Реформа системы регистрации прав
В результате проведения реформы государственной власти РФ, принятия целого ряда нормативных актов, изменяющих структуру и объем полномочий органов власти, перед учреждениями юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним остро встал вопрос о порядке реформирования. Оценивая ситуацию "изнутри" (начало темы см. в "эж-ЮРИСТ" N 41, 2004 г.), попытаемся рассмотреть возможные варианты осуществления реформы.
Сложность ситуации
Прежде всего необходимо отметить некоторую неспешность законодателя в проведении самой реформы.
Как видим, более 10 месяцев ушло на то, чтобы определиться с одним из главных вопросов проводимой реформы - компетенцией вновь создаваемых структур. Однако подобная неспешность крайне негативно отражается на самой реформе: у исполнителей на местах осталось чуть более двух месяцев на непосредственную реализацию поставленных задач.
Что предлагает Минюст
В письме Министра юстиции от 18.10.2004 N 15/9883-ЮЧ был предложен следующий рекомендательный порядок реорганизации учреждений юстиции по регистрации прав.
Минюст РФ проводит реорганизацию соответствующего территориального органа Минюста путем его разделения на территориальный орган Службы регистрации и территориальный орган Федеральной службы судебных приставов.
В день представления в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов на государственную регистрацию, созданного в результате реорганизации соответствующего территориального органа Службы, Минюст информирует руководителя органа исполнительной власти субъекта о возможности принятия решения о реорганизации учреждения юстиции по регистрации прав в форме его присоединения к территориальному органу Службы.
Орган исполнительной власти субъекта РФ издает нормативный правовой акт, в котором:
- принимает решение о реорганизации учреждения юстиции по регистрации прав в форме его присоединения к территориальному органу Службы (в соответствии с п. 1 ст. 57 ГК РФ);
- дает поручение соответствующему должностному лицу согласовать данный акт с Минюстом России (в соответствии с п. 3 ст. 57 ГК РФ).
Минюст России согласовывает решение о реорганизации учреждения юстиции и принимает решение о реорганизации созданного территориального органа Службы путем присоединения к нему соответствующего учреждения по регистрации прав.
На первый взгляд, предлагаемый порядок видится логически и структурно оправданным. Однако существует целый ряд теоретико-правовых, процедурных и субъективных факторов, которые необходимо учитывать при проведении реорганизации.
Трудность выбора
Для начала необходимо определиться с возможными вариантами реформирования как таковыми. Представляется, что есть два пути: проведение реорганизации в соответствии со ст. 57 ГК РФ или же проведение реформы в порядке, отличном от процедур, предусмотренных законодательством для реорганизации.
Если придерживаться реорганизации, то перечень возможных вариантов определен в ст. 57 ГК РФ и включает в себя слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование. Очевидно, что с учетом поставленных задач потенциальными способами реформирования учреждений юстиции могут выступать только слияние, присоединение и преобразование.
Вот здесь и возникает один из принципиальных вопросов - для того чтобы проводить слияние, присоединение или преобразование, необходимо наличие как минимум двух юридических лиц. Если с учреждением юстиции ситуация ясна, то с органами государственной власти, выступающими в качестве "контрагентов" по реорганизации, вопрос не столь очевиден.
В настоящее время любое положение о федеральном министерстве содержит норму, согласно которой министерство является одновременно федеральным органом исполнительной власти и юридическим лицом. В литературе высказывалось мнение, что "с точки зрения публичного права, подобная норма вполне может существовать"*(1). Данное утверждение, как представляется, бесспорно, но с обязательным акцентом на публичности указанной конструкции юридического лица.
Вместе с тем необходимо учитывать следующее. Орган исполнительной власти, являясь институтом публичного права, в силу выполняемых им функций государственного управления не является юридическим лицом в частноправовом понимании этого термина. В гражданско-правовом понимании у данных органов отсутствует организационно-правовая форма, т.к. перечень возможных форм закреплен в ГК РФ и является закрытым. При этом следует согласиться с позицией, что "анализ стоящих перед ними (органами государственной власти) задач и осуществляемых ими функций показывает, что по своей правовой природе они близки к государственным учреждениям"*(2). Реорганизация же является типичным частно-правовым институтом.
Таким образом, осуществление реформы путем реорганизации в виде слияния, присоединения или преобразования возможно со значительными оговорками и допущением вышеуказанной финкции - придания органам госвласти статуса юридического лица.
До основанья, а затем?
Другой вариант осуществления реформы - нереорганизационный - условно можно подразделить на два подвида: ликвидационный и "смешанный".
Первый ликвидационный - путь, по которому проводится реформирование территориальных управлений Минюста. В подобном случае проводится ликвидация юридического лица, в результате чего все его работники увольняются, а потом принимаются на постоянную работу во вновь создаваемую структуру. В соответствии с п. 2 ст. 61 ГК РФ юридическое лицо может быть ликвидировано в том числе по решению его учредителей (участников). В соответствии с действующим законодательством учреждения по регистрации прав создавались решением уполномоченного органа государственной власти субъекта РФ, и следовательно, решение об их ликвидации должен принимать тот же орган. Таким образом, для ликвидации лица необходимо решение учредителя именно о ликвидации.
Однако и это один из субъективных факторов, в силу тех или иных причин как экономико-политического, так и личностного плана орган власти субъекта может отказаться от издания соответствующего решения, мотивируя это различными причинами. Да и сам вышеизложенный по проекту Минюста порядок реформирования говорит о том, что руководство органов исполнительной власти будет информировано именно о возможности принятия решения. Кроме того, в соответствии с п. 1 ст. 61 ГК РФ ликвидация юридического лица влечет его прекращение без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим лицам, что может повлечь нарушения прав лиц, состоящих с учреждением в хозяйственных или трудовых отношениях.
Таким образом, представляется недопустимой любая процедура, в ходе которой будет ликвидироваться учреждение юстиции. В случае ликвидации учреждения представляется затруднительным реализация задач, стоящих перед службой Росрегистрации. Учитывая, что основная масса учреждений юстиции до 1 ноября 2004 года (т.е. за два месяца до 1 января 2005 года) не предупредила своих работников об увольнении, уведомление после этой даты ставит под угрозу деятельность всей системы регистрации в январе 2005 года, т.к. работники будут состоять в трудовых отношениях с учреждениями, которые не будут обладать полномочиями по регистрации. Следовательно, возможны существенные нарушения прав лиц, обращающихся в органы по регистрации прав в качестве заявителей, что представляется недопустимым.
Другим возможным способом реформирования является "смешанный". Суть его состоит в том, что после представления в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов на государственную регистрацию созданного в результате реорганизации соответствующего территориального органа Службы, внесения записи в ЕГРЮЛ руководители уже созданного органа Службы и еще существующего учреждения с соблюдением норм трудового законодательства осуществляют перевод работников из одной организации в другую.
В соответствии с п. 2 ст. 154 Федерального закона РФ от 22.08.2004 N 122-ФЗ принадлежащее учреждению юстиции по регистрации прав имущество, в том числе здания и помещения, в которых располагаются структурные и обособленные подразделения учреждения юстиции по регистрации прав, переходят в федеральную собственность, если:
- данное имущество было приобретено (возведено) учреждением юстиции за счет средств, получаемых в виде платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах;
- по состоянию на 9 марта 2004 года на финансирование деятельности учреждения юстиции по регистрации прав средства из бюджета субъекта Российской Федерации не выделялись и финансирование осуществлялось за счет платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах и средств, полученных из иных не запрещенных законом источников.
Следовательно, имущество учреждения с 1 января 2005 года автоматически перейдет в федеральную собственность. Правопреемство в вопросе имущественных прав и обязательств учреждения возможно решить подписанием соответствующих передаточных актов, которые со стороны Службы должны быть одобрены Минюстом. Таким образом, фактически будет реализована полная преемственность существующей системы государственных учреждений юстиции и вновь создаваемой службы Росрегистрации.
Как видим, существует несколько вариантов проведения реформы, принципиально отличающихся друг от друга. Вместе с тем полагаю возможным утверждать, что наиболее приемлемым путем является реорганизация в форме присоединения или "смешанный" способ. И тот, и другой варианты ставят перед исполнителями целый ряд вопросов как научного, так и практического плана. Именно от скорости и качества решения указанных проблем будет напрямую зависеть успех проводимой реформы и уровень защиты прав граждан, который, бесспорно, должен быть основным ориентиром для всех структурных изменений системы государственной власти.
И. Тамбовцев,
главный государственный регистратор прав
на недвижимое имущество и сделок с ним по Тульской области
"эж-ЮРИСТ", N 49, декабрь 2004 г.
-------------------------------------------------------------------------
*(1) Щербакова Ю.В. "К вопросу о министерстве как юридическом лице" // Адвокат. - N 12. - 2003.
*(2) Минашкин А.В. "Основы административно-правового статуса государственных учреждений" // Право и экономика. - N 1. - 2003.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Газета "эж-ЮРИСТ"
Издание: Российская правовая газета "эж-ЮРИСТ"
Учредитель: ЗАО ИД "Экономическая газета"
Подписные индексы:
41019 - для индивидуальных подписчиков
41020 - для предприятий и организаций
Адрес редакции: 127994, ГСП-4, г. Москва, Бумажный проезд, д. 14
Телефоны редакции: (499) 156-76-56, (499) 152-63-41
Телефоны/факс: (499) 156-76-56, (499) 152-63-41
Информация о подписке: (095) 152-0330
E-mail: lawyer@ekonomika.ru
Internet: www.akdi.ru