Насущные проблемы финансового контроля (Ю.А. Данилевский, Л.Н. Овсянников, "Бухгалтерский учет", N 3, февраль 2002 г.)

Насущные проблемы финансового контроля

15 сентября 1994 г. на заседании коллегии Минфина России был рассмотрен вопрос "Об усилении контроля за расходованием средств федерального бюджета и совершенствовании работы Контрольно-ревизионного управления в условиях рыночной экономики", что явилось важным этапом в развитии финансовой системы в Российской Федерации.

Было отмечено, что КРУ Минфина России и его территориальные подразделения проводят работу по усилению финансового контроля за рациональным и целевым расходованием бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, валютных ресурсов, обеспечением сохранности государственного имущества, при этом стремясь придать контрольной деятельности профилактический характер.

Коллегия Минфина России признала необходимым укрепление и дальнейшее совершенствование работы контрольно-ревизионного аппарата министерства как централизованного органа вневедомственного финансового контроля с учетом требований экономической реформы и проведения в стране единой финансовой политики. Основной задачей Контрольно-ревизионного управления Минфина России и его органов на местах является проведение ревизий и проверок:

сохранности, законности и эффективности расходования министерствами, ведомствами, предприятиями, организациями и учреждениями государственных средств по всем направлениям, включая средства в иностранной валюте;

финансово-хозяйственной деятельности хозяйствующих субъектов по заданиям подразделений по борьбе с организованной преступностью МВД России и других правоохранительных органов;

финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений по поручениям республиканских в составе Российской Федерации, краевых, областных и других органов государственной власти в пределах их компетенции.

КРУ Минфина России было поручено подготовить для представления в Правительство РФ предложения по организации эффективного государственного финансового контроля в стране, восстановлению ведомственного контроля, четкому определению функций контрольно-ревизионного аппарата и улучшению стимулирования труда его работников.

В связи с резким обострением криминогенной ситуации особое значение приобрело направление работы органов финансового контроля по проведению ревизий и проверок по заданиям правоохранительных органов. Правительство РФ увеличило численность контролеров-ревизоров министерства на 3500 человек (почти на 70%). В аппаратах главных контролеров-ревизоров КРУ на местах и в самом управлении были созданы специальные подразделения.

Одновременно был намечен ряд мер по улучшению организации финансового контроля в стране. В их числе подготовка проекта федерального закона "О государственном финансовом контроле", которую поручили Минфину России совместно с Госналогслужбой России, Государственным таможенным комитетом России, Банком России и другими министерствами и ведомствами, связанными с финансовой сферой, а также Минюстом России, Генеральной прокуратурой России, правоохранительными службами.

В Минфине России подготовка предложений и организация работы над законопроектом была возложена на Контрольно-ревизионное управлениеМинфина России. В первый состав рабочей группы вошли руководители КРУ Минфина России, представители Научно-исследовательского финансового института Минфина России, наиболее опытные и квалифицированные главные контролеры-ревизоры.

Затем работа продолжалась под эгидой Главного государственно-правового управления Президента РФ. Кроме руководителей Минфина России, КРУ Минфина России и Главного управления федерального казначейства России, в ней принимали участие представители Счетной палаты России, Банка России, Минюста России, Генеральной прокуратуры России, МВД России, министерств и ведомств финансового блока.

В ходе работы был подготовлен и принят Указ Президента РФ от 25.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" - первый юридический документ, регулирующий порядок государственного финансового контроля в условиях построения правового государства и становления рыночной экономики.

В соответствии с Указом N 1095 в Российской Федерации государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ. Также в Указе определен круг органов, на которые в соответствии с установленным законодательством разграничением функций и полномочий возлагается государственный финансовый контроль; реализован ряд практических предложений специалистов КРУ Минфина России, направленных на повышение результативности и действенности финансовых ревизий и проверок, в том числе о периодичности проведения комплексных ревизий и тематических проверок поступлений и расходования бюджетных средств.

Согласно Указу N 1095 Правительству РФ следовало подготовить и представить для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты Федерального закона "О государственном финансовом контроле в Российской Федерации", изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные акты, предусматривающие персональную ответственность руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, руководителей предприятий, организаций и учреждений за несвоевременное, нецелевое или неполное финансирование расходов вследствие принятых ими решений или действий.

Необходимо существенно доработать систему контроля использования финансовых ресурсов, так как даже средства федерального бюджета расходуются бесконтрольно, что приводит к случаям их нецелевого использования, задержкам выплаты заработной платы, срыву финансирования федеральных программ, социальных мероприятий и т.п.

Ревизии и проверки некоторых секторов народного хозяйства и финансовой деятельности по-прежнему невозможны. Такой зоной остаются военные расходы. Только частично и нерегулярно ревизуются выполнение смет и расходы органов власти. Фактически вне государственного контроля остаются средства, поступающие в распоряжение управленческих структур помимо бюджетов, финансовые результаты деятельности государственных унитарных предприятий, акционерных обществ с государственным участием, бюджеты государственных внебюджетных фондов, затраты на осуществление внешней политики, охрану правопорядка, безопасность, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Во многом недоступна для государственных ревизоров банковская система страны. Получение информации о денежно-кредитных операциях для целей финансового контроля искусственно ограничено банковским законодательством. Центральный банк Российской Федерации (Банк России) занимает монопольное положение и в части собственной деятельности, и с точки зрения надзора и контроля за коммерческими банками.

На возможности контроля отрицательно влияют:

нерешенность вопросов порядка выбора объектов, планирования, сроков, периодичности проведения и полноты охвата ревизиями и проверками формирования и использования государственных средств;

множественность, разобщенность органов, на которые возложен государственный финансовый контроль. Некоторые учреждения или их функциональные службы без основания принято именовать органами государственного финансового контроля, хотя официально установленного понятия такого органа не существует.

Государственным контрольным органом на федеральном уровне является только Счетная палата России, которая осуществляет "контроль за исполнением федерального бюджета" (п.5 ст.101 Конституции РФ).

Несмотря на почти десятилетний опыт сотрудничества правоохранительных органов и органов финансового контроля законодательно отношения между ними не урегулированы.

МНС России, ГТК России, федеральное казначейство и другие министерства и ведомства осуществляют контрольные функции в пределах своих полномочий (в масштабах отрасли).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации органами государственного финансового контроля также являются финансовые органы исполнительной власти, что, по нашему мнению, необоснованно.

Численность контрольно-ревизионного аппарата и его материально-технические и финансовые возможности недостаточны для решения задач, стоящих перед Счетной палатой России, поэтому согласно Федеральному закону от 25.09.97 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" местные власти могут привлекать для контроля за исполнением муниципальных бюджетов аудиторов, что также нереально, поскольку фактическая стоимость аудиторских услуг очень высока для большинства муниципальных бюджетов.

Практика финансового контроля предлагает все более сложные задачи: нарушения становятся более изощренными, с использованием новейших финансовых, банковских, информационных технологий. Увеличение численности ревизоров и создание новых служб не решат задачу усиления контроля в полном объеме, поэтому нужно совершенствовать систему профессиональной подготовки, переподготовки и повышения профессиональной квалификации ревизоров-профессионалов.

В целях обеспечения единой государственной финансовой политики, защиты финансовых интересов государства и его граждан государственный финансовый контроль должен осуществляться по следующим направлениям:

образование и использование всех государственных средств, независимо от того, в какой форме они существуют - бюджетной или любой другой;

деятельность органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики;

привлечение и использование средств юридических и физических лиц кредитными учреждениями и иными организациями, которым законодательством предоставлено такое право.

Для усиления финансового контроля и определения реальной картины сохранности и использования государственных средств необходимо создание общегосударственной системы учета результатов деятельности органов государственного финансового контроля.

Также следует установить уголовную и административную ответственность за коррупцию, нецелевое использование государственных средств, внести поправки в Бюджетный кодекс РФ и Закон о Счетной палате России, дополнить банковское законодательство.

Ю.А. Данилевский,

директор НИФИ Минфина России, профессор

Л.Н. Овсянников,

заведующий отделом НИФИ

"Бухгалтерский учет", N 3, февраль 2002 г.