Основные положения новой Конституции для Европы (С. Кашкин, А. Четвериков, "Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.)

Основные положения новой Конституции для Европы

18 июня 2004 г. на встрече в верхах руководителей стран Европейского Союза был окончательно согласован проект новой - первой в истории - Европейской конституции.

Это событие послужило кульминацией сложного и напряженного "конституционного марафона", который занял около 2,5 лет и включал в себя две последовательные стадии:

1) созыв и проведение Европейского конвента (февраль 2002 г. - июль 2003 г.) - своеобразного учредительного собрания в составе представителей законодательной и исполнительной ветвей власти всех государств - членов ЕС, государств-кандидатов, а также самого Европейского Союза (16 депутатов Европарламента и два члена Европейской комиссии).

Председателем Конвента (его в средствах массовой информации уже окрестили "отцом" Европейской конституции) выступал бывший президент Франции Валери Жискар д'Эстен, а его заместителями - Джулиано Амато и Жан-Люк Деан (бывшие главы правительств, соответственно, Италии и Бельгии);

2) подготовленный Конвентом проект Конституции затем был представлен на обсуждение и доработку Межправительственной конференции государств - членов Европейского Союза (октябрь 2003 г. - июнь 2004 г.); финальную точку на ней как раз и поставила встреча в верхах 17-18 июня 2004 г.

Одобренный 18 июня 2004 г. документ после окончательной юридической правки со стороны "юристов-лингвистов" (с целью обеспечить тождественность его редакций на каждом из 21 языка Союза, которые будут все являться "аутентичными" - иметь одинаковую силу) планируется официально подписать 20 октября 2004 г. в Риме в качестве Договора, устанавливающего Конституцию для Европы.

Что же представляет собой этот уникальный источник, призванный служить новым учредительным актом "расширенного" Европейского Союза, объединяющего ныне 25 стран, к которым после 2007 года должны присоединиться Болгария, Румыния, Хорватия и, не исключено, Турция? Каковы его основные положения, и какую роль они способны сыграть в дальнейшем развитии интеграционных процессов в Европе, в том числе сфере юстиции и охраны правопорядка на континенте?

Хотя документ пока не вступил в силу (для этого он должен пройти ратификацию во всех государствах-членах, что обещает стать нелегким испытанием, особенно, в Великобритании), содержание будущей Конституции уже сейчас активнейшим образом изучается, обсуждается и комментируется как в самом Европейском Союзе, так и за его пределами. Не должно оставаться в стороне от этого процесса и российское юридическое сообщество.

Первое, что обращает на себя внимание - это наименование документа. Полностью, как уже указывалось, он назван "Договор, устанавливающий Конституцию для Европы". Данное обозначение призвано подчеркнуть, с одной стороны, содержание, форму и сферу действия этого источника права, с другой - неоднозначную юридическую природу организации Европейский Союз как наднационального образования, соединяющего в себе элементы международной (межправительственной) организации, конфедерации и федеративного государства:

1) в слове "Договор" отражена международно-правовая и конфедеративная составляющие устройства Европейского Союза, который несмотря на присутствие в нем многих федеративных черт не является в полной мере государством (в современной западной доктрине его принято рассматривать как "наднациональную организацию", "тесно интегрированное постгосударственное образование, которое осуществляет суверенные полномочия" или даже как новый вид федерации - "федерацию национальных государств"; содержание этих понятий, однако, нуждается в уточнении).

Договорная форма Европейской конституции сохраняет за государствами-членами "последнее слово" в утверждении ее текста, равно как и во внесении в нее поправок. Следует, правда, заметить, что в отличие от "классической" процедуры изменения договоров между государствами, предусмотренной Венской конвенцией 1969 года "О праве международных договоров", пересмотр существенных положений Конституции для Европы будет требовать созыва нового Конвента с обязательным участием представителей Европейского парламента - органа, призванного отражать интересы граждан Союза в целом.

В отношении договорной формы конституций можно также вспомнить, что она не является прецедентом: старейшая в мире Конституция США по порядку принятия являлась не чем иным, как договором (она вступала в силу лишь в тех штатах, которые согласились ратифицировать ее). Не следует забывать и опыт СССР, учрежденного Союзным договором 1922 года (который стал главной частью его первой Конституции 1924 года) и распущенного в 1991 году также в договорном порядке;

2) элементы государственности в устройстве Европейского Союза отражает использование слова "конституция", которая, собственно, и образует содержание рассматриваемого документа ("Договор, устанавливающий Конституцию для Европы"). Именно этот термин, как правило, употребляется в его тексте, начиная с первой статьи: "Вдохновляемая волей гражданок, граждан и государств Европы к построению их совместного будущего, настоящая Конституция учреждает Европейский Союз..."

При обращении к оригиналу документа, подготовленному на французском языке, бросается в глаза и употребление применительно к Конституции неопределенного артикля "une", который может также переводиться как "одна" или "единая" (Traiteetablissantune Constitution pour l'Europe). Это призвано подчеркнуть, что новая (договорная) Конституция станет единым "основным законом" Европейского Союза, заменив все ранее действующие учредительные договоры организации;

3) наиболее загадочной частью наименования новой Конституции служит его последняя фраза - "для Европы". Она также не является беспрецедентной: когда в 1949 году в западных землях Германии разрабатывался текст будущей конституции, документ получил название "Основной закон для Федеративной Республики Германия" (Grundgesetzur die Bundesrepublik Deutschland), имея в виду перспективу создания единого немецкого государства.

Вероятно, и в случае Конституции "для Европы" мы имеем дело с "приглашением" других стран континента вступить в Европейский Союз и, соответственно, подчинить себя действию его "основного закона". В силу такого программного, перспективного характера новая Европейская конституция географически предназначена не только для Союза в его нынешних границах, но как бы предвосхищает его дальнейшее общеевропейское расширение.

Если все же европейское государство не готово или не желает вступить в Союз в качестве полноправного государства-члена, то ему предлагается в договорном порядке установить "привилегированные отношения", которым в Конституции посвящен специальный раздел (раздел VIII части I "Союз и его близкое окружение").

Другой причиной упомянутой формулировки служит тот факт, что в период разработки проекта Конституции Европейским конвентом обсуждалась возможность переименования Европейского Союза в "Объединенную Европу". Хотя в конечном счете было решено сохранить старое (уже привычное и знакомое всем) название организации, ее Конституция продолжает нести в себе след этих инициатив, "запечатлевает" их для будущих поколений.

Какие же изменения новая Конституция для Европы привносит в политическую и правовую "архитектуру" Европейского Союза? Чем "новый" Союз будет отличаться от "старого", для которого он становится правопреемником? Перечислим по пунктам.

1. Прежде всего, значительно упростится внутреннее устройство организации. "Новый" Европейский Союз будет обладать единой правосубъектностью, в том числе международной; исчезнет ныне существующий дуализм "Европейский Союз - Европейское сообщество".

Устройство, компетенция, порядок функционирования нового Союза будут регулироваться единой Конституцией (une Constitution) вместо трех ныне действующих учредительных договоров и множества других источников "первичного права" (римские договоры 1957 г., учреждающие Европейские сообщества; Маастрихтский договор 1992 г. о Европейском Союзе; договоры о присоединении новых государств-членов; ревизионные договоры - Амстердамский 1997 г., Ниццкий 2001 г. и др.).

Конституция отменяет все вышеперечисленные документы, кроме Договора о Евратоме 1957 г., из которого в то же время исключены почти все институциональные и финансовые положения (Евратом, сохранив свое существование, будет управляться едиными институтами Союза и финансироваться из его бюджета).

2. Конституция существенно реформирует систему правовых актов Союза. Последняя станет заметно компактнее (исчезнут такие формы, как "директива", "общая стратегия", "общая акция", "общая позиция", "рамочное решение") и более приближенной к государственно-правовым стандартам.

Система актов "нового" Союза будет включать шесть разновидностей, подразделяемых на две категории:

- законодательные акты: "европейские законы" (аналог нынешних регламентов ЕС), действующие непосредственно на всей территории Союза и не требующие никакой ратификации со стороны государств-членов, и "европейские рамочные законы" (аналог нынешних директив ЕС), в соответствии с которыми государства-члены в установленный срок обязаны привести национальное законодательство.

Правом издания законов Союза будут наделены только его законодательные институты (как правило, совместно): избираемый гражданами Европейский парламент и Совет министров, включающий представителей правительств государств-членов;

- незаконодательные акты: "европейские регламенты" (нормативные), "европейские решения" (содержащие индивидуальные и иные юридически обязательные предписания, которые не направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов), а также не имеющие обязательной силы рекомендации и заключения.

В зависимости от круга вопросов европейские регламенты и решения будут издавать Совет министров, Европейская комиссия (в том числе в качестве исполнительных актов или на основании делегированных ей полномочий), Европейский совет и Европейский центральный банк.

3. Конституция впервые проводит разграничение "категорий компетенции" Европейского Союза, также на основе опыта федеративных государств:

- исключительная компетенция Союза: вопросы таможенного союза, установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка, и др.;

- совместная компетенция Европейского Союза и государств-членов: внутренний рынок, социальная политика, пространство свободы, безопасности и правосудия, транспорт и все остальные сферы, не отнесенные к другим категориям компетенции;

- осуществление мер поддержки, координации и дополнения политики государств-членов: в области здравоохранения, культуры и др.

В рамках первой категории юридически обязательные акты уполномочен издавать только Союз, в рамках второй это могут делать и Союз, и государства-члены при верховенстве законодательства Союза, в рамках третьей - деятельность Союза, как правило, должна ограничиваться рекомендациями и оказанием помощи (в том числе финансовой) мероприятиям государств-членов.

В отдельные (специфические) категории компетенции Союза Конституция выделила общую внешнюю политику и политику безопасности, координацию экономической политики государств-членов.

Сферы компетенции, не предоставленные Союзу в Конституции, сохраняются за государствами-членами (остаточная компетенция). Это правило является отражением "принципа делегирования", который должен подчеркнуть тот факт, что компетенция наднациональных властей Союза носит производный характер, возникла в результате добровольного ограничения суверенных прав государств-членов.

Следствием указанного принципа выступает признание за государствами-членами права на добровольный выход из состава Союза, которое также впервые закреплено в Конституции. Выход должен производиться на основании соглашения заинтересованного государства с Европейским Союзом, подлежащего одобрению Европейским парламентом, а при недостижении соглашения - через 2 года с момента подачи заявления о выходе.

Кроме того, парламенты государств-членов получили дополнительные возможности по контролю за соблюдением Союзом "принципа субсидиарности", требующего от наднациональных инстанций ограничивать свою деятельность теми проблемами, с которыми государства-члены не способны эффективно справиться своими силами.

4. В "новом" Союзе будет существенно перестроена система политических институтов в сторону повышения эффективности их функционирования в условиях расширяющегося Союза и обеспечения большей демократии:

- Европейский парламент, коллективный представитель народов Союза, из первоначально консультативного органа превращается в полноценного носителя законодательной власти, уполномоченного издавать европейские законы и рамочные законы совместно с Советом министров (кроме отдельных исключений, которые в дальнейшем могут быть отменены);

- Совет министров (Совет), представляющий интересы государств-членов, сохраняет за собой роль "верхней палаты" (подобно немецкому Бундесрату) и одновременно располагает весомыми полномочиями в исполнительно-распорядительной сфере. Конституция заметно сократила круг вопросов, в которых представители государств-членов еще сохраняют прав вето, и ввела новый порядок принятия решений Советом на основе двойного большинства ("55% членов Совета... представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза"), призванный заменить собой нынешнюю систему "квот";

- Европейская комиссия, защитница "общих интересов" Союза, в качестве административной инстанции сохранит свои традиционные полномочия (в том числе "монополию" на законодательную инициативу). Ее состав в дальнейшем будет сокращен, что предполагает отказ от ныне действующего правила "одно государство - один комиссар".

При назначении Председателя Европейской комиссии Конституция требует учитывать результаты выборов в Европейский парламент (фракция какой из "европейских" политических партий получила наибольшее количество мест);

- политическим институтом Союза (вторым по списку после Европарламента) официально признан Европейский совет, который будет включать высших руководителей всех государств-членов, Председателя Европейской комиссии, а также собственного Председателя, избираемого на 2,5 года и работающего на постоянной основе.

Пост постоянного Председателя Европейского совета - одна из главных институциональных новелл Конституции, введенная по инициативе Франции, Великобритании и Испании. Она привносит в устройство "нового" Европейского Союза некоторые элементы полупрезидентской республики по французскому образцу: с одной стороны, "президент" (Председатель Европейского совета), с другой - "премьер-министр" (Председатель Европейской комиссии), несущий политическую ответственность перед Европарламентом. Правда, в отличие от первоначального проекта Конституция не запрещает совмещение обоих постов одним человеком, что, по мнению экспертов, может со временем привести к слиянию этих должностей в "единое президентство" Европейского Союза.

Европейский совет в целом продолжит осуществлять функции политического руководства Союзом, разработки стратегии и общих ориентиров его деятельности. К полномочиям Европейского совета также будет относиться назначение высших должностных лиц Союза: Председателя и членов Европейской комиссии (при условии получения вотума доверия со стороны Европарламента), Председателя Европейского центрального банка и собственного Председателя.

5. Судебная система "нового" Союза - Суд Европейского Союза (этот термин будет обозначать всю совокупность наднациональных судебных инстанций ЕС), как и в настоящее время, останется трехзвенной: Суд (высшее звено), Трибунал большой инстанции и специализированные трибуналы, разбирающие строго определенные категории споров (Трибунал по делам публичной службы и другие трибуналы, которые будут по мере необходимости учреждаться европейским законом).

Конституция в то же время заметно расширяет юрисдикцию союзных судов, в частности, распространив ее в полном объеме на вопросы уголовно-правовой сферы. Расширяются и возможности по обращению с исками в суды Союза физических и юридических лиц (в том числе иностранных).

6. Новый импульс после вступления в силу Конституции получат мероприятия Союза в правоохранительной сфере, которым будет посвящена специальная глава "Пространство свободы, безопасности и правосудия" (глава IV раздела III части III). По всем основным вопросам этой сферы будут издаваться европейские законы и рамочные законы, в том числе направленные на усиление ныне существующих правоохранительных органов ЕС - Европола и Евроюст.

В дополнение к упомянутым инстанциям Конституция закрепляет правовую основу для создания Европейской прокуратуры (на основе Евроюст). В компетенцию Европейской прокуратуры на первых порах должны входить "розыск, уголовное преследование и предание суду... исполнителей и пособников преступлений, посягающих на финансовые интересы Союза". Впоследствии ее сфера ведения может быть распространена на другие виды "тяжкой преступности, имеющей трансграничные масштабы".

Поскольку проект создания Европейской прокуратуры был негативно воспринят странами, принадлежащими к англосаксонской правовой традиции (Великобритания и Ирландия), не исключается вариант учреждения этого органа в рамках "продвинутого сотрудничества" остальных государств-членов, то есть без участия Великобритании и Ирландии.

7. Менее заметного прогресса Конституция добилась в укреплении внешнеполитической составляющей деятельности Европейского Союза, что отчасти вызвано "иракским кризисом", совпавшим по времени с работой Конвента.

Основные мероприятия Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ), как и ныне, будут утверждаться Европейским советом и Советом министров на основе единогласия (общая внешняя политика, однако, не охватывает сферы экономического сотрудничества Союза с зарубежными странами, в которых действует более простой и эффективный порядок принятия решений).

Наиболее существенные нововведения в вопросах ОВПБ касаются:

- учреждения поста Министра иностранных дел Союза, который будет входить в состав Европейской комиссии в ранге вице-председателя и одновременно возглавлять "Совет по иностранным делам" (одна из формаций Совета министров, объединяющая руководителей внешнеполитических ведомств государств-членов и отвечающая за принятие решений в сфере внешней политики Европейского Союза). Кандидатом на эту должность уже назван Хавьер Солана.

Именно на Министра иностранных дел будет возложено "проведение общей внешней политики и политики безопасности", в том числе представительство Союза в этой области на международной арене (в настоящее время аналогичные полномочия осуществляют государства-члены, председательствующие в Совете министров в порядке ротации, что создает много неудобств и для самого Союза, и для его зарубежных партнеров).

Под началом Министра иностранных дел Союза начнет функционировать Европейская служба по внешнеполитической деятельности;

- развитие военно-политических компонентов внешней политики Союза ("европейская политика безопасности и обороны"). В этой области предусмотрено создание специального Агентства по военным потенциалам и развитие "организованного сотрудничества" между заинтересованными государствами-членами, которые располагают для этого необходимыми военными потенциалами.

Важное значение имеет также включенное в Конституцию "условие солидарности", которое предусматривает оказание взаимопомощи государствами-членами в случае, если одно из них "подвергается террористической атаке или становится жертвой стихийного бедствия".

8. Вследствие того факта, что единая денежная единица Союза - евро - введена не во всех его государствах-членах (в 12 странах из 25 в 2004 году), Конституция предусмотрела специальные положения о более тесной координации экономической политики стран "зоны евро". В частности, в специальном протоколе ("Протокол о Еврогруппе") она юридически закрепляет практику неформальных встреч компетентных министров стран "зоны евро", которые отныне получат право избирать постоянного Председателя Еврогруппы на 2,5 года.

9. Подобно основным законам большинства государств, новая Конституция для Европы устанавливает официальную символику Европейского Союза. Наряду с уже имеющимися ныне флагом (окружность из двенадцати золотых звезд на синем фоне) гимном (отрывок из "Оды к радости" Бетховена) и "Днем Европы" (9 мая) Союз обретет свой девиз ("Единый в разнообразии"). Одним из символов Союза будет также признана его денежная единица евро.

10. Последнее в данном списке, но не по значению, достижение Конституции связано с окончательным урегулированием проблемы защиты основных прав человека на уровне Союза. С этой целью Конституция в полном объеме инкорпорирует (включает в свою часть II) текст Хартии Союза об основных правах, разработанный в 2000 году специальным конвентом под председательством Р. Херцога (бывший президент ФРГ). В одной из деклараций к Конституции помещен официальный комментарий ("разъяснения") Хартии, который должен будет учитываться судами всех уровней при толковании и применении последней.

В Конституции также нашел свое решение вопрос о присоединении Союза в качестве отдельной стороны к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года (в подобном случае акты наднациональных институтов Союза можно будет обжаловать в Европейском суде по правам человека в г. Страсбург). Конституция безоговорочно требует, чтобы Союз присоединился к этой Конвенции. Это, однако, станет возможно лишь после внесения необходимых поправок в текст данного соглашения.

По своему объему Конституция для Европы сопоставима с наиболее масштабным и подробным в мире конституционным актом (Конституцией Индии 1950 года) и даже превосходит его. Вместе с протоколами и декларациями окончательный текст Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, может составить около 1000 страниц.

Столь значительные масштабы объясняются, прежде всего тем, что новая Конституция кодифицирует ныне существующее "первичное право" Европейского Союза (см. выше). С другой стороны, строительство такой уникальной наднациональной общности, как Европейский Союз, требует достаточно подробной регламентации прав и обязанностей его государств-членов и граждан, правил функционирования собственных институтов, органов и учреждений, а также установления множества специальных процедур, гарантий, условий и изъятий для отдельных стран, отражающих их специфику (например, в отношении евро или Шенгенского пространства) и т.д.

Структура Конституции включает в себя преамбулу и четыре части (свыше 400 статей).

Преамбула Конституции воплощает идеологию, основополагающие причины создания и цели развития Европейского Союза.

В ней торжественно провозглашается особая роль Европы в развитии гуманитарных ценностей и принципов, и ее приверженность поддержанию мира, справедливости и солидарности во всем мире. Эти ценности, однако, носят не только общеевропейский характер, но являются концентрированным выражением высочайших общечеловеческих цивилизационных достижений.

Именно в Европейском Союзе, в том числе и в ходе его конституционного развития, происходит формирование самых передовых гуманитарных ценностей, традиций и тенденций, "кристаллизация" будущих мировых общедемократических стандартов, которые должны стать образцом подхода к демократии и правам человека во всех частях нашего все более единого мира.

К сожалению, межправительственная конференция исключила из преамбулы Конституции эпиграф, которым по замыслу Европейского конвента должна была стать цитата из труда крупнейшего древнегреческого историка Фукидида, воспроизводящая, в свою очередь, слова главного архитектора афинской демократии Перикла: "Наша Конституция... называется демократией, потому что власть находится в руках не меньшинства, а наибольшего числа людей".

Часть I - базовая часть Конституции, которая по своему логическому значению может быть сопоставлена с главой 1 Конституции России "Основы конституционного строя". Чтобы подчеркнуть ее фундаментальную роль в структуре документа, часть I Конституции для Европы, в отличие от остальных частей не получила специального наименования (первоначально ее планировалось назвать "Конституционное устройство").

Данная "конституция в конституции" в первую очередь закрепляет: общие цели и принципы Союза (раздел I); основные права и гражданство Союза (раздел II); виды (категории) и порядок разграничения компетенции между Союзом и государствами-членами (раздел III); систему институтов и других органов Союза (раздел IV); виды правовых актов Союза, правотворческие и правоприменительные процедуры (раздел V).

Далее зафиксированы гарантии "демократической жизни" Союза (раздел VI), правила финансирования его деятельности (раздел VII).

В последних разделах первой части установлены правовые основы "привилегированных отношений" Союза с соседними государствами (раздел VIII), порядок и условия вступления новых стран в Союз и выхода из его состава, главные принципы правового положения государств-членов (раздел IX).

Часть II, как уже отмечалось, целиком инкорпорировала Хартию Союза об основных правах 2000 года, чем продемонстрировала особое значение прав человека для Объединенной Европы.

В данной части отчетливо зафиксирован расширительный характер закрепления прав и свобод человека. Прежде всего она требует безусловного соблюдения прав и свобод, зафиксированных уже действующим законодательством. Кроме этого, предусматривается по возможности постоянное дополнение этого списка правами, возникающими в результате социального прогресса, научного и технологического развития, стремясь при этом закрепить не минимальный уровень, как это обычно принято в международно-правовой практике, а возможно достижимый максимум их числа и уровня осуществления.

Одна из наиболее оригинальных черт Хартии Союза об основных правах - ее структура. Традиционная структура "биллей о правах", воспринятая и в Конституции нашей страны, исходит из привычной классификации прав и свобод на три категории. Сначала обычно излагаются личные права, затем политические и, наконец, социально-экономические. Все эти права присутствуют и в Хартии, но классифицированы и, соответственно, расположены по-другому.

В разделе I "Достоинство" части II провозглашаются и закрепляются права личности как человеческого существа, которые обеспечивают саму возможность жизнедеятельности человека во всех сферах: право на человеческое достоинство, на жизнь и др. По своему происхождению это "естественные" права, т.е. присущие по своей природе каждому человеку независимо от государства, а по характеру - личные.

Раздел II "Свободы" закрепляет юридические границы личной свободы человека применительно к отдельным сферам его жизнедеятельности: свобода и личная неприкосновенность, защита частной и семейной жизни, свобода совести и вероисповедания и др. По большей части речь идет о негативных правах, т.е. правах на невмешательство со стороны властей и других лиц в жизнь человека, о недопустимости посягательства на важнейшие материальные и духовные элементы благосостояния личности.

Права, собранные во втором разделе, включают в себя как личные (например, свобода мысли, совести и религии), так и политические (свобода собраний и ассоциаций), и социально-экономические, в том числе культурные (право собственности, свобода искусства и науки и др.).

В разделе III "Равенство" закреплен принцип равенства в различных его проявлениях: юридическое равенство (равенство в правах), социальное (независимо от пола, расы, происхождения, принадлежности к той или иной социальной группе и т.д.), а также отдельно принцип равенства мужчины и женщины.

Кроме того, здесь содержатся некоторые гарантии в отношении социальных групп, находящихся в неблагоприятных условиях и потому нуждающихся в специальной защите со стороны общества: детей, пожилых людей, инвалидов. Защита слабых, обездоленных - этический принцип, который получает в данной главе Хартии юридическое выражение. Тем самым создаются предпосылки для обеспечения равенства не только прав, но и уравнивания ряда фактических возможностей всех членов общества.

Раздел IV "Солидарность" отражает доктрину социальной солидарности, прежде всего, между трудом и капиталом. Большинство его норм закрепляют трудовые и тесно связанные с ними права наемных работников: на информацию и консультации на предприятии, на коллективные переговоры и коллективные действия, включая право на забастовку, на справедливые и равные условия труда и др.

Здесь же получили закрепление обязанности органов публичной власти в социальной сфере: в форме корреспондирующих им социальных прав (право на социальное обеспечение и социальную помощь, охрану здоровья) или общих принципов деятельности (охрана окружающей среды, защита прав потребителей, услуги общеэкономического значения).

В разделе V "Гражданство", как видно уже из названия, содержатся "права гражданина" (а не любого человека), т.е. права, обладание которыми, как правило, связано с принадлежностью к гражданству Европейского Союза.

Институт гражданства Союза был введен Договором о Европейском Союзе 1992 года и подтвержден Конституцией в части I. Гражданами Союза автоматически признаются граждане всех государств-членов. Приобретение национального гражданства влечет за собой одновременно приобретение гражданства Союза в целом. В свою очередь, утрата гражданства страны автоматически приводит к утрате гражданства Союза.

В то же время гражданство Европейского Союза - самостоятельный правовой институт. Права физического лица как гражданина Союза закрепляются Конституцией и законодательством Союза, в том числе Хартией. Его же права как гражданина государства имеют своим источником конституционные и другие акты соответствующей страны.

В национальных конституциях права гражданина - в основном политические. В Хартии за гражданами Союза зарезервированы также некоторые личные права (например, свобода передвижения и проживания в пределах ЕС).

С другой стороны, комплексное по своему характеру "право на хорошее управление" предоставлено "каждому лицу"; некоторые права распространяются также на лиц, постоянно проживающих в Союзе (например, право на обращение к Европейскому омбудсману).

Раздел VI "Правосудие" по своему предмету и содержанию выступает источником не столько прав, сколько их гарантий. Нормы этого раздела закрепляют уголовно-правовые и процессуальные гарантии прав и свобод: право на судебную защиту, презумпцию невиновности и др.

Последний раздел части II (раздел VII "Общие положения") определяет сферу действия Хартии Союза об основных правах, ее соотношение с другими источниками основных прав и свобод, особенно, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод.

Анализ части II Конституции показывает, что защита субъективных прав личности при помощи юридических норм Европейского Союза не вытесняет и не подменяет соответствующие правовые механизмы государств-членов. По сути, защита прав человека на уровне Европейского Союза является еще одним правовым механизмом, который унифицирует существующие национальные системы защиты прав и свобод, объединяет их с действующими международно-правовыми актами и при этом существует параллельно с ними, не исключая, а логически дополняя их.

Часть III - самая объемная часть Конституции (свыше 300 статей). Она носит название "Политика и функционирование Союза" и воспроизводит (с большими или меньшими изменениями) нормы действующих учредительных договоров, которые касаются, с одной стороны, порядка осуществления компетенции Союза в конкретных областях, с другой стороны - функций и методов работы институтов и ряда других органов и учреждений этой организации.

Исходя из преобладающего значения социально-экономических отношений в системе предметов ведения Союза, данная часть в немалой степени играет также роль документа, не без оснований характеризуемого западными исследователями в качестве "экономической конституции Союза" или его "конституционного достижения".

Эта крупнейшая по объему часть Конституции состоит из семи разделов.

Раздел I содержит положения общего действия, которые должны соблюдаться во всех сферах ведения Союза (запрет дискриминации, охрана окружающей среды, прав потребителей, обеспечение экономического, социального и территориального сплочения и др.).

Раздел II призван обеспечить устранение дискриминации по национальному и другим признакам, облегчить свободу передвижения и проживания граждан Союза. Предусматривается принятие государствами-членами необходимых мер по дипломатической и консульской защите граждан Союза за его пределами.

Раздел III "Внутренняя политика и деятельность" имеет предметом общественные отношения, которые складываются на территории Союза между его гражданами, юридическим лицами и государствами-членами. В главах этого раздела последовательно закреплены полномочия институтов Союза по управлению единым экономическом пространством - внутренним рынком ЕС (глава I), проведению экономической и денежной политики на основе единой денежной единицы "евро" (глава II), осуществлению политики в сфере занятости, социальной защиты, сельского хозяйства и в других специальных областях (глава III), принятию мер по созданию пространства свободы, безопасности и правосудия (глава IV). Наконец, в последней главе V этого раздела установлены правовые "рамки" мероприятий Союз в тех областях, в которых он должен ограничивать свою деятельность оказанием поддержки и помощи государствам-членам: здравоохранение, культура, туризм и др.

Разделом IV регламентируются вопросы сотрудничества Союза с "заморскими странами и территориями", которые находятся под суверенитетом государств-членов, но не являются частью Европейского Союза (Гренландия, Антильские острова и др.).

Раздел V посвящен внешнеполитической компетенции Союза. Он также подразделяется на множество глав (восемь), которые посвящены, соответственно: общим правилам; общей внешней политике и политике безопасности; общей торговой (внешнеторговой) политике; социально-экономическому сотрудничеству с иностранными государствами и гуманитарной помощи; санкциям Европейского Союза против иностранных государств; международным договорам, заключаемым Союзом; дипломатическим отношениями Союза с зарубежными странами и международными организациями; реализации условия солидарности (см. выше).

Раздел VI детально определяет правила функционирования институтов, консультативных органов Союза и Европейского инвестиционного банка (глава I), бюджетные процедуры данной организации (глава II), а также порядок реализации "продвинутого сотрудничества" в рамках Союза между отдельными государствами-членами (глава III).

Раздел VII содержит "общие положения", относящиеся, например, к правоспособности Союза, статусу его служащих и других сотрудников, официальным языкам.

Последняя и наименьшая по объему часть IV Конституции "Общие и заключительные положения" определяет порядок ее вступления в силу, процедуры пересмотра, сферу действия в пространстве и т.п.

Составной частью Договора, устанавливающего Конституцию для Европы, будут выступать также 136 протоколов и 2 приложения, в которых закреплены правила по специальным вопросам (Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности, список сельскохозяйственных продуктов, подпадающих под действие общих аграрных рынков ЕС и т.д.).

Принятие Конституции Европейского Союза свидетельствует о появлении принципиально новой тенденции к формированию регионального конституционного права, являющегося одновременно одной из форм наднационального конституционного права, направленного в конечном счете на создание глобального конституционного права.

С. Кашкин,

профессор, доктор юридических наук,

заведующий кафедрой права Европейского Союза МГЮА

А. Четвериков,

доцент, кандидат юридических наук,

заместитель заведующего кафедрой права Европейского Союза МГЮА

"Российская юстиция", N 6, июнь 2004 г.