Реформа: итоги и перспективы (В. Ярков, "эж-ЮРИСТ", N 47, декабрь 2004 г.)

Реформа: итоги и перспективы

Исполнительное производство - итоговая и самая наглядная стадия процесса, определяющая успешность и эффективность судебной системы государства в целом. Но статистические данные деятельности служб судебных приставов демонстрируют печальные результаты: эффективность исполнения судебных решений продолжает находиться на очень низком уровне. Причин тому предостаточно - экономических, правовых, организационных. Стоит подвести итог основным проблемам исполнительного производства и сформировать направления совершенствования законодательства, прямо или косвенно регулирующего порядок или организацию исполнения судебных актов.

В современных условиях принудительное исполнение судебных актов и иных актов органов гражданской юрисдикции выступает в качестве важнейшего участка юридической практики, отражающего эффективность всего механизма правового регулирования. В решениях Европейского суда по правам человека констатировано, что исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно рассматриваться как составляющая "судебного разбирательства" по смыслу ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Оглядываясь назад

- Произошло разделение полномочий судебной и исполнительной властей в сфере принудительного исполнения и обособление в рамках Минюста России Службы судебных приставов (далее - ССП), действующей на уровне России, ее субъектов и на местном уровне.

- Повысился статус судебного пристава-исполнителя и его полномочий по сравнению с судебными исполнителями. Появились судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

- Вся работа по принудительному исполнению сосредоточена в ССП, в том числе и взыскание задолженности по налогам в пользу государства. Органам принудительного исполнения переданы функции органа дознания по преступлениям, совершаемым в сфере исполнительного производства.

- Деятельность органов принудительного исполнения стала рентабельной для государства и взыскателей.

В то же время ни одно из проведенных в рамках судебно-правовой реформы преобразований не затронуло ни деятельность Службы судебных приставов, ни законодательство об исполнительном производстве.

За 6 лет действия федеральных законов "Об исполнительном производстве" (далее - Закон) и "О судебных приставах" в них были внесены незначительные изменения. Процессуальная основа деятельности судов постоянно совершенствовалась (принятие новых АПК и ГПК, новой редакции Закона "О статусе судей" и др.), но процедура исполнения продолжает оставаться прежней. Закон не только не обогатился новыми юридическими процедурами, но даже вскрытые в результате опыта его применения недостатки не нашли своего законодательного разрешения. В итоге некогда передовой Закон перестал отвечать потребностям времени.

Проблемы...

Основные недостатки исполнительного производства России - отсутствие 100%-ного исполнения требований судебных решений и иных юрисдикционных актов и эффективных механизмов обеспечения прав и законных интересов сторон исполнительного производства и третьих лиц. Выделяется несколько групп проблем (экономического, организационного, правового характера), оказывающих влияние на эффективность исполнения судебных решений.

...экономические

- Распространенность наличного денежного обращения, затрудняющего взыскание денежных средств с юридических и физических лиц.

- Работа многих коммерческих организаций через другие специально созданные юридические лица, не имеющие денежных средств и активов, что делает невозможным налоговые и прочие взыскания.

- Взыскание задолженности с крупных промышленных предприятий зачастую приводит к возбуждению дел о несостоятельности, потере рабочих мест и, как следствие, к серьезным социальным последствиям.

- Арест и реализация имущества муниципальных коммунальных организаций влекут негативные последствия для коммунальной инфраструктуры населенных пунктов.

- Предприятия аграрного сектора постоянно находятся в долгах по кредитным и налоговым обязательствам. Однако основные средства сельскохозяйственных кооперативов законодательно освобождены от ареста и, обратить взыскание на них невозможно. Да и вряд ли обращение взыскания на сельхозтехнику и фонды будет целесообразным. Здесь нужны механизмы государственного кредитования или дотирования данных предприятий.

...организационные

- Существенно расширилась компетенция органов принудительного исполнения - к числу исполнительных отнесены акты более 50 юрисдикционных органов. ССП стала монопольным органом принудительного исполнения.

- Недостаточный образовательный уровень части судебных приставов-исполнителей, не соответствующий уровню решаемых ими задач. Закон не требует от судебного пристава высшего юридического образования, в связи с чем многие из них такового не имеют.

- Низкая заработная плата судебных приставов, несмотря на высокую экономическую эффективность их работы.

Система выплаты предусмотренного Законом 5%-ного вознаграждения в настоящее время фактически не действует. Кроме того, под нее не подпадают старшие судебные приставы. Статус внебюджетного фонда и порядок расходования его денежных средств до настоящего времени четко не определен.

Следствие вышеизложенного - нехватка квалифицированных специалистов. Слабым кадровым составом объясняется множество процессуальных ошибок.

- Несовершенство системы профессиональной подготовки судебных приставов-исполнителей, отсутствие методик работы по отдельным видам принудительного исполнения.

... правовые

- Слабая проработанность действующей модели принудительного исполнения в федеральном законодательстве, отсутствие развернутых юридических процедур и завершенных алгоритмов действий по отдельным видам исполнительных процедур, наличие ряда норм, не согласующихся или противоречащих иным законодательным актам.

- Будучи по сути законом о юридических процедурах, Закон на практике таковым не является. Не разработаны процедуры исполнения различных видов исполнительных документов, нуждаются в уточнении и конкретизации процессуальный статус судебного пристава-исполнителя и порядок реализации его компетенции при совершении ряда исполнительных действий.

- Отсутствие договоров о взаимном признании и исполнении судебных решений государственных судов с большинством европейских стран.

Как видим, правоприменительная практика исполнительного производства указывает на острую необходимость коррекции многих из существующих норм и юридических процедур принудительного исполнения судебных решений.

До 70% исполнительных документов остаются неисполненными по различным причинам.

За период 2001-2003 гг. среднее соотношение реально оконченных исполнительных документов и их общего количества составляет от 31 до 33%.

По данным деятельности ССП

Уральского федерального округа

Направления совершенствования законодательства

- Приоритетны вопросы совершенствования правового статуса и условий работы судебного пристава-исполнителя:

- конкретизация права на безвозмездное и своевременное получение необходимой информации;

- введение должности помощника судебного пристава-исполнителя;

- прямое наделение правом и обязанностью представительства в суде при обжаловании действий судебного пристава-исполнителя сотрудников вышестоящих ССП;

- наделение обязанностями и установление четкого порядка защиты судебного пристава-исполнителя и осуществления физической защиты и прикрытия при совершении им исполнительных действий;

- развитие специализации в ССП;

- отработка оптимальной модели взаимоотношений со взыскателем, определение пределов активности судебного пристава-исполнителя и взыскателя с учетом принципа диспозитивности.

- Стимулирование результатов работы судебного пристава-исполнителя.

- Изменение законодательных квалификационных требований к последнему:

- введение критерия высшего либо среднего юридического образования с установлением переходного периода для его получения уже работающими без него сотрудниками;

- оказание содействия со стороны ССП в обучении сотрудников, в том числе и в платном;

- использование различных форм повышения квалификации, разработка специальных курсов по дистанционному обучению.

- Совершенствование законодательства, регулирующего деятельность ССП и исполнительное производство:

- введение принципа открытого аукциона при реализации арестованного имущества, что позволит исключить имеющиеся проблемы с его оценкой, обеспечить возможность участия в торгах максимально возможного круга приобретателей и его продажу по наивысшей объективно сформированной цене;

- расширение числа исполнительных документов за счет договоров, прошедших госрегистрацию и (или) нотариальное удостоверение и предусматривающих внесудебное взыскание задолженности;

- реализация в Законе и практике работы ССП положений Постановления КС РФ от 30.07.2001 N 13-П. Для этого необходимо определиться с "судьбой" исполнительского сбора: если он не будет играть стимулирующей роли в работе судебного пристава-исполнителя, то его размер следует сократить, а порядок и размеры взыскания установить аналогично взиманию административных штрафов;

- рекомендовать ВС России и ВАС России принять совместное постановление по вопросам применения Закона для единого толкования исполнительного законодательства, а также для исключения конфликтов подведомственности;

- подготовка и принятие законодательства об имущественной ответственности государства и его органов, созданных им учреждений по обязательствам перед гражданами и организациями, возникающими на основе законов о государственном бюджете и других федеральных законов.

- Вхождение РФ в европейское и мировое "исполнительное пространство":

- заключение договоров с другими государствами о взаимном исполнении судебных решений по гражданским делам, изучение юридических процедур присоединения к многосторонним конвенциям по экзекватуре;

- введение принципа взаимности как основания для признания и приведения в исполнение в России иностранных судебных решений и как конечная цель - допустимость признания и приведения в исполнение в России решений судов любого государства при условии их соответствия правилам справедливого судебного процесса и непротиворечия публичному порядку РФ.

- Кодификация исполнительного законодательства:

- подготовка ФЗ "О федеральной службе судебных приставов";

- завершение работы над Исполнительным кодексом РФ.

- Определение оптимальных рамок соотношения публично-правового и частноправового начал:

- поощрение участия представителей взыскателей в сфере исполнительного производства;

- изучение возможностей по изменению правового статуса судебного пристава-исполнителя и организации профессии на частноправовой основе, возможность придания ей небюджетного характера под госконтролем.

В. Ярков,

д.ю.н., профессор,

заведующий кафедрой гражданского процесса

Уральской государственной юридической академии

"эж-ЮРИСТ", N 47, декабрь 2004 г.