Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях: законодательство и арбитражная практика (В.Г. Залевский, "Законодательство", N 3, март 2002 г.)

Отказ заемщика от исполнения договора государственного займа
на первоначальных условиях:
законодательство и арбитражная практика

Comple promissum*(1)

Вопрос о возможности отказа стороны гражданско-правового договора от исполнения обязательства на первоначальных условиях имеет большое практическое значение: экономические реалии часто коренным образом меняют акценты в отношениях участников хозяйственного оборота. Поэтому гражданское законодательство содержит нормы, призванные урегулировать механизм прекращения обязательств, расторжения договора или изменения его первоначальных условий.

Согласно Гражданскому кодексу РФ, обязательства прекращаются: исполнением; предоставлением отступного; зачетом встречных однородных требований; совпадением должника и кредитора в одном лице; новацией; прощением долга; смертью гражданина или ликвидацией юридического лица; вследствие невозможности исполнения, а также на основании акта государственного органа. Изменение или расторжение соглашения возможно: по соглашению сторон; по требованию одной из сторон в судебном порядке; в строго определенных случаях - вследствие одностороннего отказа от договора (поскольку, по общему правилу, одностороннее изменение его условий не допускается).

В отношениях государственного займа, осложненных публично-правовыми элементами и отмеченных очевидной спецификой, проблемы, связанные с односторонним отказом заемщика от первоначальных условий договора, традиционно возникали довольно часто. Путем издания нормативных актов государство в той или иной степени пересматривало их, не согласуя с контрагентом.

Подобный подход, широко распространенный в советский период, стал обоснованием непризнания за договором государственного займа гражданско-правового характера и отнесения его к сфере финансового права. Корректировка роли государства в экономических отношениях, произошедшая в период крупномасштабных реформ, повлекла принципиально новое понимание сущности государственного займа, акцентирующее внимание на его договорном характере.

В соответствии с п.4 ст.75 Конституции РФ государственные займы размещаются на добровольной основе, а в силу п.4 ст.817 ГК РФ изменение условий выпущенного в обращение государственного займа не допускается.

Однако, несмотря на эти установления, за прошедшее десятилетие мы не раз становились свидетелями отказа государства от исполнения договора государственного займа на первоначальных условиях. Один из самых известных эпизодов касается операций с государственными краткосрочными бескупонными облигациями и облигациями федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроком погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенными в обращение до заявления Правительства и Центрального банка РФ от 17 августа 1998 г. Указанные события получили широкий резонанс в обществе, вызвав острую критику специалистов, подвергавших сомнению правомерность действий государства-заемщика*(2). Спустя три года, проанализировав ряд нормативных актов и судебных постановлений, можно попытаться осмыслить обозначенную проблему.

Начнем с того, что правоотношения сторон, вытекающие из договора государственного займа, регулируются ст.807-811, 817 ГК РФ, Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(3) и от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг"*(4), Условиями выпуска государственных облигационных займов.

Согласно постановлению Правительства РФ от 25 августа 1998 г. N 1007 "О погашении государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31.12.99 и выпущенными в обращение до 17.08.98" *(5), Министерство финансов РФ должно было погасить облигации в сроки, установленные при их размещении, путем зачисления денежных средств на специальные транзитные счета владельцев ценных бумаг, откуда они могли быть реинвестированы по усмотрению владельца в новые государственные ценные бумаги.

Распоряжение Правительства РФ от 12 декабря 1998 г. N 1787-р "О новации по государственным ценным бумагам" определяло, что ГКО/ОФЗ должны были заменяться на вновь выпускаемые облигации федеральных займов по согласованию с владельцами с частичной выплатой денежных средств.

Данные нормативные акты прямо не противоречили закону, поскольку указывали на добровольное реинвестирование средств со специального транзитного счета в новые ценные бумаги, и держатели государственных ценных бумаг, согласившиеся на новацию, осуществили свое право в соответствии с п.1 ст.414 ГК РФ. Однако в отношении инвесторов, не давших своего согласия на новацию, ситуация выглядит иначе: действия Правительства РФ ущемляли их интересы, ограничивая право распоряжаться денежными средствами.

Справедливо предположить, что если владелец ГКО/ОФЗ отказывается от предложенной реструктуризации и требует перечислить полагающиеся ему средства на свой расчетный счет, то деньги должны быть ему возвращены. Основываясь на нормах ГК РФ и Конституции РФ, многие держатели государственных ценных бумаг обратились в суд с требованиями о взыскании с должника суммы долга.

Многочисленные судебные процессы четко показали реальное состояние правоприменения в рассматриваемой сфере и дали богатую пищу для размышлений о соотношении современной доктрины участия государства в гражданском обороте и реальных отношений*(6).

Рассматривая дела в первой инстанции, Федеральный арбитражный суд г. Москвы в нескольких случаях, ссылаясь на нормы гражданского законодательства, удовлетворил требования истцов. В частности, по иску ЗАО "Инвестиционная компания "Прокси"" к Министерству финансов РФ арбитражный суд взыскал сумму основного долга по государственным краткосрочным облигациям с датой погашения 24 марта 1999 г., сославшись на доказанность факта обладания истцом вышеуказанными облигациями, а также на то, что истец не давал согласия на новацию обязательств*(7).

В кассационной инстанции, однако, требования истцов были признаны необоснованными, к чему арбитражный суд приходил впоследствии уже в первой инстанции*(8).

Доводы о том, что держатели своего согласия на новацию долга или же его реструктуризацию не давали, а Условия погашения рассматриваемых ценных бумаг были в одностороннем порядке изменены актами Президента РФ и Правительства РФ, в нарушение ст.4, 15, 75, 90 Конституции РФ и ст.124, 817 ГК РФ, решающего значения не приобрели.

Точкой отсчета послужила двойственность регулирования отношений государственного займа, заключающаяся в распространении на данную сферу не только гражданского, но и бюджетного законодательства. В обоснование своей позиции Федеральный арбитражный суд Московского округа приводил нормы последнего.

Так, порядок погашения государственных краткосрочных бескупонных облигаций и облигаций федерального займа с постоянным и переменным купонным доходом установлен Федеральным законом от 29 декабря 1998 г. N 192-ФЗ "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики"*(9). Использование бюджетных средств на погашение государственного внутреннего долга допускалось Законом РФ от 13 ноября 1992 г. N 3877-1 "О государственном внутреннем долге Российской Федерации"*(10), который предусматривал погашение долговых обязательств Российской Федерации за счет республиканского бюджета Российской Федерации.

Суд установил, что в бюджет 1999 г. расходы на погашение ГКО не включены, в связи с чем отсутствуют основания для взыскания заявленных истцами сумм*(11). В статье 1 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. "О федеральном бюджете на 1999 год"*(12) устанавливался принцип реструктуризации государственного долга Российской Федерации, под которой понимается погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения, не предусматривающих погашение этих ценных бумаг денежными средствами в размере их номинальной стоимости.

По мнению суда, несмотря на невозможность исполнения обязательств государства по погашению ГКО в 1999 г., Российская Федерация не отказалась исполнить свои обязательства по данным ценным бумагам в будущем, что подтверждается положениями Федерального закона от 29 декабря 1998 г. N 192-ФЗ "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", предусматривающими погашение вышеназванных обязательств путем зачисления средств на специальный инвестиционный счет, операции по которому приостановлены до окончания реструктуризации государственных ценных бумаг*(13).

Правовую оценку действий государственных органов арбитражный суд дал в деле по иску ЗАО "Инвест Консалт" к Министерству финансов РФ о взыскании суммы долга*(14).

В соответствии со ст.114 Конституции РФ и ст.15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" последнее принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации, издавая в пределах своей компетенции постановления и распоряжения, обязательные к исполнению в Российской Федерации. Действуя в пределах своей компетенции, Правительство издало постановления (на которые сослался в своем решении суд), предусматривающие реструктуризацию государственного долга по ГКО.

Анализируя арбитражную практику, нельзя не отметить, что постановления суда по искам о взыскании суммы долга по договору государственного займа основаны на постулируемом приоритете норм финансового права перед положениями гражданского законодательства, и прежде всего, по одностороннему отказу от исполнения договора на первоначальных условиях. Вопрос о согласовании данного подхода с гражданско-правовой природой отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами, остался открытым. Логика доказывания благодаря подобной односторонности, бесспорно, упрощается, а противоречия, которые непременно появляются при рассмотрении действий Правительства через призму гражданского права, скрываются. Даже гипотетически ссылки на ГК РФ представляются проблематичными.

Например, свои действия по отсрочке исполнения обязательств по государственному займу Правительство непосредственно связывало с кризисом на мировых финансовых рынках, который существенно повлиял на доходную часть федерального бюджета, что требовало защиты "главных достижений экономической политики последних лет - стабильных цен и твердого рубля, а значит, и уровня жизни народа"*(15). Квалифицировав данные события как существенное изменение обстоятельств, мы приходим к выводу о возможности изменить или расторгнуть договор государственного займа в порядке ст.451 ГК РФ, что на практике представляется довольно затруднительным.

В качестве обоснования отказа от исполнения договора государственного займа нельзя применить ни ст.416 ГК РФ о прекращении обязательства невозможностью исполнения, ни п.3 ст.401 ГК РФ об обстоятельствах непреодолимой силы. Отсутствие денежных средств, как известно, не может быть отнесено к указанным обстоятельствам. Заявления Правительства РФ об отсутствии в бюджете средств на обслуживание внутреннего долга не выдерживают критики, поскольку государственный долг Российской Федерации обеспечивается всеми активами, находящимися в его распоряжении (на тот момент действовал п.2 ст.1 Закона РФ "О государственном внутреннем долге").

Утверждение о том, что Федеральный закон "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики" формально не нарушил прав инвесторов, отказавшихся от новации (так как денежные средства предполагалось зачислять на счет инвестора в срок, предусмотренный первоначальным обязательством, а возможность ограничения законом прав владельца счета на распоряжение денежными средствами, находящимися на счете, предусмотрена в ст.858 ГК РФ*(16)), также оспоримо, поскольку сам факт открытия "транзитных" или "инвестиционных" счетов, первоначально обязательством не предусмотренных, является изменением порядка исполнения договора государственного займа.

Учитывая сказанное, попробуем развернуть ситуацию на 180° и рассмотреть довольно показательную попытку держателя государственных ценных бумаг со своей стороны досрочно расторгнуть договор государственного займа.

Общество с ограниченной ответственностью "Русатоммет" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о расторжении договора государственного займа по облигации внутреннего государственного валютного займа 4-й серии и взыскании стоимости облигации к Правительству РФ в связи с существенными изменениями обстоятельств.

Истец полагал, что, согласно п.2 ст.811 ГК РФ, ненадлежащее исполнение обязательств по облигациям 3-й серии предоставляет ему право требовать досрочного погашения облигаций 4-й и 5-й серий, и в силу ст.314 ГК РФ он вправе предъявить облигацию к погашению, так как ответчик фактически неспособен исполнить обязательства по облигациям 3-й серии.

В удовлетворении исковых требований истцу было отказано на том основании, что материалами дела не подтверждено наличие обстоятельств, предусмотренных в качестве оснований для досрочного расторжения договора ст.451 ГК РФ. Согласно разделу 4 Условий погашения облигаций, облигации 4-й серии подлежат погашению в 2003 г.

Суд апелляционной инстанции указал, что исковые требования противоречат п.2 ст.811 и п.4 ст.817 ГК РФ, поскольку срок погашения облигаций 4-го и 5-го траншей не наступил, в связи с чем нормы пункта 9 Условий выпуска облигаций в отношении данных облигаций не действуют. Кроме того, Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" не определен источник финансирования по погашению облигаций 4-го и 5-го траншей*(17).

Кассационная инстанция оставила в силе решение суда первой инстанции, указав, что истец приобрел облигацию после финансового кризиса, в связи с чем в момент приобретения мог и должен был знать о последствиях кризиса, могущих отразиться на платежеспособности Правительства РФ. Обоснованным является довод суда об отсутствии в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 1999 год" денежных средств на погашение облигаций 4-й серии, поскольку срок погашения облигаций этой серии не наступил*(18).

Как видим, арбитражный суд, отказывая в иске и ссылаясь на нормы ГК РФ, исходил уже из гражданско-правовой природы договора государственного займа.

Приведенные постановления арбитражных судов, по сути, не дали ответа на вопрос о том, почему же государство, вступая в гражданско-правовые отношения, тем не менее может при определенных обстоятельствах произвольно изменить первоначальные условия договора государственного займа.

Чтобы найти ответ, используем толкование норм права Конституционным Судом РФ. Еще в 1992 г. в одном из своих постановлений Конституционный Суд РФ указал на недопустимость одностороннего изменения актами Правительства условий исполнения государством обязательств перед гражданами, не исключив в то же время, а, напротив, подтвердив возможность (в надлежащей форме и в конституционно допускаемых целях и мере) ограничения имущественных прав граждан в обязательственных отношениях с государством, что корреспондирует положениям ч.3 ст.55 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ занял позицию, согласно которой реализация прав и законных интересов отдельных граждан (групп граждан) не должна оказывать чрезмерно негативного влияния на обеспечение бюджетными средствами прав и интересов всех, что особенно актуально в условиях недостаточности этих средств для решения многих социальных проблем, связанных с реализацией таких прав, как право на жизнь и достоинство личности.

Следовательно, баланс между правами и законными интересами лиц, состоящих в имущественных отношениях с государством в качестве кредиторов, и всех иных лиц может быть найден только в форме федерального закона*(19).

В рассматриваемом случае ограничение прав кредиторов государства, помимо актов Президента РФ и Правительства РФ, было подкреплено изданием Федерального закона "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики".

Споры по делам о взыскании с государства суммы долга по ГКО/ОФЗ с неизбежностью приводят к вопросу о конкуренции частного и публичного интереса. Практика показывает, что незыблемый приоритет последнего требует в данном случае лишь надлежащего оформления мероприятий по его защите.

Учитывая сказанное, можно говорить о сложившейся арбитражной практике по делам, вытекающим из отношений договора государственного займа, в том числе устоявшейся системе мотивирования принимаемых арбитражным судом решений, обосновывающих правомерность одностороннего отказа государства от исполнения взятых на себя обязательств на первоначальных условиях. Отличительной чертой судебных постановлений по делам, вытекающим из реструктуризации ГКО/ОФЗ, стало акцентирование внимания на нормах бюджетного законодательства в обоснование законности действий государственных органов вне связи с положениями ГК РФ. Тем не менее, несмотря на значимость публичного интереса, мы глубоко убеждены в том, что принудительная реструктуризация государственных обязательств, имеющая фактически конфискационный характер и ущемляющая права инвесторов, противоречит основным правовым принципам и несовместима с ключевыми постулатами рыночной экономики, а следовательно, должна обеспечиваться дополнительными законодательными гарантиями для кредиторов.

В.Г. Залевский

"Законодательство", N 3, март 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Исполняй обещание (лат.).

*(2) См., напр.: Жуков П.Е. Долги по ГКО/ОФЗ надо возвращать // Финансы. 1998. N 10; Кокорев Р., Комиссарова Ю., Трухачев С. Судебные споры по российским гособлигациям: Минфин платить не намерен // Рынок ценных бумаг. 1999. N 22; Попов П. О некоторых вопросах гражданско-правовой ответственности государства в связи c дефолтом по ГКО/ОФЗ // Там же. N 15.

*(3) Российская газета. 1996. 25 апреля.

*(4) Там же. 1998. 6 августа.

*(5) СЗ РФ. 1998. N 35. Ст.4409.

*(6) Ввиду того, что интересующие нас дела рассматривались по месту нахождения ответчика, в настоящей статье приводится практика Федерального арбитражного суда (ФАС) г. Москвы и ФАС Московского округа.

*(7) См.: постановления ФАС Московского округа от 1 февраля 2000 г. по делу N КГ-А40/172-00; от 1 марта 2000 г. по делу N КГ-А40/674-00; от 11 апреля 2000 г. по делу N КГ-А40/1223-00.

*(8) См., напр., дела N КГ-А40/705-00; КГ-А40/1159-00; КГ-А40/1696-00; КГ-А40/2468-00; КГ-А40/2469-00 и др. ФАС г.Москвы.

*(9) СЗ РФ. 1999. N 1. Ст.1.

*(10) Российская газета. 1992. 30 декабря.

*(11) См.: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2000 г. по делу N КГ-А40/137-00.

*(12) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст.1093.

*(13) См.: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 февраля 2000 г. по делу N КГ-А40/383-00.

*(14) См.: постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 4 мая 2000 г. по делу N КГ-А40/1678-00.

*(15) Заявление Правительства РФ и ЦБР от 17 августа 1998 г. // СПС "Гарант".

*(16) См.: Попов П. Указ. соч. С.44-45.

*(17) См.: постановление ФАС Московского округа от 25 февраля 2000 г. по делу N КГ-А40/579-00.

*(18) См.: постановление ФАС Московского округа от 17 февраля 2000 г. по делу N КГ-А40/438-00.

*(19) См.: определение Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. N 251-О.