Заключение на проект федерального закона N 127618-4 "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" (не действует)

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ
от 21 февраля 2005 г. N вн 2.2-12/485
по проекту федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности", внесенному Правительством Российской Федерации

В последние десятилетия одним из существенных изменений в международном праве было постепенное отступление от принципа абсолютного юрисдикционного иммунитета государства в пользу функционального иммунитета. До последнего времени СССР, а затем Россия традиционно придерживались принципа абсолютного государственного иммунитета. Однако в конце XX в. произошли принципиальные изменения на уровне ряда международных соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, соглашений о разделе продукции, а также Кодекса торгового мореплавания РФ и АПК РФ, направленные на ограничения иммунитета государства (принцип функционального иммунитета). Принятие федерального закона, который бы регламентировал проблему судопроизводства в РФ с участием иностранных государств в соответствии с концепцией функционального иммунитета, следует признать актуальным для российского права и соответствующим общемировым тенденциям развития международного права.

Рассматриваемый проект федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" (далее - Законопроект), а также альтернативный законопроект, внесенный депутатом Государственной Думы П.Б. Шелищем, устанавливают режим юрисдикционного иммунитета иностранного государства и возможность отказа от него: кроме того, закрепляют принцип неприменения иммунитета по спорам, вытекающим из деятельности иностранного государства в тех случаях, когда она не является осуществлением суверенной власти этого государства.

Вместе с тем, анализ рассматриваемого Законопроекта позволяет сделать некоторые замечания. Ввиду того, что альтернативный законопроект депутата Государственной Думы П.Б. Шелища практически повторяет содержание Законопроекта, последующие замечания приводятся только в отношении норм Законопроекта.

1. В тексте рассматриваемого Законопроекта можно отметить определенные несоответствия в терминологии. Так, в ст. 3 говорится, что иностранное государство не пользуется судебным иммунитетом, если осуществляет "деятельность, иную чем осуществление суверенной власти государства". В ст. 9 речь идет уже о "предпринимательской деятельности", а также о "гражданско-правовых сделках вне предпринимательской деятельности", с которыми иностранное государство "связано иным образом, чем при осуществлении суверенной власти государства". В ст. 21 опять используется термины "предпринимательская деятельность" и "гражданско-правовые сделки вне предпринимательской деятельности".

В этой связи следует привести текст Законопроекта к единообразию, для чего необходимо выработать способ определения той области правоотношений, в которой иностранное государство не пользуется судебным иммунитетом. Возможно, наиболее удачной здесь будет формулировка, уже имеющаяся в АПК РФ, согласно которой иммунитет распространяется только на те случаи, когда государство действует в качестве субъекта суверенной власти. Соответственно, при подобном подходе использование терминов "предпринимательская деятельность" и "гражданско-правовые сделки вне предпринимательской деятельности" будет излишним.

2. В ст. 251 АПК РФ устанавливается принцип иммунитета иностранного государства, выступающего в качестве носителя власти, по отношению к предъявленному к нему иску привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска и имущественных интересов. Обращение взыскания на имущество иностранного государства в порядке принудительного исполнения допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Часть третья рассматриваемой статьи требует, чтобы отказ от судебного иммунитета был произведен в порядке, предусмотренном законом иностранного государства или правилами международной организации.

Представляется, что нормы данной статьи АПК РФ и нормы Законопроекта находятся в противоречии друг с другом. В соответствии со ст. 3 Законопроекта иностранное государство может выразить согласие на отказ от судебного иммунитета. Кроме того, в ст. 16 Законопроекта указано на возможность получения согласия иностранного государства и на принятие в отношении него обеспечительных мер, и на исполнение судебного решения. Во всех случаях выражение согласия возможно любым из способов, перечень которых содержится в ст. 4 Законопроекта. АПК РФ же требует, чтобы отказ от иммунитета производился не по правилам российского законодательства, основанным на сложившейся в мире практике, а в порядке, предусмотренном законом иностранного государства или правилами международной организации.

Следует также отметить целесообразность приведения части первой ст. 251 АПК РФ в соответствие к нормам предлагаемого Законопроекта. В действующей в настоящее время редакции возможность установления изъятий из общего правила международным договором Российской Федерации или федеральным законом предусмотрена лишь в отношении обращения взыскания на имущество иностранного государства в порядке принудительного исполнения. В данном случае стоит распространить действие этой оговорки и на правила, касающиеся судебного иммунитета и иммунитета от мер по обеспечению иска.

3. В п. 5 ст. 1 Законопроекта указывается, что его действие распространяется в том числе и на составные части государства в той мере, в которой они правомочны предпринимать действия по осуществлению суверенной власти государства и действуют в этом качестве. Данная формулировка противоречит практике Конституционного Суда РФ, которая нашла отражение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П, Определениях Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 250-О, от 6 декабря 2001 г. N 249-О, а также от 27 июня 2000 г. N 92-О. Согласно мнению Конституционного Суда РФ суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

В связи с этим полагаю, что данный подход справедлив и в отношении иностранных государств и в содержащееся в ст.1 Законопроекта понятие "иностранного государства" необходимо внести соответствующие изменения.

4. Формулировка ст. 11 Законопроекта не позволяет сделать однозначный вывод о том, какое именно имущество иностранного государства не пользуется в России иммунитетом. Так, неясно, идет ли речь в п.2 ст. 11 о любом имуществе или только о недвижимом; пользуется ли иммунитетом недвижимое имущество, находящееся на территории РФ, но права на которое возникли в связи с осуществлением иностранным государством суверенной власти.

5. ст. 14 Законопроекта устанавливает, что иностранное государство пользуется иммунитетом по трудовым спорам, предметом которых является заключение или возобновление трудового договора.

Поскольку Законопроект установил, что иностранное государство пользуется иммунитетом по спорам с работниками, нанятыми для выполнения обязанностей по осуществлению суверенной власти этого государства, абсолютный иммунитет иностранного государства по спорам, связанным с заключением трудового договора, является излишним и противоречит положениям Трудового кодекса РФ. ст. 2 ТК РФ признает право работников требовать от работодателя соблюдения его обязанностей по отношению к работникам, трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. Ст. 64 ТК РФ предусматривает запрещение необоснованного отказа в заключении трудового договора, а также право на обжалование в судебном порядке отказа в заключении трудового договора.

Кроме того, в соответствии со ст. 11 ТК РФ на территории Российской Федерации правила, установленные ТК РФ, законами, иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных ими либо с их участием. Ограничение права российских граждан на судебное обжалование заключения договора, предлагаемое в ст. 14 Законопроекта, противоречит принципу взаимности, содержащемуся в том числе и в ряде положений рассматриваемого Законопроекта.

Согласно ст. 11 ТК РФ правила трудового законодательства распространяются и на работников международных организаций и иностранных юридических лиц. Во многих положениях Законопроекта на иностранные государства распространяются нормы процессуального законодательства в отношении иностранных юридических лиц. В связи с этим необоснованно ограничение в ст. 14 Законопроекта прав работников иностранного государства, которые не выполняют обязанности, связанные с осуществлением суверенной власти этого государства.

В то же время, по отношению к рассматриваемой норме спорным является вопрос, что следует считать возобновлением трудового договора. Следует отметить, что Трудовой Кодекс не содержит понятия "возобновление трудового договора". В соответствии со ст. 58 ТК РФ если ни одна из сторон не потребовала расторжения срочного трудового договора в связи с истечением его срока, а работник продолжает работу после истечения срока трудового договора, трудовой договор считается заключенным на неопределенный срок. Таким образом, необходимо уточнить предмет правового регулирования ст. 14 Законопроекта.

6. Правила Кодекса торгового мореплавания РФ, за исключением случаев, прямо в нем предусмотренных, не распространяются на военные корабли и другие суда, находящиеся в собственности государства или эксплуатируемые им и используемые только для правительственной некоммерческой службы; а также на некоммерческие грузы, находящиеся в собственности государства (п. 2 ст. 3).

Положениям данной статьи полностью соответствует ст. 15 Законопроекта "Иммунитет по спорам, связанным с эксплуатацией морских судов и судов внутреннего плавания". Вместе с тем, по моему мнению, целесообразно внести в КТМ дополнения, которые бы указывали на необходимость руководствоваться кроме правил данного Кодекса и нормами федерального закона "О юрисдикционном иммунитете иностранного государства и его собственности" в случае возникновения спора с участием иностранного государства (поскольку в предлагаемом Законопроекте вопросы юрисдикционного иммунитета и изъятий из общего принципа регламентированы более подробно).

7. В ст. 18 Законопроекта говорится о том, что дела с участием иностранного государства рассматриваются по правилам судопроизводства Российской Федерации. Однако единого судопроизводства в России нет, а в соответствии с статьей 118 Конституции РФ и статьей 1 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В связи с этим в ст. 18 Законопроекта следует внести изменения, которые бы уточнили, в частности, возможно ли привлечение иностранного государства к административному и уголовному судопроизводству.

8. Наименование ст. 24 Законопроекта "Заочное решение" противоречит АПК РФ. Заочное решение - это решение, которое выносится в рамках заочного производства, особой процедуры рассмотрения дела, которая предусмотрена в настоящее время лишь в ГПК РФ. Поскольку в содержании статьи говорится о любом случае вынесения решения при неявке иностранного государства в российский суд, что возможно как по правилам ГПК РФ, так и по правилам АПК РФ, название ст. 24 Законопроекта необходимо изменить.

9. С нашей точки зрения большинство из положений рассматриваемого Законопроекта были унифицированы в Европейской конвенции об иммунитете государств (Базель, 16 мая 1972 г.), и несмотря на то, что данная конвенция еще не была ратифицирована РФ, при доработке Законопроекта целесообразно использовать ее положения.