Реформа исполнительной власти и государственный контроль за качеством и безопасностью потребительских товаров (Л. Чапкевич, "Право и экономика", N 12, декабрь 2004 г.)

Реформа исполнительной власти и государственный контроль за качеством и
безопасностью потребительских товаров

Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти является разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья - на федеральные агентства.

Согласно этому документу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.

Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральное агентство, согласно документу, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Таким образом, контрольно-надзорные функции уполномочены осуществлять федеральные службы.

Под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В результате проведенной реформы образованы 34 федеральные службы, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия в различных сферах деятельности.

Рассмотрим, как проведенная реформа сказалась на осуществлении государственного контроля таких значимых для всего населения страны объектов контроля, как качество и безопасность потребительских товаров.

Система органов государственного контроля в целом уже давно подвергалась резкой критике как со стороны специалистов, осуществляющих этот контроль, так и со стороны "подконтрольных" объектов.

Не составляли исключение и органы, осуществляющие государственный контроль за качеством и безопасностью потребительских товаров.

Отмечалось, что за последнее время контрольный аппарат значительно вырос, и не всегда этот численный рост оправдан. Зачастую контрольные органы дублируют друг друга. Отсутствуют налаженные контакты и координация деятельности различных контрольных органов. Эти недостатки мешают использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в экономической сфере.

Законодательство о государственном контроле

Статьей 11 Закона РФ от 10 июня 1993 г. "О стандартизации" предусмотрена система, согласно которой государственный контроль и надзор за соблюдением субъектами хозяйственной деятельности обязательных требований государственных стандартов осуществляются на стадиях разработки, подготовки продукции к производству, ее изготовления, реализации (поставки, продажи), использования (эксплуатации), хранения, транспортирования и утилизации.

Органами, осуществляющими государственный контроль и надзор за соблюдением обязательных требований государственных стандартов, являлись Госстандарт России, иные специально уполномоченные государственные органы управления в пределах их компетенции.

Закон "О стандартизации" послужил предпосылкой законодательного закрепления полномочий целого ряда контролирующих (специально уполномоченных) органов.

После Закона о стандартизации был принят целый ряд законов и подзаконных актов, определяющих правовое положение контролирующих органов. Основными из них являются:

Федеральный закон от 5 декабря 1998 г. N 183 "О государственном контроле за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки". Постановлением Правительства РФ от 23 марта 1999 г. N 328 специально уполномоченным государственным органом в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки определена Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ;

Федеральный закон от 22 июня 1998 г. N 86-ФЗ "О лекарственных средствах" (с изм. и доп. от 2 января 2000 г., 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г.) - статьи 8-12. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль качества, эффективности, безопасности лекарственных средств, до проведенной реформы являлся Департамент государственного контроля лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники Минздрава России;

Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (с изм. от 30 декабря 2001 г., 29 июня 2004 г.). Статья 8 данного Закона определила, что государственный ветеринарный надзор - это деятельность органов управления, учреждений и организаций Государственной ветеринарной службы РФ, направленная на профилактику болезней животных и обеспечение безопасности в ветеринарном отношении продуктов животноводства путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 706 (с изм. от 16 апреля 2001 г.) было утверждено Положение о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, согласно которому государственный ветеринарный надзор представляет собой систему контроля за соблюдением требований ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы по безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения, условий их заготовки, подготовки к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок;

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" (в ред. от 7 января 1999 г. N 18-ФЗ).

Статья 23 названного Закона определила, что одним из направлений контроля является:

контроль за соблюдением требований к оборудованию для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за соблюдением государственных стандартов и технических условий на этиловый спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию и сырье для их производства;

контроль за качеством и объемом производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции осуществляется специально уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в пределах их компетенции. Первоначально функции федерального органа исполнительной власти осуществляла Федеральная служба России по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Положение о которой принято постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. N 1149. Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 эти функции переданы Государственной налоговой службе РФ;

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г.) В соответствии со ст. 46 указанного Закона Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ - единая федеральная централизованная система органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации.

Согласно постановлению Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 санитарно-эпидемиологический надзор в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в Российской Федерации осуществляется государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, являющейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений;

Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г.). Статья 13 названного Закона определила, что государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются органами государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, органами государственной ветеринарной службы Российской Федерации, органами государственной хлебной инспекции Российской Федерации, органами государственной инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей Российской Федерации, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации.

В соответствии с Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" было принято постановление Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", которое конкретизировало объект и предмет контроля в зависимости от контролирующего органа. Постановлением было определено, что государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов осуществляются:

а) органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации - государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам:

пищевой ценности пищевых продуктов;

безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, парфюмерной и косметической продукции, средств и изделий для гигиены полости рта, а также табачных изделий;

безопасности условий разработки, подготовки к производству и изготовления продукции, ее хранения, транспортировки, реализации и употребления (использования);

безопасности услуг, оказываемых в сфере розничной торговли и сфере общественного питания;

условий утилизации или уничтожения некачественной, опасной продукции;

организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предотвращение заболеваний (отравлений) людей, связанных с употреблением (использованием) продукции;

условий и качества питания населения;

б) органами и учреждениями государственной ветеринарной службы Российской Федерации - государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы:

безопасности в ветеринарном отношении пищевых продуктов животного происхождения (мяса и мясопродуктов, молока и молокопродуктов сырых, яиц и продуктов их первичной переработки, рыбы и морепродуктов, меда и продуктов пчеловодства);

безопасности в ветеринарном отношении условий заготовки пищевых продуктов животного происхождения, подготовки их к производству, изготовления, ввоза на территорию Российской Федерации, хранения, транспортировки и поставок;

безопасности условий реализации на продовольственных рынках пищевых продуктов животного и растительного происхождения непромышленного изготовления;

условий утилизации некачественных, опасных пищевых продуктов животного происхождения, в том числе их использования на корм животных, или уничтожения;

организации и проведения ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предотвращение болезней животных, общих для животных и человека;

в) Государственным комитетом РФ по стандартизации и метрологии и его территориальными органами - государственный надзор и контроль в области стандартизации, метрологии и сертификации за соответствием государственным стандартам:

качества продукции (за исключением зерна), упаковки, маркировки и информации о продукции при ее разработке, подготовке к производству, изготовлении, хранении, транспортировке и поставке;

безопасности в техническом отношении технологического оборудования, материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами;

технических документов, в соответствии с которыми изготавливается продукция;

производственного контроля за качеством и безопасностью продукции, методик ее исследований (испытаний) и идентификации;

организации и проведения подтверждения соответствия продукции установленным требованиям, а также систем управления качеством;

г) Государственной хлебной инспекцией при Правительстве РФ и ее территориальными органами - государственный контроль за соответствием государственным стандартам качества продовольственного зерна и продуктов его переработки, используемых для производства пищевых продуктов, при их закупке, изготовлении, ввозе на территорию Российской Федерации, хранении, транспортировке и поставке;

д) Государственной инспекцией по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей Российской Федерации и ее территориальными органами -государственный контроль за соответствием государственным стандартам качества, упаковки, маркировки, информации о продукции, реализуемой в торговле, качества услуг, оказываемых в сфере торговли и сфере общественного питания, а также за соблюдением правил продажи отдельных видов товаров, правил оказания услуг в сфере общественного питания.

Таким образом, до проведения реформы структуры исполнительных органов система государственного контроля за обеспечением качества и безопасности потребительских товаров была представлена 7 органами, осуществляющими государственный контроль одних и тех же объектов:

органами Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ;

органами Государственной ветеринарной службы РФ;

органами Государственной хлебной инспекции РФ;

органами Государственной инспекции по торговле, качеству товаров и услуг и защите прав потребителей РФ;

органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации (Госстандарт России);

Департаментом государственного контроля лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники Минздрава России;

органами, осуществляющими государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (органами МНС России).

Совершенно очевидно, что действующая система государственного надзора и контроля в рассматриваемой области требовала серьезного совершенствования, четкого и взаимосогласованного определения компетенции всех ее многочисленных участников, устранения дублирования и повышения эффективности. В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагалось создание единого межведомственного органа по контролю за качеством и безопасностью продукции на базе Госстандарта России, который являлся ведущим органом в области государственного нормирования качества и безопасности продукции, обязательной сертификации, государственного контроля. Данное объединение должно было обеспечить методическое единство, согласование методов и средств контроля, независимость контроля от ведомственного влияния. Все перечисленные органы контроля предлагалось передать в Госстандарт для создания специализированных контролирующих подразделений, укомплектованных соответствующими специалистами.

Указом Президента РФ N 314 функции по осуществлению контрольно-надзорной деятельности были переданы вновь созданным федеральным службам.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека

В соответствии с Указом N 314 образована Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, с передачей ей функций по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздняемого Министерства здравоохранения РФ, в сфере надзора на потребительском рынке - Министерства экономического развития и торговли РФ, в сфере защиты прав потребителей - упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Федеральная служба создана в результате слияния Департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава России, Департамента Государственной инспекции по качеству товаров и защите прав потребителей Министерства экономического развития и торговли РФ (Госторгинспекции) и управления по защите прав потребителей МАП России.

На практике создается впечатление, что произошло уменьшение количества мероприятий по контролю, однако вызвано оно не объединением контролирующих органов, а неопределенностью их правового статуса в результате слияния (по регионам управления Госторгинспекции до сих пор не объединены с органами Санэпиднадзора - получается, что Госторгинспекции уже нет, а новая структура еще не организована. В результате возникает ложное представление о сокращении количества проверок).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека:

1) осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, в том числе:

государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;

государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;

контроль за соблюдением правил продажи отдельных предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг;

санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации;

2) регистрирует:

впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);

отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);

отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации;

3) организует деятельность системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации;

4) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам;

пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения
и социального развития

В соответствии с Указом N 314 образована Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, с передачей ей функций по контролю и надзору упраздняемого Министерства здравоохранения РФ, за исключением функций, переданных Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 323.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития имеет следующие полномочия:

1) осуществляет надзор: за фармацевтической деятельностью; за соблюдением государственных стандартов, технических условий на продукцию медицинского назначения*(1);

2) осуществляет контроль за производством, изготовлением, качеством, эффективностью, безопасностью, оборотом и порядком использования лекарственных средств;

3) организует проведение экспертизы качества, эффективности и безопасности лекарственных средств;

4) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности аптечных учреждений, организаций оптовой торговли лекарственными средствами.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1) организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;

2) беспрепятственно получать доступ на любое предприятие-производитель лекарственных средств, изымать образцы производимых лекарственных средств в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

3) запрещать рекламу лекарственных средств и предупреждать рекламодателя о необходимости изменения рекламы лекарственного средства в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

4) применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации.

В части осуществления государственного контроля за обеспечением качества, безопасности и эффективности лекарственных средств Служба будет исполнять функции ликвидированного Департамента государственного контроля лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники Минздрава России.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

В соответствии с Указом N 314 образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, с передачей ей функций по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства РФ (Служба организована вместо ранее существовавшей Государственной ветеринарной службы РФ).

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору находится в ведении Министерства сельского хозяйства РФ.

Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327.

Федеральная служба по ветеринарному и фитос