Административная ответственность юридических лиц за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (А.Е. Абрамов, "Законодательство", N 12, декабрь 2001 г.)

Административная ответственность юридических лиц
за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции

Анализ официальных статистических данных свидетельствует о крайне неудовлетворительном состоянии законности в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Фактическая утрата государственной монополии в этой сфере привела к резкому спаду производства на предприятиях, прежде являвшихся традиционными производителями алкогольной продукции, и увеличению ее выпуска на условиях предоставления давальческого сырья, владельцами которого являются коммерческие структуры*(1). Нарушения законов в этой области общественных отношений влекут за собой серьезнейшие последствия, ставящие под угрозу здоровье нации, экономическую безопасность страны, дестабилизируют общественный правопорядок. Стремительный рост объемов нелегальной фальсифицированной продукции способствует укреплению финансовой базы теневой экономики.

Несмотря на принимаемые меры, направленные на восстановление утраченной государственной монополии на алкогольную продукцию, взять под должный государственный контроль производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции не удается. Государство продолжает нести огромные налоговые потери на рынке алкогольной продукции. Высокая ликвидность, повышенный спрос и быстрая оборачиваемость денежных средств объективно создают предпосылки для повышенной криминализации этого сектора экономики. В сложившейся ситуации отношения, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, должны быть предметом особого государственного регулирования.

Необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении, очевидна*(2). Прежде всего имеется в виду введение института административной ответственности юридических лиц в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Оно способно (и это уже подтверждено практикой) эффективно решить комплекс задач по укреплению законности и правопорядка в этой сфере общественных отношений и являются дополнительным механизмом государственного регулирования. Применение к юридическим лицам некоторых мер административного принуждения, непосредственно связанных с административным правонарушением, позволяет не только реализовать функцию наказания правонарушителя за противоправное деяние, но и обеспечить выполнение юридическим лицом своих обязанностей и требований государственных органов.

Вынесение же индивидуального наказания в отношении правонарушителя - члена сообщества не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно само, как правило, извлекает немалую выгоду в результате совершенного правонарушения и остается вне досягаемости закона.

Многие страны, столкнувшись с проблемой резкого роста правонарушений, совершаемых корпорациями и иными юридическими лицами, давно пошли по пути освоения института ответственности за совершение не только административных, но и уголовных правонарушений. В настоящее время уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Японии, Канаде, США, Южной Корее, Голландии, Норвегии, Австрии и некоторых других странах.

Административная ответственность юридических лиц введена в Германии, Италии, Португалии, причем на уровне кодифицированных актов. Очень широко этот институт используется в Европейском Сообществе. Таким образом, прослеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса*(3).

В целях обеспечения государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, защиты прав потребителей, охраны жизни и здоровья людей 23 июня 1997 г. Государственной Думой РФ принят Федеральный закон N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"*(4). Появление названного акта - это очередной шаг к введению института административной ответственности юридических лиц в России. В последнее десятилетие был принят ряд федеральных законов и законов субъектов федерации, о совокупности которых можно говорить как о сложившемся массиве законодательства, регулирующего вопросы административной ответственности юридических лиц. Однако сама идея распространить административную ответственность и на юридические лица была встречена учеными и практиками неоднозначно, поскольку серьезно расходилась с привычным представлением о том, что субъектом деликтной ответственности может быть только физическое лицо.

Как следует из ч.2 ст.54 Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности. Административные правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции не являлись предметом углубленного анализа, в связи с чем имеет смысл уделить внимание характеристике основных элементов, образующих составы административных правонарушений в этой сфере.

Объекты указанных правонарушений установлены Федеральным законом от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции"*(5). Это государственный порядок в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; качество такой продукции; экономические интересы Российской Федерации; права потребителей; жизнь и здоровье людей; государственный порядок управления*(6).

Объективная сторона правонарушений в указанной сфере предпринимательской деятельности характеризуется действием либо бездействием и выражается в следующем:

а) промышленном производстве и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также розничнщй продаже алкогольной продукции без соответствующей лицензии либо с нарушением соответствующей лицензии (ст.2);

б) использовании непищевого сырья для приготовления пищевой алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст.3);

в) промышленном производстве указанной продукции, не соответствующей требованиям государственных стандартов, санитарным правилам и гигиеническим нормативам (ст.4);

г) промышленном производстве этилового спирта с превышением установленных квот (ст.5);

д) поставках и закупках этилового спирта без соответствующих лицензий и квот (ст.6);

е) розничной продаже этилового спирта, лекарственных или лечебнопрофилактических средств, содержащих этиловый спирт, и виноматериалов (ст.7);

ж) обороте алкогольной и спиртосодержащей продукции без аккредитации или без установленных документов (ст.8);

з) поставках этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в таре и (или) упаковке, не соответствующих требованиям государственных стандартов (ст.9);

и) выпуске юридическим лицом (организацией) - производителем алкогольной продукции без маркировки или купле-продаже алкогольной продукции без маркировки, если такая маркировка обязательна, а также хранении или перевозке указанной продукции (ст.10);

к) искажении и (или) непредставлении в установленные сроки декларации об объеме производства или оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст.11);

л) нарушении правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст.12).

В качестве субъектов административной ответственности в Федеральном законе "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" названы юридические лица (организации) независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью. Следует отметить, что в соответствии с примечанием к статье "Административная ответственность должностных лиц" проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях*(7) лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, отнесены к категории должностных лиц.

Если с обязательными признаками составов рассматриваемого вида административных правонарушений все более или менее ясно, то субъективная сторона составов правонарушений, за совершение которых привлекаются к ответственности юридические лица, - это самый дискуссионный и в то же время ключевой вопрос. Будучи по своему характеру специальным, он непосредственно связан с вопросами общими, без решения которых он, по сути, не имеет надлежащей базы. Главная задача в данной ситуации состоит в том, чтобы определить суть понятия вины юридического лица, без чего невозможно признание юридического лица субъектом административной ответственности, ибо вина выступает одним из оснований ответственности, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное.

Проблема вины юридических лиц в административном праве на теоретическом уровне разработана крайне слабо. Существует несколько точек зрения относительно возможности привлечения юридических лиц к административной ответственности.

Первая состоит в том, что возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности отрицается в принципе; согласно второй, допустимо привлечение их к ответственности без определения вины (фактически объективное вменение); третья точка зрения заключается в возможности привлечения юридических лиц к ответственности только при наличии вины.

Позиция сторонников первого подхода наиболее подробно представлена в работе профессора В.Д. Сорокина, считающего, что нет никаких оснований для признания юридических лиц субъектами административной ответственности, поскольку при этом "совершенно игнорируется один из коренных принципов административной ответственности как юридической категории - принцип вины"*(8). Развивая свою мысль, автор отмечает: "Наличие вины - обязательный признак административного правонарушения, отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности"*(9) и делает категоричный вывод о том, что три вида юридической ответственности - уголовная, административная и дисциплинарная - наступают исключительно за виновные деяния.

В качестве обоснования такого заключения приводятся положения действующего КоАП РСФСР и проекта КоАП РФ, согласно которым обязательным условием привлечения лица к административной ответственности является его вина. Что касается действующего Кодекса, то он просто не предусматривает ответственности юридических лиц. А вот положения проекта КоАП РФ относительно оснований привлечения юридических лиц к административной ответственности уязвимы для критики, порой они даже противоречат друг другу.

Так, согласно п.1 ст.1.5 проекта КоАП РФ, "лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина". Пункт 2 той же статьи гласит: "Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом...". В силу п.1 ст.2.1 проекта КоАП РФ "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность".

Представляется, что нормы, закрепленные в указанных статьях проекта, являются общими для всех субъектов административной ответственности. Во всяком случае, для юридических лиц никаких исключений из этих положений законодатель не делает.

Следуя логике упомянутых норм, для привлечения лица (в том числе юридического) к ответственности необходимо доказать его вину.

Однако в соответствии с п.1 ст.2.9 проекта ("Административная ответственность юридических лиц") "юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II настоящего Кодекса или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, определен круг правонарушений, за совершение которых юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности. А вот основания такого привлечения законодатель установил весьма непоследовательно. Согласно п.2 ст.2.9, "в случае, если в статьях разделов I, III, IV, V настоящего Кодекса не указано, что установленные данными статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому лицу, данные нормы в равной мере действуют в отношении и физического и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу". Такой подход представляется крайне неудачным: законодатель предлагает правоприменителю самостоятельно решать, какие нормы применять к тем или иным субъектам.

Обосновывая невозможность привлечения юридических лиц к административной ответственности в общем и, в частности, наложения на них административного взыскания в виде штрафа, В.Д. Сорокин ссылается на Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке", в соответствии с которым запрещено налагать штрафы на предприятия, учреждения, организации, т. е. применять к названным юридическим лицам административную ответственность. Взысканиям такого рода подвергались только виновные в таких деяниях руководители данных структур. Резюмируя свои рассуждения, профессор В.Д. Сорокин делает вывод о необходимости разграничения финансовой ответственности предприятий, учреждений, организаций и административной ответственности их руководителей, допустивших указанные нарушения.

Иной подход к решению вопроса о привлечении юридических лиц к ответственности заключается в реализации принципа объективного вменения. Так, в соответствии с ч.6 ст.231 Таможенного кодекса РФ "предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы". В то же время в соответствии с ч.5 ст.231 ТК РФ "физические лица и должностные лица несут ответственность за нарушение таможенных правил, если они совершили противоправное действие или бездействие умышленно или по неосторожности". Законодатель четко разделяет основания привлечения к ответственности юридических и физических лиц, однако при обозначении оснований привлечения к ответственности юридических лиц никакого указания на виновное совершение правонарушения не делает. Из этого следует, что юридические лица несут ответственность за сам факт совершения правонарушения.

Таким образом, реализуется принцип объективного вменения.

Нет упоминаний о вине юридического лица и в Федеральном законе "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Более того, в отличие от других названных, этот акт вообще не содержит нормы, каким-либо образом определяющей основания привлечения юридических лиц (как, впрочем, и индивидуальных предпринимателей) к ответственности, что, безусловно, создает почву для неединообразного применения закона и, как следствие, нарушения прав юридических лиц и граждан.

Как видим, ни проект Кодекса РФ об административных правонарушениях, ни Федеральный закон "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не дают ответа на вопрос о вине юридических лиц.

Третий подход к решению вопроса о вине юридического лица прослеживается в Налоговом кодексе РФ*(10). В соответствии со ст.106 НК РФ "налоговым правонарушением признается виновно совершенное противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента или иных лиц, за которое настоящим Кодексом установлена ответственность". По смыслу норм Налогового кодекса вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины ее должностных лиц либо представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение данного налогового правонарушения (п.4 ст.110). Таким образом, принцип вины юридического лица, закрепленный в НК РФ, реализован путем "трансформации" налоговой ответственности должностных лиц. То есть в данном случае вина юридического лица - это вина лиц, его представляющих или организующих его деятельность, иными словами, являющихся alter ego юридического лица - его "другим я". Поскольку организация делегирует своему управляющему органу право принятия и исполнения стратегических и оперативных решений, такие решения и основанное на них поведение и являются решениями и поведением организации, поэтому последняя и должна нести ответственность.

Профессор Б.В. Волженкин в работе "Уголовная ответственность юридических лиц" справедливо указывает, что нельзя рассматривать вину юридического лица как психическое отношение лица к своему противоправному поведению, в связи с чем считает возможным и целесообразным "различать субъект преступления и субъект уголовной ответственности"*(11). Ученый утверждает, что преступление как общественное противоправное и виновное деяние может совершить только физическое лицо, обладающее сознанием и волей. Именно такое деяние, содержащее все признаки преступления, является основанием уголовной ответственности. А вот нести уголовную ответственность за подобные деяния могут "не только физические, но при определенных условиях и юридические лица". По мнению Б.В. Волженкина, юридическое лицо может быть привлечено к уголовной ответственности за преступление, совершенное физическим лицом, наряду с последним, если деяние совершено: а) с ведома юридического лица (его органа управления) или было им санкционировано; б) в пользу (в интересах) юридического лица (при умышленной преступной деятельности); в) субъектом, уполномоченным юридическим лицом. Приведенные соображения с известными поправками можно применить и к проблеме административной ответственности юридических лиц.

Завершая тему вины юридических лиц, возможности привлечения их к административной ответственности, полагаю возможным сделать следующие выводы.

1. Традиционное понимание вины как психического отношения правонарушителя к своему противоправному поведению безусловно неприменимо к юридическому лицу.

2. Действия юридического лица, совершившего административное правонарушение, должны идентифицироваться с действиями его правоспособных представителей, которые могут действовать в соответствии с традиционным пониманием вины как умышленно, так и неосторожно.

3. Вина юридического лица выражается в виновном поведении его работников, действовавших от имени юридического лица, в его интересах при исполнении своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

4. Административная ответственность юридических лиц является дополнительной (только наряду с физическими лицами, а не вместо них), обусловленной (правонарушение должно быть совершено в пользу юридического лица) и специальной (только в случаях, специально предусмотренных законом).

С проблемой административной ответственности юридических лиц связан вопрос о санкциях как форме реализации юридической ответственности. В законе "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" он решен в упрощенной форме. В данном акте установлены только два вида административных санкций за совершенные правонарушения: штраф и конфискация имущества. Те же взыскания предусмотрены в проекте КоАП РФ в части применения санкций за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Представляется, что применяемые в настоящее время и планируемые в соответствии с проектом КоАП РФ санкции не оказывают на юридическое лицо-правонарушителя достаточного превентивного воздействия, в связи с чем диапазон возможных санкций следует расширить. Так, совершение определенных правонарушений могло бы повлечь приостановление, прекращение или аннулирование лицензии.

Следует отметить, что возможность применения названных санкций к нарушителям предусмотрена ст.20 Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Поскольку законодатель решил принять отдельный нормативный акт, регулирующий привлечение юридических лиц к административной ответственности в данной сфере, логично было бы включить эти санкции в конкретные составы административных правонарушений. Кроме того, представляется необходимым ввести в составы правонарушений в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции квалифицирующие признаки неоднократности и повторности и соответственно ужесточить санкции.

Внимания заслуживает и вопрос о реализации положений Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" в части возможных изъятия и конфискации имущества правонарушителя. Правовая позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в постановлениях от 11 марта 1998 г. N 8-П*(12) и от 14 мая 1999 г. N 8-П*(13) и определении от 3 декабря 1998 г. N 201-О*(14), заключается в том, что конституционные права собственности, закрепленные в ст.35 Конституции РФ, распространяются лишь на имущество, находящееся у собственника на законном основании. В пункте 3 ст.13 Федерального закона "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" установлено, что наложение административного взыскания в виде конфискации у нарушителя имущества, находящегося у него на законных основаниях, относится к компетенции районных судов (мировых судей). На практике применение данной нормы вызвало определенные сложности, так как неясно, что следует понимать под "нахождением продукции у правонарушителя на законных основаниях". По смыслу закона имущество принадлежит лицам на законных основаниях только в тех случаях, когда они являются субъектами права собственности, т.е. могут в полной мере владеть, пользоваться и распоряжаться этим имуществом.

Гарантии права собственности не распространяются на имущество, распоряжение которым или запрещено, или противоправно по каким-либо причинам.

Водка и иная пищевая продукция с содержанием этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, более 1,5% от объема единицы алкогольной продукции (за исключением пива) отнесены к объектам ограниченно оборотоспособным.

Законодательством определены участники оборота алкогольной продукции, а также специальные условия, связанные с ее производством и оборотом. Оборот алкогольной продукции, связанный с нарушением установленных правил, является незаконным, опасным для жизни и здоровья людей, посягающим на конституционные права, предусмотренные ч.1 ст.41 Конституции РФ. Изложенные соображения позволяют сделать вывод о том, что конфискация алкогольной продукции, находящейся у собственника на законном основании, возможна в рамках административной ответственности только в судебном порядке. Применяемое в целях обеспечения возможной конфискации изъятие алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, является правомерным и должно применяться вне зависимости от привлечения ее владельца к какому-либо виду ответственности.

В заключение хотелось бы отметить, что в настоящей статье высказаны соображения о решении тех вопросов, которые определяют возможность реализации административной ответственности юридических лиц за правонарушения в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. В то же время они имеют значение для определения параметров функционирования в целом института административной ответственности юридических лиц. Сложность данного вопроса указывает на актуальность продолжения исследований в данном направлении: поиск оптимальных вариантов законодательных решений невозможен без квалифицированных научных рекомендаций.

А.Е. Абрамов

"Законодательство", N 12, декабрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Власова Н.П. О состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере производства и оборота алкогольной продукции // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью (изд. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ). N 159. С.40.

*(2) Овчарова Е.В. Материально-правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) // Государство и право. 1998. N 7. С.14.

*(3) Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. 2001. N 3. С.21.

*(4) СЗ РФ. 1997. N 28. Ст.3476.

*(5) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4553.

*(6) См.: Кузьмичева Г.А., Калинина Л.А. Административная ответственность: Нормативные акты: Учебное пособие. М., 2000. С.146.

*(7) Здесь и далее представляется необходимым сравнивать положения действующего Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" с нормами, закрепленными в проекте КоАП РФ, поскольку в соответствии со ст.26 названного закона последний утрачивает силу с момента вступления в силу КоАП РФ. Таким образом, с принятием КоАП РФ вопросы административной ответственности за правонарушения в рассматриваемой сфере предполагается регулировать исключительно нормами данного Кодекса.

*(8) Сорокин В.Д. О целостности института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1. С.49.

*(9) Там же. С.50.

*(10) СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3824.

*(11) См.: http://nadzor.vvsu.ru.

*(12) СЗ РФ. 1998. N 12. Ст.1458.

*(13) Там же. 1999. N 21. Ст.2669.

*(14) Там же. N 17. Ст.2204.