Финансовая система стран с развитой рыночной экономикой включает различные типы институтов, составляющих ее организационную структуру. Ключевым элементом данной структуры, несомненно, выступают банки, выполняющие функцию посредника на рынке финансовых услуг, которая выражается в аккумулировании временно свободных денежных ресурсов и размещении их от своего имени на условиях возвратности, срочности и платности.
В странах с переходной экономикой, к числу которых относится и Россия, развитие рыночных отношений порождает серьезные структурные изменения финансовых систем (в том числе банковских) как главного механизма финансово-кредитных отношений в государстве. Это выражается в возникновении новых, ранее не существовавших кредитных институтов, в модификации взаимоотношений кредитных институтов разного уровня, в изменении пропорций, специализации и динамики развития различных видов финансово-кредитных институтов. Специфика вышеобозначенных процессов определяется тем, что государства с переходной экономикой, с одной стороны, стараются учитывать национальные и исторические особенности формирования внутренней экономической системы, а с другой - пытаются ориентироваться на имеющийся опыт и примеры международного сотрудничества.
Пруденциальное регулирование и надзор в российском банковском праве (общие положения)
Законодательство России закрепляет уже сложившуюся в государстве двухуровневую банковскую систему, в которой первый представлен Центральным Банком, принадлежащим государству, а второй уровень состоит из многочисленных негосударственных (чаще всего коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной и муниципальной собственности*(1). Банковская система отражает сложившуюся практику распределения функций и объема полномочий между ее различными уровнями. Несмотря на законодательное закрепление за Центральным Банком права проведения всех видов банковских операций, его главной функцией выступает надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих и иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг. Формальный признак наличия двухуровневой банковской системы подтверждают два самостоятельных нормативных акта, отдельно регулирующих правовое положение Центрального Банка и коммерческих банков:
Федеральный Закон "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" от 26 апреля 1995 г. в редакции от 19 июня 2001 г.*(2) (далее - Закон о Центробанке)
Федеральный Закон "О банках и банковской деятельности" от 3 февраля 1996 г. в редакции от 7 августа 2001 г.*(3) (далее - Закон о банках).
В российском банковском праве получил закрепление принцип осуществления Центральным Банком функции пруденциального регулирования и надзора за деятельностью коммерческих и иных негосударственных банков. При этом целью такого регулирования и надзора выступает поддержание стабильного функционирования банковской системы в целом. Так, в ст.3 Закона о Центробанке указано, что основной целью деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы РФ.
Оба закона содержат отдельную главу, подробно раскрывающую средства, пути реализации и цели поддержания стабильности и надежности банковской системы. Глава X "Банковское регулирование и надзор" Закона о Центробанке определяет, что Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст.55). Надзорные и регулятивные функции Банка России выражаются в государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковских операций, в установлении для кредитных организаций обязательных экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъявлении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации. Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. В случае нарушения кредитной организацией законов и иных нормативных актов, непредставления или представления неполной, искаженной информации он имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений. В случае невыполнения данного предписания или в случае реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков) Банк России вправе:
1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;
2) потребовать от кредитной организации:
а) осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в т.ч. изменения структуры активов;
б) замены руководителей кредитной организации;
в) реорганизации кредитной организации;
3) изменить для кредитной организации обязательные нормативы на срок до 6 месяцев;
4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;
5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 6 месяцев.
Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций (ст.75). Таким образом, в России лишь ст.75 Закона о банках содержит обозначение видов санкций. Все конкретные вопросы их применения отражены в подзаконном акте, а именно Инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности" (в ред. от 29 мая 2001 г.)*(4).
При проведении анализа российского банковского права необходимо обратить внимание на определение того круга субъектов, на который распространяется пруденциальное регулирование со стороны государства в лице Банка России. Российское законодательство употребляет три термина - "банк", "кредитная организация" и "небанковская кредитная организация". Термин "кредитная организация" пришел в российское законодательство из европейского банковского права. Первая банковская директива Европейских Сообществ от 12 декабря 1977 г. "О координации законов, правил и административных положений, регулирующих организацию и ведение бизнеса кредитных организаций" (77/780/ЕЕС)*(5) содержала следующее определение термина "кредитная организация": это предприятие, чья деятельность заключается в привлечении депозитов (вкладов) или других средств на возвратной основе от публики и в выдаче кредитов от своего имени и за свой счет (ст.1). Из приведенного определения видно, что ключевые элементы, выражающие сущность кредитной организации, - это прием депозитов и выдача кредитов. Очевидно, что в этом контексте все банки будут признаны кредитными организациями, как и целый ряд других субъектов, имеющих в своей деятельности два ключевых элемента, упомянутых выше, будут также признаны таковыми.
В соответствии со ст.1 Закона о банках кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим законом. Кредитная организация образуется на основе любой формы собственности как хозяйственное общество. Из данного определения следуют как минимум три вывода:
1) кредитной организацией считается только то юридическое лицо, которое создано в организационно-правовой форме хозяйственного общества (т.е. акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью - п.3 ст.66 ГК РФ). Следует подчеркнуть, что в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 23 июля 1998 г. N 75-И "О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности" (в ред. от 28 августа 2000 г.)*(6) кредитные организации могут существовать также в форме акционерного общества, общества с ограниченной или дополнительной ответственностью (п.1.1). Таким образом, инструкция полностью соответствует требованиям закона;
2) кредитная организация может осуществлять свою деятельность только на основании лицензии, выданной Банком России;
3) кредитная организация в качестве своей деятельности осуществляет банковские операции, перечень которых приведен в ст.5 Закона о банках.
Из сказанного следует, что все кредитные организации делятся на две группы: банки и небанковские кредитные организации. В чем же различие между ними? В соответствии со ст.1 Закона о банках банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять отдельные банковские операции, допустимые сочетания которых устанавливаются ЦБ РФ. Таким образом, конститутивными элементами банка выступают три банковские операции в совокупности: прием депозитов, выдача кредитов и ведение банковских счетов. Можно отметить, что определение банка в российском законодательстве построено на основе определения кредитной организации в европейском банковском праве, однако шире его по числу конститутивных (ключевых) элементов. Отличие банка от небанковской кредитной организации практически состоит лишь в круге выполняемых операций: если банк имеет право совершать все банковские операции, что и составляет существо его деятельности, то небанковская кредитная организация может совершать лишь отдельные операции, сочетание которых строго ограничено.
Очевидно, что различие между банком и сберегательным банком идет не по кругу выполняемых операций, а по кругу тех субъектов, которые выступают их клиентами.
Российское банковское законодательство в своей основе исходит из той посылки, что главной целью банка, ради которой он и создается, является совершение им банковских операций. Как упоминалось выше, перечень таких операций закреплен в соответствующих законах (ст.5 Закона о банках). Анализ соответствующих статей российского закона показывает, что при формулировании их положений за основу был взят перечень банковских операций, содержащийся в Приложении ко Второй банковской директиве Европейских Сообществ от 15 декабря 1989 г. (89/646/ЕЕС)*(7). Этот перечень включает следующие виды банковских операций:
1. Прием депозитов (вкладов) и других средств на возвратной основе от публики.
2. Выдача кредитов, включая:
- потребительский кредит;
- кредит под залог недвижимости;
- финансирование торговых сделок (включая форфейтинг).
3. Финансовый лизинг.
4. Перевод денежных средств.
5. Выпуск и оплата платежных документов (например, кредитных карт, дорожных чеков и платежных поручений).
6. Выдача гарантий и поручительств.
7. Операции, совершаемые за свой счет или за счет клиента:
a) с инструментами валютного рынка (чеками, векселями, депозитными сертификатами и т.д.);
b) по купле-продаже иностранной валюты;
c) с финансовыми фьючерсами и опционами;
d) с процентными ставками и валютообменными курсами;
e) с оборотными ценными бумагами.
8. Эмиссия акций и меры по ее обеспечению.
9. Оказание консультационных услуг предприятиям по структуре капитала, промышленной стратегии, слиянию и приобретению новых предприятий.
10. Брокерские услуги на валютных рынках.
11. Управление портфелем ценных бумаг.
12. Депозитарные услуги и проведение операций с ценными бумагами.
13. Оценка платеже - и кредитоспособности клиентов.
14. Предоставление в аренду сейфов для хранения ценностей и документов.
В целом перечень банковских операций в российском законе соответствует положениям Приложения ко Второй банковской директиве ЕС, и именно это позволяет утверждать, что российские банки действуют на основании принципа "универсального банка", сочетающего классические банковские операции (депозитные, расчетные и т.д.) с операциями на фондовом рынке (торговля ценными бумагами, депозитарные услуги и т.д.). Таким образом, российские банки "по определению являются организациями, ориентированными на универсальность или комплексность деятельности в своей сфере"*(8).
III. Нормативы и стандарты пруденциального регулирования и надзора в российском банковском праве
Ключевым элементом пруденциального банковского регулирования выступает установление экономических нормативов деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Среди общего числа экономических нормативов наиболее важные - норматив достаточности капитала и норматив крупных кредитных рисков.
Термин "достаточность капитала" (capital adequacy) отражает общую оценку надежности банка, степень его подверженности риску и выражается в процентном соотношении капитала банка к сумме его активов, взвешенных по степени риска*(9). В банковском праве выделяются два аспекта достаточности капитала: статический и динамический*(10). Статический аспект предполагает установление фиксированной минимальной величины уставного капитала; динамический аспект представлен формулой, получившей название "коэффициент Кука" и выражающей отношение капитала банка к активам, взвешенным по степени риска*(11).
Норматив крупных кредитных рисков (large exposures) применяется в том случае, когда в деятельности банка возникает сильная концентрация рисков, связанная, например, с широкомасштабным кредитованием одного заемщика или группы аффилированных заемщиков. Этот норматив включает в себя три аспекта:
1) пороговую величину актива, позволяющую характеризовать его как крупный кредитный риск;
2) максимальную величину актива, которую крупный кредитный риск не должен превышать;
3) совокупную величину крупных кредитных рисков.
Европейское банковское право выработало и закрепило вышеупомянутые нормативы в ряде директив Европейских Сообществ. Вторая банковская директива ЕС установила минимальный размер собственных средств (капитала) кредитной организации для получения лицензий и ведения банковских операций не менее 5 млн. ЕВРО. Норматив достаточности капитала (коэффициент Кука) закреплен в Директиве от 18 декабря 1989 г. "Об индексе платежеспособности кредитных организаций" (89/647/ЕЕС)*(12). Предельно допустимая величина коэффициента Кука установлена на уровне 8% (ст.10). То есть удельный вес собственных средств (капитала) кредитной организации не может быть менее 8% величины ее активов, взвешенных по степени риска. Директива от 21 декабря 1992 г. "О мониторинге и контроле за крупными кредитными рисками кредитных организаций" (92/121/ЕЕС)*(13) устанавливает следующие положения:
1) крупным кредитным риском признается актив, величина которого равна или превышает 10% размера собственных средств кредитной организации (п.1 ст.3);
2) максимальная величина крупного кредитного риска не должна превышать 25% размера собственных средств кредитной организации (п.1 ст.4; п.5 ст.6);
3) совокупная величина крупных кредитных рисков не должна превышать 800% размера собственных средств кредитной организации (п.3 ст.4).
Какие же нормативы установлены в российском банковском законодательстве? Этот вопрос регулирует Инструкция ЦБ РФ от 1 октября 1997 г. N 1 "О порядке регулирования деятельности банков" (в ред. от 13 августа 2001 г.)*(14). Она определяет, что минимальный размер собственных средств (капитала) банка складывается как сумма уставного капитала, фондов банка и нераспределенной прибыли (п.1.1).
В соответствии с Указанием ЦБ РФ от 24 июня 1999 г. N 586-У (в ред. от 26 июня 2001 г.)*(15) установлены следующие требования к минимальному размеру уставного капитала, необходимого для создания кредитной организации, и минимальному размеру собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций:
1) минимальный размер уставного капитала создаваемого банка, за исключением дочернего банка иностранного банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. ЕВРО;
2) минимальный размер уставного капитала создаваемой небанковской кредитной организации, за исключением дочерней небанковской кредитной организации иностранного банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 500 тыс. ЕВРО;
3) минимальный размер уставного капитала создаваемой дочерней кредитной организации иностранного банка должен быть не менее суммы, эквивалентной 10 млн. ЕВРО;
4) минимальный размер собственных средств (капитала) банка, ходатайствующего о получении Генеральной лицензии на осуществление банковских операций, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн. ЕВРО (п.1).
Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (т.е. максимально допустимая величина крупного кредитного риска) устанавливается в процентах от собственных средств (капитала) банка и не может превышать величины 25% (п.4). Крупным кредитным риском признается актив, превышающий величину 5% собственных средств (капитала) банка. Максимальный размер крупных кредитных рисков устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств (капитала) банка. Его предельно допустимое значение устанавливается в размере 800% (п.5).
В Инструкции N 1 минимально допустимое значение достаточности капитала устанавливается в следующих размерах (п.2.2) с 1 января 2000 г.:
А. Для банков с капиталом от 5 млн. ЕВРО и более - 10%
B. Для банков с капиталом менее 5 млн. ЕВРО - 11%.
Инструкция N 1 регулирует деятельность банков как кредитных организаций, однако их особая группа, а именно небанковские кредитные организации, осуществляющие операции по расчетам, были выделены в самостоятельную категорию. Экономические нормативы деятельности этой категории кредитных организаций установлены в Положении ЦБ РФ от 8 сентября 1997 г. N 516 "О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации" (в ред. от 1 февраля 1999 г.)*(16). Расчетные НКО вправе осуществлять следующие банковские операции:
1) открытие и ведение банковских счетов юридических лиц;
2) осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам.
В зависимости от функционального назначения НКО могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам, осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также сделки, предусмотренные их уставами, зарегистрированными в порядке, установленном Инструкцией ЦБ РФ N 75-И. НКО не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет (п.1-2).
Установлены следующие пруденциальные нормы деятельности расчетных НКО:
минимальный размер капитала должен быть эквивалентен сумме в 500 тыс. ЕВРО;
норматив достаточности капитала должен соответствовать с 1 января 2000 г. - 10%;
максимальный размер собственных средств НКО, инвестируемых на приобретение долей (акций) одного юридического лица, должен быть не более 5% капитала НКО (п.5).
Расчетным НКО, в уставах которых предусмотрено осуществление деятельности по предоставлению кредитов клиентам - участникам расчетов для обеспечения завершения расчетов по совершенным сделкам, устанавливается обязательный экономический норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу взаимосвязанных заемщиков, который не должен превышать 20% капитала НКО (п.6).
Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять следующую банковскую операцию: инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов. Данные операции должны осуществляться в соответствии с действующими указаниями Банка России. Поскольку деятельность организаций инкассации связана с возникновением, главным образом, операционных рисков, требования по пруденциальному регулированию, в том числе минимальной величине капитала, для организаций инкассации не устанавливаются (п.9-10).
В настоящее время Банк России выделил еще одну группу НКО, а именно, небанковские кредитные организации, осуществляющие депозитно-кредитные операции (НДКО). Правовая основа их деятельности заложена в положении ЦБ РФ от 21 сентября 2001 г. N 153-П "Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции"*(17) НДКО вправе осуществлять отдельные банковские операции (п.1.2.1) и сделки (п.1.2.2), сочетания которых предусмотрены в Положении, в валюте РФ и, при наличии соответствующей лицензии, в иностранной валюте.
Банковские операции, совершаемые НДКО, включают:
1) привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок);
2) размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет;
3) купля-продажа иностранной валюты в безналичной форме. Данную операцию НДКО вправе осуществлять исключительно от своего имени и за свой счет;
4) выдача банковских гарантий.
Банковские сделки, совершаемые НДКО, включают сделки, разрешенные к осуществлению кредитными организациями (в том числе с ценными бумагами) в соответствии со ст.5 Закона о банках и банковской деятельности.
НДКО не вправе осуществлять следующие банковские операции:
1) привлечение денежных средств физических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок) и юридических лиц во вклады до востребования;
2) открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;
3) осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;
4) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;
5) купля-продажа иностранной валюты в наличной форме;
6) привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;
7) осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов.
НДКО не разрешается открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом (п.1.4).
В отношении НДКО устанавливаются следующие обязательные нормативы:
минимальный размер уставного капитала вновь создаваемых НДКО, который определяется нормативными актами Банка России;
норматив достаточности собственных средств (капитала) НДКО в размере не менее 15%;
максимальный размер риска на одного заемщика или группу взаимосвязанных заемщиков в размере 25% величины собственных средств (капитала) НДКО;
максимальный размер совокупной суммы крупных кредитных рисков в размере 800% величины собственных средств (капитала) НДКО;
норматив использования собственных средств НДКО для приобретения долей (акций) других юридических лиц - в размере не более 25% величины собственных средств (капитала) НДКО;
максимальный размер собственных средств НДКО, инвестируемых на приобретение долей (акций) одного юридического лица - не более 10% величины собственных средств (капитала) НДКО;
норматив риска собственных вексельных обязательств - в размере не более 100% величины собственных вексельных обязательств от величины собственных средств (
