Судебный нормоконтроль: "тихая революция" в гражданском процессе (А. Павлушина, "Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.)

Судебный нормоконтроль: "тихая революция" в гражданском процессе

Один из постоянных авторов "Российской юстиции" известный ученый В. Божьев при характеристике роли Конституционного Суда РФ, которую он играет в определении существа и содержания российского уголовного процесса, употребил вполне уместное, на мой взгляд, образное выражение - "тихая революция". Имелось в виду, что "высокий суд предписывает применение не конституционных правовых норм, а декларативных конституционных положений или настолько общих установлений (таковые в Конституции имеются), которые без норм отраслевого законодательства не способны к регулятивным функциям"*(1).

Полагаю, это выражение можно употребить и в отношении того, что в последнее время происходит в гражданском процессе. Речь идет о так называемом "нормоконтроле". Следует констатировать, что вопрос о пределах возможного для судебной власти в области нормоконтроля не был, к сожалению, с достаточной ясностью первоначально решен на принципиальном, конституционном уровне. И нельзя не согласиться, что дела такого рода появились в гражданском процессе "явочным порядком"*(2). Возникла, по существу, парадоксальная ситуация: дела об оспаривании нормативных актов в судах общей юрисдикции есть, рассматриваются ими. Но однозначного ответа на вопрос - может ли любое лицо, оспаривая любой нормативный акт, обратиться в суд согласно ст.46 Конституции РФ - ни в законах, ни в постановлениях Конституционного Суда РФ фактически нет.

Известно, что нормативной основой существования такого рода дел являются законы по отдельным вопросам, принятые как до принятия Конституции РФ, так и после. Это, например, Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О правительстве Российской Федерации", Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" и др. Занятая Конституционным Судом РФ позиция, суть которой в том, что Конституция РФ не исключает возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами абстрактного нормоконтроля, и стала той отправной точкой, с которой началось хаотичное - не побоюсь этого слова - вторжение нормоконтроля в правовую систему России. Общеизвестны положения постановлений Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г., 11 апреля 2000 г., а также постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г., от 21 декабря 1993 г., все более утверждающих правоприменителя во мнении, что все суды - и общей юрисдикции, и арбитражные - наделены таким правом.

Теперь уже невозможно точно ответить на вопрос, имела ли в виду такие полномочия официальная доктрина, следовавшая теории о правовом государстве. Однако можно утверждать, что право на контроль за нормативными актами само должно быть поставлено в жесткие рамки компетенции и процесса. Очевидно, что позиция Конституционного Суда относительно того, что суды общей юрисдикции могут "признавать недействующим и не подлежащим применению закон субъекта Федерации, противоречащий Федеральному закону", а в отношении других актов - признавать их "недействительными и утрачивающими юридическую силу" - это еще одна попытка упорядочить происходящее. Но попытка, на мой взгляд, не самая удачная. Очевидно, что такое терминологическое и фактическое разнообразие в делах одного, по существу, рода не оправданно.

Продолжается активная научная дискуссия об особенностях производства по делам об оспаривании нормативных актов. При этом с 7 августа 2000 г., когда в ГПК РСФСР были внесены изменения, определившие, что эти дела - дела из административных (публичных) отношений (п.2 ч.1 ст.231 ГПК РСФСР), не подвергается сомнению, что они и должны рассматриваться судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства.

Именно этот последний тезис вызывает сомнения. Исходя из названных постановлений Конституционного Суда РФ, теперь можно сделать вывод: таким делам - быть, необходимо решить вопрос о том, являются ли они родными для гражданского процесса или это инородное, чуждое в него привнесение. Вполне разделяю мнение судьи Конституционного Суда Республики Карелия А. Киннера: "Признавать закон или иной нормативный акт не соответствующим требованиям Конституции в процессе гражданского судопроизводства нельзя, так как его нормы рассчитаны на разрешение индивидуального спора"*(3).

Видимо, вообще признание несоответствия любого нормативного акта "вышестоящему" в иерархической системе российского законодательства акту нецелесообразно осуществлять в рамках гражданского судопроизводства. А то, что производство по делам об оспаривании нормативных актов в отличие от производства по делам из административных (публичных) отношений не может осуществляться "по общим правилам ГПК, с изъятиями, предусмотренными законодательством" - очевидно. Ведь изъятий будет больше, чем самих правил. Оспаривание нормативного акта в порядке так называемого "абстрактного нормоконтроля" отличается от гражданско-правового спора, в процессуальном аспекте, буквально всеми признаками - нет самого нарушенного права, нет спора о материальном праве и т.д. При использовании гражданско-процессуальных процедур для рассмотрения такого рода дел гражданский процесс становится нелогичным и противоречивым, теряет внутреннее единство.

Каковы противоречия, не позволяющие, по моему мнению, сохранять в новом ГПК РФ и, соответственно, в рамках гражданского процесса дела об оспаривании нормативных актов?

1. Известно, что с принятием Конституции РФ 1993 года суды, хотя и постепенно, перестали применять ст.25 ГПК РСФСР, прямо перечислявшую категории дел, подведомственных судам в порядке гражданского судопроизводства. Верховный Суд РФ постоянно ориентировал суды на необходимость прямого применения ст.46 Конституции РФ, гарантирующей каждому защиту его прав и свобод. Однако в результате сложилась ситуация, при которой "в суды обрушился поток заявлений... об оспаривании актов... которые к заявителям не имеют и не могут иметь никакого отношения..."*(4).

И судебная практика, опять-таки сориентированная Верховным Судом РФ, пошла по пути выхода (!) за пределы ст.129 ГПК РСФСР и отказа в принятии такого рода заявлений со ссылками на ст.ст.3 и 4 ГПК, которые были истолкованы следующим образом: в суд можно обращаться за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов. При этом в принятии заявления в порядке "абстрактного нормоконтроля" по этой же причине не откажут никому. Почему названный принцип - защищай свое право - не действует или по-другому действует здесь? Если право гражданина нарушено или оспаривается на основании акта, который он считает неконституционным или не соответствующим вышестоящему акту, то это ситуация материально-правового спора, который гражданин всегда вправе перевести в состояние процессуально-правового спора путем обращения в суд с иском (заявлением). А суд в точном соответствии со ст.120 Конституции вправе не применить оспариваемый акт и принять решение в соответствии с "вышестоящим" актом. Это его конституционная компетенция - осуществление опосредованного нормоконтроля через разрешение конкретного спора. Такой нормоконтроль соответствует смыслу Конституции и не вызывает сомнений.

2. Общей нормой гражданского процесса является правило ст.ст.282, 318 ГПК РСФСР, предоставляющее право на обжалование состоявшегося по делу судебного акта только сторонам и другим лицам, участвующим в деле. Аксиомой является и ч.2 ст.55 ГПК РСФСР, закрепляющая преюдициональное значение фактов, установленных в решении суда, только в отношении лиц, участвующих в деле. Эти нормы сохранены и в проектах нового ГПК, поскольку они разумны, оправданны и составляют основу гражданского процесса. Известной и не вызывающей сомнения аксиомой гражданского процесса была и есть также невозможность обращения в суд по спору по тому же предмету и по тем же основаниям между теми же сторонами, если ранее состоялось решение суда, разрешившее этот спор. Все эти нормы неприменимы, а потому просто отвергнуты Верховным Судом РФ по делам об оспаривании нормативных актов. Признавая особенности категории дел, о которых идет речь, в частности их публичное значение, хотелось бы определить проблему следующим образом. Если имеет место такое количество особенностей, исключающих применение общих правил гражданского процессуального права, то, может быть, это по существу своему уже не гражданский процесс? Ведь очевидно, что публичный характер таких дел и публичное значение решений, вынесенных по ним, делают нелепыми индивидуальные обращения за оспариванием нормативных актов.

3. Налицо явное противоречие между двумя способами оспаривания нормативного акта, установившимися в настоящее время. Известно, что помимо обсуждаемого "абстрактного нормоконтроля" существует возможность оспаривания нормативного акта опосредованно - через спор лица с другими лицами о защите своих прав. В этом случае в полном соответствии со ст.120 Конституции РФ разрешается коллизия между нормативными актами, решается вопрос о применении надлежащей нормы. Как писал В. Жуйков в названной книге, суд "отказывается" от применения неконституционной нормы и разрешает спор о праве. Он отмечает также, что вопрос о соответствии закона Конституции или подзаконного акта закону суд решает только "для данного дела" и в случае установления такого несоответствия лишь отказывает в применении закона или подзаконного акта, но не указывает в резолютивной части решения о признании его недействительным и об утрате им юридической силы. Таким образом, в этом случае признание невозможности применения нормативного акта обязательно только для лиц, участвующих в деле, и не распространяется на других правоприменителей. Абстрактный же нормоконтроль делает решение обязательным для всех. Эта двусмысленная и необъяснимая разница в способах обжалования нормативного акта способна создать многочисленные разночтения закона.

4. Нарушает единство и гармонию гражданского процесса абстрактный нормоконтроль и в части системы обжалования судебных актов, состоявшихся по делам с опосредованным оспариванием нормативного акта. Складывается парадоксальная ситуация: если лицу в его конкретном споре отказано в неприменении акта, противоречащего, по его мнению, Конституции РФ, то можно помимо обычных способов обжалования обратиться в Конституционный Суд. Если же применены нормативные акты, противоречащие закону, то оспорить их отдельно от обычной жалобы на решение, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля, не представляется возможным, поскольку в этом случае применяется по аналогии норма особого (даже не административного, куда теперь "приписан" нормоконтроль) производства, в соответствии с которой и согласно пп.10, 11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г., если имеется спор о праве, то заявление оставляется без рассмотрения и разъясняется право обратиться в суд в порядке искового производства. Алогизм и противоречивость ситуации очевидны.

Какой вывод можно сделать из приведенного анализа? Налицо полное несоответствие потребностей процедуры оспаривания нормативного акта системе правил гражданского судопроизводства. Думается, правы те ученые и практики, которые считают, что оспаривание нормативного акта может быть отнесено к компетенции лишь узкого круга субъектов, коими на сегодняшний день в рамках нашей правовой системы могут реально выступать только органы прокуратуры. Это как раз то поле деятельности, где прокурор, как единственный универсальный субъект, выступающий самостоятельно в защиту любого общественного, публичного интереса, должен быть востребован.

Если говорить о видах судопроизводства, то представляется очевидным невозможность сохранения абстрактного нормоконтроля в рамках гражданского судопроизводства. Для осуществления контроля за содержанием законодательства специально создано конституционное судопроизводство. Полагаю, что наиболее предпочтительным вариантом было бы осуществление абстрактного нормоконтроля только специальными судами - Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации. Подобное мнение уже высказывалось Г. Гаджиевым и А. Киннером (Российская юстиция. 1995. N 12. С.26; Российская юстиция. 1999. N 8. С.20). Очевидно, препятствиями к такому решению являются фактическое отсутствие конституционных (уставных) судов в подавляющем большинстве субъектов Федерации и недостаточность компетенции всех конституционных судов для подобного рода деятельности. По существу своему это особая деятельность. А потому представляется, что это как раз тот случай, когда, несмотря на все связанные с этим сложности, необходимо ставить вопрос об изменениях Конституции РФ. Должна быть расширена компетенция Конституционного Суда РФ в сфере абстрактного нормоконтроля. Все, что не войдет в его компетенцию, может и должно быть отнесено к компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. В совокупности именно эти суды могут и должны обслуживать потребности нормоконтроля.

Очевидная сложность внесения изменений в Конституцию РФ делает возможным применение временного альтернативного варианта решения проблемы, о котором говорил Председатель Верховного Суда В. Лебедев, - весь нормоконтроль, выходящий на сегодняшний день за рамки исключительной компетенции Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, должен быть отнесен к ведению административных судов*(5).

Не является принципиальным, будут ли они сохранены в системе судов общей юрисдикции и отнесены к ведению Верховного Суда РФ или составят самостоятельную судебную структуру. Важно, что пора уже создать систему административного судопроизводства, предусмотренную российской Конституцией. Она в гораздо большей мере, нежели гражданское судопроизводство, будет отвечать процессуальным потребностям дел о нормоконтроле. Хотелось бы только подчеркнуть, что любой административный спор - это ситуация защиты конкретного права. Исходя из этого, абстрактный нормоконтроль в чистом виде по существу чужд и этому виду судопроизводства. А потому предпочтительным представляется первый вариант. Конституционное судопроизводство с точки зрения процедуры наиболее приспособлено к потребностям абстрактного нормоконтроля.

А. Павлушина,

кандидат юридических наук (г.Самара)

"Российская юстиция", N 7, июль 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Божьев В."Тихая революция" Конституционного Суда в уголовном процессе Российской Федерации // Российская юстиция. 2000. N 10. С.9

*(2) Туманова Л. Рассмотрение судами дел, возникающих из публично-правовых отношений. Тверь, 1998. С.84.

*(3) Киннер А. Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. N 8. С.20.

*(4) Жуйков В. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С.84.

*(5) Лебедев В. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9. С.3-4.