Законодательное обеспечение развития оборонно-промышленного комплекса (К.Л. Астапов, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.)

Законодательное обеспечение развития
оборонно-промышленного комплекса

Состояние оборонно-промышленного комплекса во многом определяется общим положением в экономике, развитием промышленности, технологий и научно-образовательной сферы. Реформирование ОПК в 1992-2001 гг. носило нерегулярный и бессистемный характер, что обусловило резкое снижение доли продукции, выпускаемой в обрабатывающих отраслях. Уменьшение объема государственного оборонного заказа за десять лет почти в сто раз привело к деградации производственной базы многих оборонных предприятий и даже целых подотраслей. Так, если в 1985 г. авиация страны получила от промышленности более 600 самолетов разных классов, то за 1991-2001 гг. - всего несколько единиц. Минобороны России из-за недостатка финансирования не в состоянии закупить для войск новые образцы самолетов, например Су-30. Самолеты Су-30 МКИ, поставляемые в Индию и Китай, по своим тактико-техническим характеристикам превосходят самолеты, которыми располагают российские Вооруженные Силы.

Значительная часть предприятий ОПК не может расплатиться с долгами и подпадает под процедуру банкротства только потому, что в свое время не получили денег, заработанных при выполнении государственного оборонного заказа. По данным 2000 г., в подавляющем числе компаний (90%) амортизация превосходит инвестиции. Для российской экономики характерно широкое распространение и использование устаревших технологий, их доля превышает 80% используемого технологического потенциала. Устаревание является функцией технологической конкуренции и спроса, а не только физического состояния основных фондов. Поэтому при возобновлении спроса устаревание фондов может прекратиться.

Выживают лишь предприятия, которые смогли наладить экспортные поставки продукции и завоевавшие место на внутреннем рынке гражданской продукции, успешно осуществив конверсионные программы. Однако в условиях недостаточного и нерегулярного бюджетного финансирования эти относительно благополучные предприятия в значительной степени утратили возможность создавать и производить новую военную технику и современную продукцию военного назначения.

На начало 2002 г. в ОПК входило примерно 1600 предприятий и организаций различных форм собственности. Около 40% из них являлись государственными, остальные были акционированы. На этих предприятиях занято более 2 млн человек, в том числе 3/4 - непосредственно в производстве и 1/4 - в сфере НИОКР. Тем не менее механизм мониторинга функционирования мощностей оборонной промышленности как в области производства вооружений и военной техники, так и гражданских товаров развит недостаточно. Для сравнения: в 2000 г. структура комплекса была не только не однородной, но и организационно плохо упорядоченной. Все оборонные предприятия были формально подведомственны пяти правительственным агентствам. Из них 1/3 - государственные унитарные предприятия, 1/3 - акционерные общества с контрольным пакетом у государства, 1/3 - частные.

Объемы производства военной и гражданской продукции в целом по ОПК примерно равны. Производственные мощности, ранее использовавшиеся для выпуска вооружения и военной техники, с той или иной степенью эффективности переоснащаются на производство продукции двойного или чисто гражданского назначения. Так, в авиационной промышленности осуществляется выпуск газотурбинных установок и газоперекачивающих агрегатов, нефтепромыслового оборудования, металлорежущих станков с автоматизированными системами управления. В электронной промышленности производятся интегральные микросхемы, электровакуумные и полупроводниковые приборы, контрольно-измерительная аппаратура. Судостроительная промышленность выпускает противопожарные суда, буксиры, рыболовные суда (преимущественно на экспорт). На предприятиях ракетно-космической промышленности развивается производство медицинской аппаратуры и аппаратуры для многофункционального мониторинга окружающей среды. Эти успехи достигнуты ценой значительного сокращения объема выпуска вооружения и военной техники и полного прекращения производства некоторых видов военной продукции.

Нельзя не отметить и положительные сдвиги в ОПК в последние годы. Так, большая часть предприятий промышленности вооружения к концу 2002 г. имела выход на внешние рынки. Прирост промышленного производства обусловлен сохранением и развитием в отрасли положительных тенденций: диверсификация производства, проведение работ по выводу неэффективных мощностей и техническое перевооружение производств, расширение ассортимента выпускаемой продукции, гибкая кадровая политика.

В 2003 г. прирост общих объемов производства к уровню предыдущего года составил 15,6%. По гражданской продукции - 13,4%. Рост производства идет и в прямом счете (в штуках), и в денежном выражении. Серьезный вклад вносит военно-техническое сотрудничество с иностранными государствами. Кроме того, наблюдается неплохая динамика по продукции гражданского назначения. Дальнейший рост производства будет зависеть от того, насколько успешно пойдет техническое перевооружение. В настоящее время бюджет обеспечивает порядка 10% необходимого объема инвестиций. На 65-70% инвестиции обеспечиваются собственными средствами предприятий. Отметим, что в промышленности развитых стран структура инвестиций принципиально иная - там 70-80% поступает от сторонних инвесторов. Внешнее финансирование позволяет компаниям вкладывать средства в инновационное развитие, НИОКР, новые разработки, продвигать на рынок новые виды продукции и т.д.

В выступлении Президента РФ на совместном заседании Госсовета и Совета безопасности 30 октября 2001 г., посвященном реформе ОПК, было отмечено несовершенство структуры отечественного оборонного комплекса, недостаточные темпы обновления и интеграции в рыночную среду, несовременность ключевых видов военной продукции, сложность выдерживать жесткую конкуренцию на внешних рынках*(1).

В долгосрочной стратегии развития России до 2010 г. (программе центра стратегических разработок) основной целью реформирования и развития ОПК является создание условий для наиболее полного обеспечения потребностей Вооруженных Сил РФ и других войск в системах, комплексах и образцах вооружений и военной техники, определяемых государственной программой вооружения, разработанной в соответствии с военной доктриной и планами военного строительства.

Основными задачами реформирования ОПК обозначены:

сосредоточение усилий и ресурсов на разработке и создании высокоэффективных и конкурентоспособных образцов вооружений и военной техники, в том числе за счет прекращения разработок и производства устаревших образцов;

оптимизация состава и структуры ОПК путем концентрации военного производства на ограниченном числе научно-производственных комплексов, контролируемых государством;

обеспечение устойчивости и развития системы научно-производственной кооперации;

осуществление мер по стабилизации социально-экономического и финансового положения предприятий и организаций ОПК и формирование необходимой нормативно- правовой базы по реформированию;

объединение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использование технологий двойного назначения для формирования научно-технического задела по созданию перспективных технологий и образцов продукции военного и гражданского назначения;

создание условий для расширения объемов инвестиций, технического перевооружения производственно-технологической базы, обновления и формирования нового состава и структуры активной части основных производственных фондов;

реализация государственных социальных гарантий в отношении работников, высвобождаемых в связи с проводимыми мероприятиями по реформированию ОПК, а также по подготовке высококвалифицированных молодых специалистов для ОПК.

В результате этих мероприятий должна быть создана новая структура ОПК, обеспечивающая его устойчивое функционирование и выполнение основных задач обеспечения Вооруженных Сил и других войск в соответствии с государственными оборонными заказами, планами военно-технического сотрудничества и мобилизационного развертывания. Эти стратегические положения нашли свое отражение в конкретных документах Правительства РФ.

Правительством была принята Федеральная целевая программа "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.)." Информация по данной Программе отсутствует в общедоступных правовых базах данных, но указывается, что она направлена на построение вертикально-интегрированных структур, позволяющих сконцентрировать ресурсы на решении определенных задач. Стратегической целью реформирования оборонной промышленности является формирование нового облика оборонно-промышленного комплекса путем его реформирования в соответствии с задачами военного строительства и с учетом основных параметров Государственной программы вооружения на 2001-2010 гг., прогнозных оценок военно-технического сотрудничества и необходимости поддержания на требуемом уровне мобилизационных мощностей, а также создание условий для устойчивого развития оборонно-промышленного комплекса, разработка и производство конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной продукции военного и гражданского назначения.

На первом этапе (2002-2004 гг.) предусматривается:

- осуществить комплекс мероприятий по формированию необходимой нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы создания системообразующих интегрированных структур, в том числе регулирования имущественных, налоговых и иных отношений между организациями, входящими в состав этих структур;

- оптимизировать состав оборонно-промышленного комплекса, выделить его ключевые организации и осуществить комплекс мероприятий по формированию системообразующих интегрированных структур;

- приступить к разработке и реализации проектов внутренней реструктуризации интегрированных структур и отдельных ключевых организаций, включая их технологическое дооснащение;

- выполнить объем мероприятий по повышению контроля со стороны государства за деятельностью организаций оборонно-промышленного комплекса;

- осуществлять организационное, научно-методическое, консалтинговое и аудиторское сопровождение процесса реформирования оборонно-промышленного комплекса.

На втором этапе (2005-2006 гг.) предусматривается:

- реализовать комплекс мероприятий по формированию системообразующих научно-производственных комплексов, в том числе межотраслевых и межгосударственных;

- продолжить осуществление мероприятий по оптимизации долей участия государства в капитале интегрированных структур и ключевых организаций оборонно-промышленного комплекса;

- продолжить организационное, научно-методическое, консалтинговое и аудиторское сопровождение процесса реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса.

Основными задачами Программы являются:

создание условий для обеспечения устойчивого развития оборонно-промышленного комплекса, разработки и производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной продукции военного и гражданского назначения;

формирование необходимой нормативной базы, регламентирующей вопросы реформирования оборонно-промышленного комплекса и создания системообразующих интегрированных структур;

оптимизация состава и структуры оборонно-промышленного комплекса путем концентрации военного производства на ограниченном числе системообразующих научно-производственных комплексов, контролируемых государством;

сохранение научно-технического потенциала оборонно-промышленного комплекса и создание предпосылок для его устойчивого развития; оптимизация долей участия государства в капитале организаций оборонно-промышленного комплекса;

сопряжение ресурсов государственного оборонного заказа, возможностей военно-технического сотрудничества, использования технологий двойного применения для формирования научно-технического задела по созданию перспективных технологий и образцов продукции военного и гражданского назначения;

диверсификация производства в целях наращивания объемов выпуска высокотехнологичной продукции гражданского назначения; реализация государственных социальных гарантий, предоставляемых работникам оборонно-промышленного комплекса в связи со структурным реформированием комплекса, в том числе осуществление мероприятий по переподготовке кадров и обеспечению занятости высококвалифицированных специалистов.

В результате выполнения Программы ожидаются следующие основные результаты:

создание эффективной структуры оборонно-промышленного комплекса, в том числе путем формирования основных системообразующих научно-производственных комплексов, способных наиболее полно удовлетворять потребности Вооруженных Сил РФ в современных системах, комплексах и образцах вооружения и военной техники;

увеличение загрузки производственных мощностей системообразующих интегрированных структур, занятых в военном производстве, в среднем до 70% (с учетом мобилизационных заданий);

улучшение возрастной структуры активной части основных производственных фондов организаций оборонно-промышленного комплекса;

улучшение структуры экспорта, увеличение в нем доли инновационной составляющей;

обеспечение выпуска дополнительной продукции на сумму около 80 млрд руб.;

обеспечение увеличения доли участия государства в капиталах головных компаний системообразующих интегрированных структур до контрольного пакета акций.

К концу срока реализации Программы должен быть в основном сформирован новый состав оборонно-промышленного комплекса на основе системообразующих научно-производственных комплексов.

В основу Программы легли приоритеты военного строительства и Государственной программы вооружения на 2001-2010 гг., прогнозные оценки военно-технического сотрудничества. Одной из главных задач ставится создание условий для устойчивого развития оборонно-промышленного комплекса, разработки и производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной продукции военного и гражданского назначения. И здесь не обойтись без создания вертикально интегрированных структур, на которых будет держаться вся "оборонка". Оптимизация состава и структуры ОПК будет осуществляться путем концентрации военного производства на ограниченном числе системообразующих научно-производственных комплексов, контролируемых государством. Это позволит сохранить и приумножить потенциал оборонного комплекса, создать соответствующий научно-технический задел.

Реформа ОПК включает восстановление разорванных производственных цепочек и создание крупных холдингов, устранение избыточных предприятий и мобилизационных мощностей, увеличение финансирования за счет оптимизации военно-технического сотрудничества и наращивания внутреннего оборонного заказа.

Зарубежные эксперты отмечают реалистичность Программы, что позволит достичь уровня стабильности, не наблюдавшегося в течение последних десяти лет. Это ее выгодно отличает от предыдущей программы, рассчитанной на 1996-2005 гг. и предусматривавшей модернизацию 80% вооружений и военной техники, на реализацию которой выделялось менее 25% необходимых средств.

В то же время многие практики считают, что Программа реформирования ОПК не полностью проработана. В частности, необходимо как можно скорее принять закон о холдингах, который ускорит процесс создания в оборонно-промышленного комплексе крупных интегрированных структур. Без такого закона объединение в холдинги идет по указам, что не позволяет предприятиям, входящим в концерны, эффективно развиваться. Безусловно, основные принципы хозяйственной деятельности должны устанавливаться законами. Кроме того, по мнению руководителей оборонных предприятий, новый федеральный закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях предъявляет абсолютно нереальные требования. Однако с этой позицией можно поспорить. Действительно, директора ФГУПов нередко чувствуют себя хозяевами предприятия и поэтому всячески сопротивляются выработке ясных критериев работы и прозрачных отчетов о достигнутых результатах.

Оборонщики предлагают также внести в Закон о несостоятельности (банкротстве) изменения, учитывающие особенности предприятий ОПК, в частности тот факт, что ухудшение их финансового состояния связано в первую очередь с долгами по гособоронзаказу и затратами на содержание мобилизационных мощностей.

На первом этапе реформирования ОПК (2002-2004 гг.) предполагается окончательно сформировать структуры, находящиеся на завершающем этапе создания, которые ориентированы на производство конкретного конечного продукта (согласно Программе вооружений предполагалось создать более 34 интегрированных структур). Среди них - фирмы "Камов", "Бронетанковая техника", "Высокоточное оружие", "Концерн ПВО" и др. На втором этапе (2005-2006 гг.) планируется создать крупные, глубоко интегрированные структуры (холдинги), такие как "Миг - Туполев - Камов", "Сухой - Ильюшин - Миль."

Фактически уже происходит отставание в реализации программы, в частности, по темпам реформирования ФПГ в ОПК. Бывший Председатель Правительства РФ М. Касьянов отметил, что реализация Программы идет с опозданием, поскольку за два прошедших года создано четыре крупных интегрированных структуры, хотя планировалось создать более 40. Поэтому 2004 г. становится определяющим по основным параметрам Программы - в течение этого года предлагается осуществить 60 проектов создания интегрированных структур. По итогам реализации Программы должно быть сформировано порядка 75 интегрированных структур.

Для этого в федеральной собственности были закреплены 51% акций оборонных предприятий, что позволило государству обеспечить себе право оказывать решающее влияние на деятельность всех корпоративных объединений, связанных с выполнением заказов в интересах укрепления национальной безопасности. Большинство ФГУП ОПК будет преобразовано в открытые акционерные общества с закреплением 100% акций в федеральной собственности.

Определенная работа уже проделана. Так, в 2003 г. разработан сводный реестр организаций ОПК. Проведен глубокий анализ всех предприятий оборонного комплекса. Из более чем двух тысяч предприятий в реестр внесено около 1279, в том числе около 200 ремзаводов Минобороны России. Остальные - это предприятия Минатома России и других ведомств. Фактически проведены оценка состояния ОПК, мониторинг по ряду показателей, характеризующих оборонные предприятия, что позволило сформировать ядро оборонно-промышленного комплекса. Учитывались многие параметры - наличие гособоронзаказа, спецпроизводств, мобзаданий и ряд других показателей, которые в комплексе позволили выйти на решение о выделении предприятий в особую зону. Таким образом, само вхождение в реестр прежде всего дает возможность планировать государственный оборонный заказ для ограниченного числа предприятий, увеличить его долю в загрузке данных предприятий. Этот реестр был утвержден постановлением Правительства РФ от 20 февраля 2004 г. N 96 "О сводном реестре организаций оборонно-промышленного комплекса".

До этого в составе ОПК числилось более 2000 предприятий. С конструкторскими бюро, научно-исследовательскими институтами и заводами, не вошедшими в реестр оборонных предприятий (их около одной тысячи), начинается работа по их перепрофилированию, конверсии, обеспечению загрузки производственных мощностей.

Правительство РФ планировало реорганизовать порядок выдачи заказов на изготовление оборонной техники. Их получат значительно меньшее число предприятий. Если обратиться к зарубежному опыту, следует отметить, что в 1996 г. в США семь компаний получили 34% заказов. Причем там крупные конгломераты производят разнопрофильную продукцию как военного, так и гражданского назначения.

Федеральная целевая программа "Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002-2006 гг.) " также должна быть направлена на сохранение стратегически важных производственных мощностей, критических технологий, созданных в оборонных отраслях, и их кадрового потенциала. Кроме того, ключевым звеном в реформировании ОПК должно стать создание действенной системы управления этим комплексом. Возможно, потребуется создание специального государственного органа, располагающего полномочиями в сфере закупки вооружений при высоких знаниях военных нужд и производственных возможностей комплекса. Новые, более эффективные механизмы интеграции промышленного и финансового капитала, основанные на создании лидирующих групп организаций и предприятий, способных преодолеть межотраслевую разобщенность и создать взаимовыгодное сотрудничество всех производств - от сырья до конечного продукта, будут конкурентоспособными и смогут конкурировать с импортными товарами.

Конечно же, межотраслевой кластерный подход обладает большим потенциалом по сравнению с отраслевым. А в России реформирование ОПК до недавнего времени основывалось на отраслевых принципах.

Определяющую роль в развитии ОПК играет государственная политика и государственная поддержка данного сектора экономики.

В Программе выделяются следующие направления господдержки:

на реструктуризацию. Капитальные вложения будут выделяться на безвозвратной основе и в основном связаны с передислокацией мощностей (выкуп оборудования, демонтаж). Развитие (создание) новых мощностей осуществляется в рамках адресной инвестиционной программы;

конверсионные кредиты предоставляются на конкурсной основе. Финансирование осуществляется на долевых принципах с учетом привлечения внебюджетных источников, в первую очередь собственных средств предприятий. Отбор проектов проводится в рамках двухуровневой системы: на первом уровне - ведомственная экспертиза проекта; на втором - экспертиза и непосредственно конкурсный отбор в Государственном фонде конверсии, через который осуществляется финансирование отобранных проектов;

социальные дотации носят исключительно адресный целевой характер, предоставляются на период проведения мероприятий по реструктуризации по конкретным предприятиям. Направлены на обеспечение социальных гарантий работников, переобучение персонала и поддержание минимально необходимой технологической численности;

для реализации НИОКР по продукции гражданского назначения предприятиям выделяются бюджетные ассигнования на безвозвратной основе. В рамках Программы будут реализовываться только межотраслевые НИОКР (НИОКР отраслевой направленности будут выполняться в рамках соответствующих ФЦП по базовым отраслям - авиация, судостроение, электроника и т.д.).

Наряду с этой Программой на развитие ОПК непосредственное влияние оказывают следующие программы:

Национальная технологическая база на 2002-2006 гг. (государственные заказчики: Минпромнауки России - координатор, Минатом России, Минобразования России, МПР России, Минсвязи России, Госстандарт России, Госстрой России, Росавиакосмос, Росбоеприпасы, РАВ, РАСУ, Россудостроение);

Глобальная навигационная система (государственные заказчики: Росавиакосмос - координатор, Минобороны России, Минпромнауки России, Минтранс России, РАСУ, Роскартография);

Развитие гражданской авиационной техники на 2002-2010 гг. и на период до 2015 г. (государственный заказчик - Росавиакосмос);

Федеральная космическая программа России на 2001-2005 гг. (государственный заказчик - Росавиакосмос);

Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации (государственный заказчик - Росбоеприпасы);

Ядерная и радиационная безопасность России на 2000-2006 гг. (подпрограмма "Ядерная и радиационная безопасность на предприятиях судостроительной промышленности", государственный заказчик- Россудостроение);

Электронная Россия (2002-2010 гг., государственные заказчики - Росавиакосмос, РАСУ);

Мировой океан (подпрограммы "Создание технологий для освоения ресурсов и пространств Мирового океана" и "Создание высокотехнологичных установок, машин и оборудования для морской добычи нефти, газа и освоения углеводородных месторождений на континентальном шельфе Арктики на 2003-2012 гг.," государственный заказчик - Россудостроение).

Кроме этих ФЦП, госзаказчиками которых являются ведомства, курирующие военно-промышленный комплекс, предприятия ВПК участвуют в реализации других непрофильных программ, но контракты на выполнение заказов по этим программам носят единичный характер, а сами ФПЦ не имеют целевой направленности поддержки и развития ВПК.

Важное значение для развития ОПК отводится следующим нормативно-правовым актам, доктринам и концепциям:

Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу;

Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г.;

Основы политики Российской Федерации в области развития оборонно-промышленного комплекса до 2010 г. и дальнейшую перспективу (утверждены Президентом РФ 10 ноября 2001 г.);

Военная доктрина Российской Федерации (Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г .N 706);

Концепция внешней политики Российской Федерации;

Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24);

Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. N 1024);

Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг. (постановление Правительства РФ от 24 июля 1998 г. N 832);

Государственная программа вооружений (2001-2010 гг.);

Планы мобилизационного развития экономики Российской Федерации.

Кроме того, следует выделить еще ряд нормативно-правовых документов:

Указ Президента РФ от 20 января 1998 г. N 54 "О реализации государственной политики в области ракетно-космической промышленности";

постановление Правительства РФ от 21 июня 2002 г. N 456 "О лицензировании деятельности в области вооружения и военной техники";

постановление Правительства РФ от 2 октября 1999 г. N 1109 "Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти военно-технического сопровождения и контроля разработки, производства и поставок продукции военного назначения";

распоряжение Правительства РФ от 10 июля 1999 г. N 1100 "Об обеспечении государственных интересов при проведении процедур банкротства в отношении крупных, экономически или социально значимых организаций, а также организаций, имеющих стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности";

постановление Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 143 "О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора";

постановление Правительства РФ от 2 сентября 1998 г. N 1017 "Об утверждении Порядка предоставления средств, выделяемых из федерального бюджета на социальную поддержку работников организаций оборонного комплекса в связи с реструктуризацией и конверсией оборонной промышленности на 1998-2000 годы;"

постановление Правительства РФ от 24 августа 2002 г. N 630 "О федеральных научно-производственных центрах";

Указ Президента РФ от 8 мая 1996 г. N 688 "О первоочередных мерах поддержки предприятий оборонного комплекса Российской Федерации";

Указ Президента РФ от 23 октября 2000 г. N 1768 "О мерах по обеспечению концентрации и рационализации оборонного производства в Российской Федерации".

Особенность ОПК заключается в особом сочетании закрытых и открытых технологий, производстве продукции военного и гражданского назначения. В России еще в 1992 г. был принят Закон о конверсии. Он переработан, и в настоящее время действует Федеральный закон от 13 апреля 1998 г. N 60-ФЗ "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации". Этот Закон устанавливает принципы государственной политики в области проведения конверсии оборонной промышленности и направлен на проведение конверсии оборонной промышленности на основе наиболее эффективного использования производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов конверсируемых организаций и обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций. Под конверсией оборонной промышленности понимается регулируемый государством процесс организационных, правовых, технологических, научно-технических и социально-экономических преобразований оборонной промышленности в целях частичной или полной переориентации на выпуск продукции гражданского назначения ранее задействованных в оборонном производстве производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов организаций оборонной промышленности.

Целями проведения конверсии являются:

обеспечение технического перевооружения промышленности на основе эффективного использования научно-технического и производственного потенциала организаций оборонной промышленности для производства высокотехнологичной и конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках продукции (работ, услуг);

обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций, высвобождаемых в связи с проведением конверсии, в том числе посредством создания дополнительных рабочих мест в конверсируемых организациях;

обеспечение научно-технического прогресса за счет приоритетного развития наукоемких производств;

развитие экспортного потенциала оборонной промышленности;

снижение экономической зависимости от импорта продукции за счет создания и развития производства продукции, аналогичной импортной;

создание новых конкурентоспособных технологий, материалов и оборудования.

Государственное планирование конверсии осуществляется на основании военной доктрины Российской Федерации; Федеральной программы разработки, создания и производства вооружения и военной техники на десятилетний период; мобилизационного плана экономики Российской Федерации; программ военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Правительство РФ разрабатывает государственную программу приватизации государственного имущества в Российской Федерации и проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в данную программу с учетом положений федеральной целевой программы конверсии.

В развитие Закона о конверсии приняты постановления Правительства от 27 июня 1996 г. N 754 "Вопросы государственного фонда конверсии" и от 2 февраля 1998 г. N 143 "О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и условиях их конкурсного отбора". Предусматривалось, что средства федерального бюджета, предоставляемые на возвратной и платной основе, предназначены для финансирования затрат, связанных с переориентацией высвобождаемых производственных мощностей и научно-технической базы организаций оборонной промышленности с военных на гражданские нужды, в том числе на перепрофилирование высвобождаемых производственных мощностей, включая реконструкцию производственных цехов и связанное с этим инженерно-техническое и энергетическое обеспечение, приобретение (или лизинг) недостающего оборудования; проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, связанных с разработкой новых образцов гражданской продукции и использованием перспективных технологий на базе военных производств; проведение мероприятий по подготовке и освоению производства для выпуска гражданской продукции, включая разработку конструкторско-технологической документации, технологических карт, изготовление оснастки и другие затраты по реализации программ. Средства федерального бюджета предоставляются со сроком возврата до трех лет после завершения Программы и с уплатой процентов в размере, определенном законодательством Российской Федерации на соответствующий финансовый год. Для предоставления средств федерального бюджета проводятся экспертизы программ и их конкурсный отбор.

Конкурсный отбор программ осуществляется государственным фондом конверсии по следующим основным критериям:

глубина конверсии военного производства в организации;

соответствие целей программ приоритетным направлениям Федеральной целевой программы конверсии оборонной промышленности;

значимость программ для решения народно-хозяйственных задач, определенных в приоритетных направлениях Федеральной целевой программы конверсии оборонной промышленности;

возможность сохранения рабочих мест или создания новых;

наличие платежеспособного спроса на планируемую к выпуску гражданскую продукцию на внутреннем и внешнем рынках;

экономическая эффективность и окупаемость программ;

сохранение и развитие научно-технического потенциала и возможность максимального использования существующих основных фондов при перепрофилировании производства.

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" устанавливает общие правовые и экономические принципы, порядок формирования, размещения, финансирования и исполнения государственного оборонного заказа и регулирует отношения в этой области.

Под государственным оборонным заказом имеется в виду правовой акт, предусматривающий поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности государства (боевого оружия, боеприпасов, военной техники, военного имущества и т.п.), а также экспортно-импортные поставки в области военно-технического сотрудничества с иностранными государствами в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Размещение оборонного заказа проводится на конкурсной основе, за исключением работ по поддержанию мобилизационных мощностей. Оборонный заказ и заключение государственного контракта на работы по поддержанию мобилизационных мощностей обязательны для всех организаций, в случае если размещение оборонного заказа не влечет за собой убытки от его выполнения.

В целях экономического стимулирования головного исполнителя оборонного заказа может предусматриваться выделение ассигнований за счет федерального бюджета на строительство и реконструкцию организаций, оснащение их современным оборудованием, освоение новой техники, технологий и материалов; гарантирование при выполнении оборонного заказа фиксированного уровня рентабельности по видам оборонной продукции, обеспечивающего создание устойчивой финансовой базы для производственного, научно-технического и социального развития; ежеквартальная индексация ассигнований, выделяемых на оплату оборонного заказа за счет федерального бюджета в связи с инфляционными процессами; поквартальное или поэтапное авансирование работ по выполнению оборонного заказа в размере не менее 40% их стоимости за счет средств федерального бюджета на финансирование оборонного заказа; освобождение исполнителя оборонного заказа от уплаты таможенной пошлины на оборудование и другую продукцию, не производимые отечественной промышленностью и ввозимые для технического переоснащения организаций, выполняющих оборонный заказ; иные, в том числе налоговые, льготы в соответствии с законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, следует учитывать, что Федеральный закон от 6мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" регулирует отношения, возникающие между организатором конкурса (государственным заказчиком) и его участниками (поставщиками, исполнителями) в процессе проведения конкурса на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Действие Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 174-ФЗ "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" было приостановлено в 2003 и 2004 гг. Однако отметим, что в нем установлены правовые нормы, определяющие состав государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации, а также минимально необходимые объемы и порядок его финансирования на период с 2000 по 2010 г. включительно.

Оборонный заказ, минимально необходимые объемы финансирования которого устанавливаются настоящим Федеральным законом, включает:

разработку, закупку, ремонт и модернизацию вооружения и военной техники (ракетных комплексов с межконтинентальными баллистическими ракетами; стратегических крылатых ракет; средств противоракетной обороны; другой ракетной техники; космических систем и др.);

капитальное строительство, модернизацию и ремонт специальных объектов стратегических ядерных сил; подготовку серийного производства систем и комплексов.

Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" устанавливает принципы государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, правовые и организационные основы деятельности органов власти, государственное регулирование и финансирование работ в области военно-технического сотрудничества, порядок участия в осуществлении военно-технического сотрудничества разработчиков, производителей продукции военного назначения и других субъектов военно-технического сотрудничества. Под военно-техническим сотрудничеством понимается деятельность в области международных отношений, связанная с вывозом и ввозом, в том числе с поставкой или закупкой, продукции военного назначения, а также с разработкой и производством продукции военного назначения.

Основными целями военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами являются:

укрепление военно-политических позиций Российской Федерации в различных регионах мира;

поддержание на необходимом уровне экспортного потенциала Российской Федерации в области обычных вооружений и военной техники;

развитие научно-технической и экспериментальной базы оборонных отраслей промышленности, их научно-исследовательских и опытно-конструкторских учреждений и организаций;

получение валютных средств для государственных нужд, развития военного производства, конверсии, уничтожения (утилизации) вооружения и военной техники и структурной перестройки предприятий оборонных отраслей промышленности;

обеспечение социальной защиты персонала организаций, разрабатывающих и производящих вооружение, специальные технику и имущество.

Государственная монополия на деятельность в области военно-технического сотрудничества обеспечивается:

осуществлением исключительных полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области военно-технического сотрудничества;

введением разрешительного порядка экспорта и импорта продукции военного назначения;

регламентированием военно-технического сотрудничества в соответствии с военно-политическими и экономическими интересами Российской Федерации;

проведением единой государственной политики в области формирования внешнеторговых цен на продукцию военного назначения;

обеспечением бюджетного финансирования экспорта и импорта продукции военного назначения, осуществляемых во исполнение международных обязательств Российской Федерации.

Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" устанавливает особую процедуру при банкротстве стратегических предприятий. Стратегическими предприятиями и организациями являются федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Российской Федерации; организации оборонно-промышленного комплекса - производственные, научно-производственные, научно-исследовательские, проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по обеспечению выполнения государственного оборонного заказа. Так, стратегические предприятие и организация считаются неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязательства и (или) обязанности не исполнены в течение шести месяцев с даты, когда они должны были быть исполнены, в то время как для обычных предприятий этот период составляет три месяца.

Более эффективные формы хозяйствования обусловлены различными формами интеграции промышленного и финансового капитала. Нормативное регулирование в этой области осуществляется Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 190-ФЗ "О финансово-промышленных группах", устанавливающим правовые основы создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп в Российской Федерации. Под финансово-промышленной группой понимается совокупность юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо полностью или частично объединивших свои материальные и нематериальные активы (система участия) на основе договора о создании финансово-промышленной группы в целях технологической или экономической интеграции для реализации инвестиционных и иных проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширение рынков сбыта товаров и услуг, повышение эффективности производства, создание новых рабочих мест. Среди участников финансово-промышленной группы обязательно наличие организаций, действующих в сфере производства товаров и услуг, а также банков или иных кредитных организаций. В целом данный Закон (так же как и Гражданский кодекс РФ) носит рамочный характер и не позволяет учесть все возможные формы интеграции и совместной деятельности, тем более в таком непростом секторе экономики, как ОПК. Разработка нормативных документов об интеграционных образованиях в ОПК не может осуществляться единым законом, целесообразно принимать специальные постановления Правительства.

Существующие законы не охватывают все правовое пространство функционирования ОПК. А принятие новых законов осуществляется крайне медленно.

Очевидна необходимость специального регулирования ОПК в условиях рыночной экономики. В то же время сложно согласиться с экспертами, доказывающими невозможность универсального регулирования всеми предприятиями, в том числе оборонного комплекса. Да, они обладают определенной спецификой, но правила хозяйственной деятельности должны распространяться на всех. В российских условиях нужен закон о государственной поддержке оборонно-промышленного комплекса, причем отдельно и по каждому направлению (судостроение, космос, атомная промышленность и т.д.) и по интегрированному для всего ОПК. Он должен вобрать в себя все правовые защитные механизмы из действующего законодательства и ввести новые.

Анализ действующих законодательных и нормативных актов в аспекте обеспечения условий для реализации программных мероприятий позволяет выделить ряд проблем принципиального характера:

законодательную нерешенность вопросов о перераспределении бюджетных платежей предприятий, входящих в интеграционные структуры, отсутствие достаточного налогового регулирования налогообложения трансакций внутри интеграционных образований;

обеспечение контроля государства над процессом реформирования оборонных предприятий и эффективности их управления;

достижение оптимального баланса между стратегически и экономически целесообразной концентрацией производства в ОПК и развитием конкурентной среды;

расширение полномочий предприятий ОПК в части экспорта вооружений и запчастей к ним, услуги по ремонту и модернизации вооружений.

Наряду с этим надо учитывать несбалансированность спроса на вооружение со стороны военных и того, что предлагает ОПК. По некоторым оценкам 80% вооружений, предусмотренных к производству новой программой, Вооруженным Силам не нужны.

Не способствует результативной работе ОПК слабая сбалансированность планов развития отраслей, входящих в комплекс, отсутствие координации производственных планов, разрабатывающихся самостоятельными предприятиями и организациями в рамках одной отрасли. Однако для успешного функционирования и развития российского ОПК в XXI столетии необходимо принять целый ряд федеральных законов, в том числе предусматривающих введение в действие следующих механизмов: доверительного управления государственными пакетами акций; банкротства оборонных предприятий; ценообразования на продукцию ОПК и контроля ее качества; экономического стимулирования работы предпринимателей в производстве продукции военного и двойного назначения.

Развитие ОПК во многом обусловлено военной реформой. Поэтому ряд экспертов выступает за разработку проектов законов о военной реформе, государственной политике в области сокращения и ликвидации вооружений, государственной программе развития вооружений и военной техники, об оборонном комплексе.

Целесообразно разработать открытую программу о государственном регулировании структурного реформирования ОПК, не содержащую секретных сведений (финансирование, конкретные направления развития комплекса). Это позволит подключить к обсуждению структурных преобразований законодателей, широкие круги экспертов и общественность.

Следует расширить правовую базу по созданию интегрированных структур. До настоящего времени при создании таких структур использовалось три схемы:

объединение (слияние) ряда предприятий в одно;

создание структур с юридическим статусом государственного унитарного предприятия на основе права хозяйственного ведения (ВПК "МИГ-МАПО", АВПК "Сухой"). Вошедшие в структуру организации преобразовываются в дочерние по отношению к головному предприятию;

формирование структур холдингового типа на основе преобразований государственных предприятий в акционерные общества со значительной долей закрепленных в государственной собственности акций.

Кроме того, необходимо совершенствовать и саму Программу реформирования оборонной промышленности, положив в основу принципы стратегического подхода для развития предприятий оборонных отраслей, учитывая наметившийся в 1999 г. экономический рост и рост оборонного заказа, совмещение военной реформы с реструктуризацией ОПК и смещение на производство приоритетных образцов вооружений и военной техники, военные угрозы, изложенные в Концепции национальной безопасности и в Военной доктрине России, и т.д.

Основным фактором, определяющим развитие ОПК, будет являться спрос на продукцию ОПК, вытекающий из:

Государственной программы вооружений на 2001-2010 гг.;

объема государственного оборонного заказа на военные НИОКР, закупок вооружения и военной техники, Федеральной целевой программы промышленной утилизации вооружения и военной техники;

программных проработок по экспорту вооружения и военной техники в соответствии с международными договорами и обязательствами России с зарубежными странами;

расчетных показателей мобилизационного плана.

Переориентация ОПК с выживания на развитие возможно только на базе инновационной модели, основанной на опережающем развитии научно-технического потенциала и его активном использовании оборонными предприятиями.

Факторами инновационного развития ОПК должны стать:

выбор ограниченного числа важнейших базовых технологий, оказывающих решающее влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции и обеспечивающих переход к новому технологическому укладу;

разработка технологий двойного назначения, используемых для производства вооружения и продукции гражданского назначения;

развитие инфраструктуры инновационного процесса, включая улучшение инвестиционного климата и совершенствование экономико-правового обеспечения инновационной деятельности;

использование современных методов управления на оборонных предприятиях, модернизация продукции, освоение новых рынков сбыта и т.д.

Кроме того, необходимо повышать управляемость и эффективность работы данного сектора экономики. Для этого следует вносить изменения в законы о государственном и муниципальном унитарном предприятии, о доверительном управлении имуществом, о государственной программе приватизации и др.

К.Л. Астапов,

кандидат экономических наук,

консультант Аналитического управления

Аппарата Совета Федерации

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вопросы экономики.- 2002.- N 4.- С.111.