членов их семей, не имеет правовой основы.

Еще одна проблема - возможность компенсации инвалидам-чернобыльцам и членам их семей в полной мере материального и морального вреда. Министерство труда и социального развития РФ указывает на то, что законом, действовавшим на момент причинения вреда, не предусматривалась возможность компенсации потерпевшему морального вреда, нанесенного чернобыльской катастрофой*(9). Вместе с тем, мы имеем иную точку зрения на этот счет.

В случае удовлетворения жалобы или иска, поданного инвалидом-чернобыльцем или членом его семьи, должно быть полностью восстановлено право на обеспечение, т.е. все составляющие его содержание правомочия. Право на такое обеспечение - неотъемлемое право каждого человека, так как позволяет ему вести достойное существование, не унижающее его человеческое достоинство. Таким образом, в тех случаях, когда по вине государственных органов было незаконно отказано в назначении выплат либо имела место незаконная задержка назначения пенсии, должен быть полностью компенсирован ущерб, как имущественный, так и моральный, связанный с отсутствием материальной помощи. Вопрос о возмещении материального вреда гражданам может возникнуть и в иных случаях, в частности, при незаконном отказе в назначении и перерасчете выплат, признании незаконными указаний Министерства труда и социального развития РФ; при нарушениях, допущенных органами социальной защиты населения, предприятиями, осуществляющими непосредственную выплату сумм, и в некоторых других. Это возмещение по ныне действующему законодательству производится в весьма урезанном виде, что объясняется рядом причин, однако главные среди них, как уже отмечалось, - несовершенство юридической техники и наличие пробелов в Законе.

Весьма сложным остается вопрос о возмещении материального вреда при признании незаконными тех или иных решений Министерства труда и социального развития РФ, в которых ограничивается право гражданина на получение выплат.

Более того, на практике граждане не могут взыскать деньги при просрочке платежей пеней, несмотря на то, что Федеральный закон от 24 июля 1998 г. предусматривает подобную ответственность. Отсутствие права у пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы на получение пеней объясняется тем, что такая санкция за несвоевременную выплату сумм в возмещение вреда ни Законом "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", ни Гражданским кодексом РФ не предусмотрена, а Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" применяется к указанным правоотношениям только в части исчисления заработка для определения размера компенсации. По мнению практических работников, не подлежит применению в данном случае и ст.395 ГК, устанавливающая ответственность за неисполнение денежного обязательства. В соответствии с данной статьей ответственность может быть применена только в том случае, если должник пользовался чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица. В связи с тем, что у местного управления социальной защиты средства в возмещение вреда отсутствовали по причине их неперечисления из бюджета, соответственно оно этими средствами не пользовалось, что исключает, по мнению правоприменителей, ответственность органов управления по ст.395 ГК РФ.

Очевидно, во всех вышеперечисленных случаях закон должен закреплять за пострадавшими гражданами право на возмещение причиненного ущерба с момента нарушения их права на получение обеспечения, причем, возможно, и с взысканием пеней, по аналогии с Федеральным законом от 24 июля 1998 г.

Наряду с полным возмещением имущественного вреда, представляется необходимым также введение в закон нормы о компенсации в указанных случаях и морального вреда. Несмотря на отсутствие в законодательстве нормы о возмещении морального вреда, гражданское законодательство позволяет гражданам уже сегодня возмещать причиненный моральный вред.

Впервые возможность возмещения морального вреда была закреплена ст.131 Основ гражданского законодательства СССР, действовавших с 3 августа 1992 г. по 1 марта 1996 г. В Гражданском кодексе РФ этому вопросу посвящена гл.8 "Нематериальные блага и их защита", а также параграф 4 гл.59 "Компенсация морального вреда", положения которых в целом отражают требования, закрепленные в международных актах, таких, как Всеобщая Декларация прав человека 1948 г., Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Право на защиту нематериальных благ вытекает и из содержания Конституции РФ, провозгласившей права и свободы человека высшей ценностью демократического правового государства. Кроме того, ст.53 Конституции закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Под моральным вредом в гражданском законодательстве понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация и т.п.), или нарушающими его личные неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности либо нарушающими имущественные права гражданина. Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации только в случаях, предусмотренных законом. Но право на получение страховых выплат можно отнести к числу имущественных прав, тесно связанных с неимущественными. Как отмечалось, оно неразрывно связано с правом на жизнь и здоровье, а невыплата сумм ставит под угрозу существование человека, для которого эти выплаты могут оказаться практически единственным источником существования. Поэтому суды на практике удовлетворяют иски граждан о компенсации морального вреда, причиненного несвоевременной выплатой сумм обеспечения. Растет и активность граждан, требующих такой компенсации. В ответ на эти иски Министерство труда и социального развития РФ заявляет о невозможности компенсации морального вреда. С этим можно согласиться лишь частично - когда речь идет лишь о причинении вреда здоровью. Но ведь возможно компенсировать моральный вред в связи с отказом, задержкой страховых выплат.

Установление конкретного виновника отсутствия средств на выплату должно происходить в ходе судебного разбирательства, но это ни в коем случае не должно влиять на право инвалида или члена его семьи получить компенсацию морального вреда.

Кстати, ссылки на отсутствие в законодательном акте прямого указания на возможность компенсации причиненных нравственных или физических страданий несостоятельны и не освобождают его от возмещения морального вреда, исходя из смысла и содержания ст.151 ГК РФ. Такова и судебная практика, правда, по смежным категориям дел. Так, в п.4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" (с изм. от 15 января 1998 г.) указано, что суд вправе обязать работодателя компенсировать причиненные работнику нравственные, физические страдания в связи с незаконным увольнением, переводом на другую работу, необоснованным применением дисциплинарного взыскания, отказом в переводе на другую работу в соответствии с медицинскими рекомендациями и т.п., как отмечено в постановлении, указанное положение применимо к трудовым отношениям, возникшим после 1 января 1995 г. (т.е. до вступления в силу первой части ГК РФ), так как названными выше незаконными действиями работодателя нарушаются личные неимущественные права работника и другие нематериальные блага. В настоящее время ст.213 КЗоТ РФ предусматривает возможность в этих случаях возместить причиненный моральный вред. По аналогии с этим, по ныне действующему законодательству есть все законные основания компенсировать гражданам моральный вред за несвоевременную выплату сумм обеспечения, и некоторые суды пользуются своим правом и удовлетворяют иски граждан о возмещении морального вреда.

Е.В. Чупрова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса

и социальных отраслей права МГСА, эксперт

Независимого экспертно-правового Совета

"Гражданин и право", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Гражданин и право. 2001. N 1. С.47.

*(2) Порядок выплаты ежемесячной денежной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью граждан в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС был утвержден постановлением Правительства РФ от 21 августа 2001 г. N 607.

*(3) Таким образом, эти граждане приобрели право на одновременное получение двух пенсий.

*(4) В этом случае возникает вопрос, как следует поступать в случаях, когда обращение последовало не сразу после установления инвалидности. Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в ст.119 закрепляет правило, согласно которому пенсия по инвалидности назначается со дня установления инвалидности, если обращение за ней последовало не позднее 12 месяцев с этого дня.

*(5) В соответствии с Федеральным Законом от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" с 1 июля 2001 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 300 руб. в месяц.

*(6) Постановление Минтруда России от 18 мая 2001 г. N 42 "О внесении изменений в разъяснение Министерства труда и социального развития РФ от 2 июня 2000 г. N 6 "О порядке выплаты денежных сумм в возмещение вреда в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности гражданам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы (с установлением инвалидности)". Зарегистрировано в Минюсте России 4 июня 2001 г. за N 2736, вступило в действие с 30 июня 2001 г.

*(7) Вытекает из ч.3 ст.2 Федерального Закона от 12 февраля 1995 г. N 179-ФЗ.

*(8) В ред. от 24 ноября 1995 г. N 179-ФЗ.

*(9) Письмо Минтруда России от 22 февраля 2001 г. N 1322-АС.