Конституционно-правовая ответственность в механизме реализации Конституции Российской Федерации (В.А. Виноградов, "Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.)

Конституционно-правовая ответственность в механизме реализации
Конституции Российской Федерации

Конституция без ответственности декларативна. Между тем в некоторых случаях столь принципиальное положение игнорируется или не понимается как на теоретическом, так и на законодательном уровне. Это свидетельствует о том, что роль конституционно-правовой ответственности недооценивается ни современной наукой, ни законодателем.

В Конституции России прямо не признается конституционно-правовая ответственность в качестве отдельного института. Показательно и то, что слово "ответственность" употребляется лишь в трех ее статьях - 41, 54, 122, причем в последней речь идет исключительно об уголовной ответственности.

Однако необходимость адекватных мер воздействия на субъектов конституционно-правовых отношений в целях защиты Конституции России вытекает непосредственно из закрепленных ею основ конституционного строя Российской Федерации как демократического правового государства, обязанного обеспечивать признание, соблюдение и защиту целого комплекса конституционных ценностей: прав и свобод личности, суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти, единства экономического пространства и т.д. Поэтому законодатель должен установить контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их конституционной обязанности - соблюдение Конституции и недопущение не соответствующего ей поведения. Такой контрольный механизм в случае невыполнения субъектами конституционно-правовых отношений указанной обязанности не может не предполагать наступления для них негативных последствий, включая, безусловно, меры конституционно-правовой ответственности.

Конституционно-правовая ответственность служит важным инструментом обеспечения конституционных норм. Конституционно-правовая ответственность как гарантия сохранения конституционного строя есть прежде всего ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц.

Поскольку в России нет однозначного конституционного указания на конституционно-правовую ответственность, исключительную важность в ее развитии приобретают правовые позиции Конституционного Суда РФ, который в отличие от законодателя использует термин "конституционно-правовая ответственность" и признает наличие ее мер в федеральных законах (см., например, определения от 19 апреля 2001 г. N 65-О и от 6 декабря 2001 г. N 249-О).

На основе Конституции РФ Конституционный Суд сформулировал ряд принципов, которыми должен руководствоваться законодатель при регулировании конституционно-правовой ответственности. Так, Суд последовательно проводит принцип определенности основания ответственности - четкого установления всех элементов состава конституционного деликта, чтобы избежать неоднозначного понимания и, следовательно, ошибок при применении. Из правовых позиций Конституционного Суда следует, что меры конституционно-правовой ответственности должны соответствовать требованиям справедливости и соразмерности. Санкции должны соизмеряться как с конституционно установленными целями и ценностями, так и с характером совершенного конституционного деликта и иными факторами. Отступление в законодательных актах от указанных конституционных постулатов ведет к признанию Конституционным Судом таких актов не соответствующими Конституции РФ. В частности, вследствие неопределенности оснований ответственности он признал не соответствующим Конституции установление отзыва выборного должностного лица, если такой отзыв допускается вне связи с конкретными решениями или действиями (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном порядке (постановление от 2 апреля 2002 г. N 7-П). По причине нарушения принципа соразмерности Конституционный Суд, например, оценил как не соответствующие Конституции содержащиеся в п.3 ст.64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в п.3 ст.92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" положения, которые при незаконном отказе в регистрации кандидата ограничивают полномочия суда по отмене итогов голосования, результатов выборов и выявлению адекватности отражения в них реальной воли избирателей, подменяя такое выявление формальным "определением достоверности результатов волеизъявления избирателей", принявших участие в голосовании (постановление от 15 января 2002 г. N 1-П)*(1).

В отечественной юридической литературе поднят вопрос о необходимости специального закона о конституционно-правовой ответственности. Предлагается принять либо единый "своеобразный конституционный кодекс"*(2), либо специальные федеральные законы, посвященные конституционно-правовой ответственности в отдельных сферах. Предполагаемая цель всех этих актов - конкретизировать конституционные нормы по аналогии с тем, как это делается по отношению к другим видам юридической ответственности.

Конституционные принципы частично нашли отражение в федеральном законодательстве. Анализируя соответствующие нормативные правовые акты, можно сделать вывод, что конституционно-правовая ответственность имеет собственную правовую базу на основе Конституции РФ. В частности, вопросы конституционно-правовой ответственности затронуты в таких федеральных конституционных законах, как "О Конституционном Суде Российской Федерации" (ст.17, 18, 80), "О Правительстве Российской Федерации" (ст.33, 43, 44) и в федеральных законах, в частности "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст.31, 38, 77).

Довольно ярким примером является установление мер федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, закрепленных в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.3.1, 9, 19, 26.9, 29, 29.1). Как известно, конституционность ряда соответствующих мер воздействия - досрочного прекращения полномочий (роспуска) законодательного (представительного) органа и отрешения высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) от должности - ставилась под сомнение. Вероятно, это произошло из-за того, что Конституция России не только не регулирует порядок применения таких мер, но и вовсе о них не упоминает. Однако Конституционный Суд признал соответствующими Конституции закрепленные в федеральном законодательстве меры федерального воздействия в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, указав, что они представляют собой конституционно обусловленный комплексный правовой институт (постановление от 4 апреля 2002 г. N 8-П*(3)).

Между тем правовая позиция Конституционного Суда в отношении положений названного Федерального закона, устанавливающих эти меры ответственности, представляется неоднозначной. Суд признал соответствие всех обжалуемых мер Конституции, поскольку данным Законом в качестве обязательного элемента их применения предусматриваются судебные процедуры. Одновременно Конституционный Суд еще раз подтвердил, что в силу норм Конституции он является единственной судебной инстанцией, которая уполномочена окончательно разрешать публично-правовые споры о соответствии Конституции РФ. Из указанного Закона следует, что применение рассматриваемых мер воздействия возможно на основании решения "соответствующего суда", но Конституционный Суд решил, что соответствующим в данном случае является только он сам. Другое истолкование норм о таких мерах воздействия, по мнению Конституционного Суда, не вытекает и не может вытекать из данного Федерального закона, поскольку оно не соответствовало бы Конституции. Таким образом, без окончательного решения Конституционного Суда все остальные судебные решения, констатирующие соответствующие нарушения Конституции и федерального законодательства, не имеют юридического значения, поскольку не могут служить основанием для применения указанных мер воздействия. Вследствие этого механизм реализации таких мер воздействия приобретает, видимо, несколько иное содержание, нежели задумывал законодатель, - он становится более громоздким, а потому менее эффективным и сложно реализуемым.

Признание отдельных мер воздействия в отношении органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Федерации соответствующими Конституции, казалось бы, позволяет согласиться с некоторыми исследователями, которые предлагают закрепить на уровне федерального закона институт федерального вмешательства (интервенции)*(4), подобный существующим в Бразилии или ФРГ. Однако изложенная правовая позиция Конституционного Суда не позволяет таким образом решить вопрос о федеральном вмешательстве, т.е. установлением в федеральном законе мер конституционно-правового воздействия по отношению к субъекту федерации в целом. Предлагается, например, ввести особый режим правления на территории субъекта Российской Федерации, или прямого федерального правления, или федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящейся в ведении субъекта Российской Федерации. Более того, предложенная авторами законопроекта процедура не предусматривает участия в ней Конституционного Суда РФ и при определении оснований для ее применения (Президент РФ сам решает, имеется ли нарушение Конституции), и при обжаловании соблюдения порядка и оснований такого вмешательства (отменяет решение о вмешательстве Верховный Суд)*(5). Все это может рассматриваться как нарушение конституционного статуса субъекта Российской Федерации, поскольку нарушается стабильность государственной власти такого субъекта, в частности формируется федеральная администрация, глава которой назначается Президентом РФ.

Подобные меры требуют исключительно конституционного регулирования, следовательно, надо вносить поправки в Конституцию РФ. По тем же причинам проблематично принятие "конституционного кодекса". Впоследствии, когда институт конституционно-правовой ответственности в России обретет четкие контуры и при необходимых изменениях Конституции, можно будет - по аналогии, например, с административной ответственностью - кодифицировать меры конституционно-правовой ответственности.

За рубежом в противоположность российской практике встречается прямое конституционное и законодательное закрепление конституционно-правовой ответственности в качестве особого вида ответственности. Так, Конституция Польши*(6) прямо предусмотрела конституционно-правовую ответственность: в ст.198 указаны лица, которые несут "за нарушение Конституции или закона в связи с занимаемой должностью или в сфере исполнения своих служебных обязанностей конституционную ответственность". В статье 142 Федерального конституционного закона Австрии*(7) устанавливается "предусмотренная Конституцией ответственность" верховных органов Федерации и земель, их должностных лиц за допущенные правонарушения. Изучение зарубежного опыта правового регулирования вопросов конституционно-правовой ответственности имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Однако в вопросе заимствования моделей конституционно-правовой ответственности, позитивно зарекомендовавших себя за рубежом, необходимо проявлять осторожность и учитывать совместимость реципируемых норм и российских правовых реалий. Поэтому речь не может идти о простом механическом использовании иностранных конституционных конструкций.

Даже общий анализ отдельных проблем конституционно-правовой ответственности показывает, что, с одной стороны, налицо отставание юридической науки в разработке системы конституционно-правовой ответственности в целом, с другой стороны, нельзя не обратить внимание на разрыв, который существует между теорией и практикой. В то время как наука постепенно наполняет конкретным содержанием понятие конституционно-правовой ответственности, российский законодатель не использует соответствующий термин. Налицо отсутствие или слабость законодательного регулирования конституционно-правовой ответственности (особенно процедурных норм, регламентирующих применение мер ответственности).

В России осознание проблем конституционно-правовой ответственности и необходимости их решения должно привести к дальнейшему развитию институтов, способствующих реализации Конституции Российской Федерации.

В.А. Виноградов,

заместитель декана факультета права

Государственного университета - Высшей школы экономики,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2002. - N 14 и 6 соответственно.

*(2) См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности. - М., 2000. - С.87.

*(3) СЗ РФ. - 2002. - N 15.

*(4) См.: Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона // Вестник МГУ им. М.В. Ломоносова. Сер.11, Право. - 2000. - N 6.

*(5) Авакьян С.А. и др. Указ соч. - С.38-43, 47.

*(6) Конституции государств Европы. - М., 2001. - Т.2.

*(7) Там же. - Т.1.