Правовые проблемы распоряжения военным имуществом (И.С. Жудро, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2004 г.)

Правовые проблемы распоряжения военным имуществом

Процесс реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации сопровождается значительным сокращением их численности, а следовательно, высвобождением военного имущества и увольнением значительного числа военнослужащих, что, в свою очередь, ставит на повестку дня вопросы распоряжения этим имуществом и решения социальных проблем увольняемых военнослужащих, членов их семей.

Недостаточное бюджетное финансирование заставляет Министерство обороны Российской Федерации изыскивать дополнительные внебюджетные источники средств, необходимых для решения указанных выше вопросов.

Одним из таких источников являются денежные средства, выручаемые от реализации и использования высвобождаемого военного имущества, оказания возмездных услуг на договорной основе - деятельности новой для российских Вооруженных Сил, ранее им не свойственной и в настоящее время только развивающейся.

Успешное решение проблемы обеспечения законности при реализации и использовании военного имущества непосредственно зависит от качества нормативно-правового регулирования этой деятельности.

При этом правоприменительная практика показывает, что акты действующего законодательства, регулирующие в настоящее время отношения по реализации военного имущества, требуют существенной доработки, так как характеризуются недостаточной полнотой, противоречивостью, что нередко вызывает разногласия по вопросам порядка распоряжения высвобождаемыми военными объектами, споры о компетенции органов, осуществляющих эту деятельность.

Основная проблема заключается в том, что в настоящее время при наличии множества подзаконных актов отсутствует единственно необходимый в данной сфере правовой акт - федеральный закон, который бы устанавливал особенности распоряжения таким видом государственной собственности, как военное имущество.

Необходимость в принятии именно такого нормативного правового акта, как закон, который регламентировал бы оборот военного имущества, вытекает из правового статуса этого имущества.

Все имущество Вооруженных Сил Российской Федерации согласно приложению 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 находится в исключительной собственности Российской Федерации. Министерству обороны Российской Федерации в соответствии с его организационно-правовой формой "учреждение" все полномочия в отношении военного имущества, закрепленного за ним на праве оперативного управления, могут быть предоставлены только собственником - Российской Федерацией. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) определил, что особенности распоряжения государственным имуществом могут устанавливаться лишь законами (п. 3 ст. 212).

Между тем по общему правилу, установленному ст.ст. 217 и 235 ГК РФ, основным способом прекращения права государственной собственности является приватизация. Как известно, приватизации государственной собственности посвящена самостоятельная отрасль законодательства.

Однако, несмотря на то, что о возможности реализации высвобождаемого военного имущества было сказано в Государственной программе приватизации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. N 2284, эти два процесса разными стали изначально: если целями приватизации объявлялась разгосударствление крупных объектов собственности и активизация частного сектора, становление рыночной экономики, то реализация военного имущества, проходившая и продолжающаяся по сей день в условиях бюджетного дефицита оборонных нужд, имеет своей основной целью решение социально-экономических проблем военнослужащих, изыскание внебюджетных средств на нужды Министерства обороны Российской Федерации и других "силовых" ведомств.

В 1992 г. ныне уже утратившим силу Указом Президента Российской Федерации "О порядке реализации и использования высвобождаемого военного имущества" N 1518 Министерству обороны Российской Федерации было предоставлено право реализации и использования на внутреннем и внешнем рынках высвобождаемого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов). Согласно этому Указу Президента Российской Федерации реализации подлежало любое военное имущество (кроме вооружения и боеприпасов), излишествующее, не используемое и не нашедшее своего дальнейшего применения в Вооруженных Силах и подлежащее в связи с этим высвобождению.

Появление данного документа было обусловлено, во-первых, большим количеством накопившегося к тому времени устаревшего или пришедшего в негодность военного имущества, во-вторых, необходимостью контроля за начавшимся процессом реализации этого военного имущества, который приобретал стихийный и децентрализованный характер, и, в-третьих, острой потребностью в дополнительном внебюджетном финансировании строительства, приобретении жилья для военнослужащих, удовлетворение которой планировалось за счет выручаемых денежных средств.

С принятием Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ была предпринята попытка привести реализацию военного имущества в Вооруженных Силах Российской Федерации и во всех прочих федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, в соответствие с порядком приватизации государственной собственности. Указом Президента Российской Федерации "Об изменении порядка реализации высвобождаемого военного имущества, акционирования и приватизации предприятий военной торговли" от 23 июля 1997 г. N 775, признавшим утратившим силу ранее действовавший Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. N 1518, реализацию высвобождаемого военного имущества (кроме вооружения, военной техники, боеприпасов и имущества, не подлежащего приватизации) предписывалось осуществлять в соответствии с законодательством о приватизации, т. е. через специализированного продавца государственного имущества, минуя владельца - Вооруженные Силы Российской Федерации и другие "силовые" ведомства.

Однако ожидаемых результатов законодательное новшество не принесло: приспособиться к "гражданской" процедуре приватизации реализация военного имущества со специфичностью своего документооборота, а также и самих реализуемых объектов, их территориального размещения не смогла.

В итоге с отменой Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. N 1518 реализация непрерывно высвобождающегося движимого военного имущества практически полностью остановилась. Сложившаяся ситуация вынудила внести изменения в Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 1997 г. N 775, в результате которых был частично возвращен прежний порядок.

Реализация высвобождаемого из Вооруженных Сил Российской Федерации военного имущества возобновилась в соответствии с порядком, изложенным в новой редакции Указа Президента Российской Федерации от 23 июля N 775 1997 г. и в постановлениях Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165 и от 24 июня 1998 г. N 623, но при этом приняла сложный характер. Ныне действующий порядок реализации высвобождаемого военного имущества поставлен в зависимость от его принадлежности к движимым или недвижимым вещам.

Реализация высвобождаемого движимого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов) разрешена федеральным органам исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, через организации, отобранные на конкурсной основе: на внутреннем рынке - по правилам продажи отдельных видов товаров, биржевой, комиссионной и розничной торговли, а также на условиях договора мены, на внешнем - в соответствии с общим законодательством Российской Федерации. Право принимать решения о высвобождении движимого военного имущества, так же как и о его реализации, предоставлено Министерству обороны Российской Федерации, за которым это имущество закреплено на праве оперативного управления.

Право принятия решений о высвобождении и реализации недвижимого военного имущества принадлежит Министерству имущественных отношений Российской Федерации (в настоящее время - Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом). Реализация высвобождаемого недвижимого военного имущества (за исключением вооружения, военной техники, боеприпасов) должна осуществляться в соответствии с законодательством о приватизации - на торгах через специализированного продавца приватизируемого имущества - Российский фонд федерального имущества. При этом норматив распределения вырученных денежных средств, как и прежде, отличен от предусмотренного законодательством о приватизации.

Различия в целях предопределяют особенности в способах осуществления данных процессов и в конечном итоге позволяют рассматривать реализацию всего высвобождаемого военного имущества как единый самостоятельный, отличный от приватизации, способ распоряжения государственной собственностью, требующий самостоятельного законодательного регулирования.

Вопросы распоряжения таким специфическим имуществом, как военное, а именно определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества ст. 71 Конституции Российской Федерации включила в единый перечень наиболее важных функций Российской Федерации, наряду с обороной и безопасностью. Иными словами, правоотношения по распоряжению военным имуществом законодательством тесно увязаны с обеспечением обороны и безопасности государства, что также требует самостоятельного нормативно-правового регулирования этой деятельности. Более чем десятилетний опыт этой работы, в том числе и негативный, выявил проблемы в области ее правового регулирования.

Несовершенство правового регулирования данной сферы отношений выразилось, в частности, в отсутствии до настоящего времени единого определения самого объекта регулирования, а именно понятия "военное имущество".

Если мы обратимся к действующему законодательству, то увидим, что в одних его актах понятием "военное имущество" охватывается все имущество, находящееся во владении Вооруженных Сил Российской Федерации и используемое ими для своих нужд, включая вооружение и военную технику, в то время как в других понятия "военное имущество" и "вооружение и военная техника" разграничены.

Например, ст. 71 Конституции Российской Федерации обобщает понятием "военное имущество" и вооружение, и военную технику, относя к ведению Российской Федерации определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества.

Такое же обобщение проводит и ст. 6 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ, относя к полномочиям Правительства Российской Федерации в области обороны установление порядка передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества.

Другие акты разграничивают указанные понятия.

Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке высвобождения недвижимого военного имущества" от 24 июня 1998 г. N 623 вооружение, военная техника и боеприпасы исключены из применяемого им понятия "высвобождаемое недвижимое военное имущество".

Постановление Правительства Российской Федерации "О реализации высвобождаемого движимого военного имущества" от 15 октября 1999 г. N 1165, утвердившее перечень движимого военного имущества, свободная реализация которого разрешена на внутреннем и внешнем рынках, не включает в него вооружение и боеприпасы.

Вооружение, боеприпасы к нему и военная техника указаны в перечне, утвержденном Указом Президента Российской Федерации "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" от 22 февраля 1992 г. N 179, в числе прочих видов продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена.

Вооружение, боеприпасы к нему, военная техника перечислены также в утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации "О поставках продукции и отходов производства, свободная реализация которых запрещена" от 10 декабря 1992 г. N 959 перечне продукции, поставки которой осуществляются потребителям, имеющим специальное разрешение на ее применение в Российской Федерации.

Вооружение и военная техника ст. 1 Федерального закона "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" от 19 июля 1998 г. N 114-ФЗ отнесены к продукции военного назначения, поставки которой на внешнем рынке осуществляются специализированными предприятиями - государственными посредниками в рамках особого правового режима военно-технического сотрудничества с иностранными государствами.

Мы видим, что определение имущественного объекта как единицы понятия "вооружение и военная техника" отражает его сугубо военное предназначение и как следствие подчинение особому правовому режиму ограниченной реализации, в то время как отнесение его к понятию "высвобождаемого военного имущества", движимого или недвижимого, означает возможность его свободного вовлечения в имущественный оборот, регулируемый преимущественно нормами гражданского законодательства. Логика этих нормативных актов говорит о том, что, разграничивая понятия "вооружение и военная техника" и "военное имущество" и устанавливая для них разный правовой режим оборота, они тем самым относят их к различным сферам правового регулирования.

"Вооружением и военной техникой" не исчерпывается все имущество Вооруженных Сил Российской Федерации. Для нормального функционирования Вооруженные Силы нуждаются в обеспечении всеми видами материальных ресурсов: транспортной, строительной, эксплуатационной техникой и материалами, медицинским, ветеринарным, спортивным, учебным, бытовым, хозяйственным, ремонтным оборудованием, вещевым и продовольственным имуществом, горюче-смазочными материалами и пр. Причем такие объекты, не имеющие непосредственно боевого предназначения, составляют большую часть имущества, которым обеспечиваются Вооруженные Силы.

При этом высвобождение, являющееся необходимым условием реализации такого военного имущества, представляет собой не только формализованный отказ Вооруженных Сил от дальнейшего использования военного имущества по его прямому назначению, но и включение этого имущества в товарный оборот, предполагающее его демилитаризацию. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в указанных актах высвобождаемое имущество носит название военного. В данном случае определение такого имущества как "военное" означает скорее не предназначение, а сохраняющуюся до момента продажи его принадлежность Вооруженным Силам.

Неоднозначность в использовании понятия "военное имущество" способна вызвать проблемы в толковании законодательных актов. Например, перечень разрешенного к свободной реализации высвобождаемого движимого военного имущества, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165, содержит такие объекты "военного имущества", которые вполне можно классифицировать как "военную технику": например, авиационные двигатели, воздушно-десантная техника, технические морские средства и т.д., в то время как свободная реализация военной техники запрещена упомянутым Указом Президента Российской Федерации от 22 февраля 1992 г. N 179.

Так как отнесение объекта к той или иной категории влечет за собой вполне определенные правовые последствия, выражающиеся в степени свободы его товарного оборота, то механизм такого разграничения должен иметь четкую правовую регламентацию, предусматривающую правовую классификацию объектов и вполне конкретное содержание используемой при этом терминологии.

Отсутствие же такой регламентации способно вызывать путаницу в деятельности по реализации имущественных объектов. Примером может служить инцидент с исключенным из состава Военно-Морского Флота кораблем измерительного комплекса "Маршал Неделин". По одному договору купли-продажи, заключенному в 2000 г. в интересах Министерства обороны Российской Федерации специализированным предприятием - ФГУП "Промэкспорт", данный объект поставлялся в качестве высвобожденной единицы "военной техники" индийской фирме, в то время как по другому договору уполномоченный орган Министерства обороны Российской Федерации - Центральное управление материальных ресурсов и внешнеэкономических связей реализовывало его в качестве высвобождаемого "военного имущества" китайскому покупателю.

Возникшие между участниками данных сделок разногласия повлекли за собой задержку в таможенном оформлении судна по одному из договоров и простой буксира, повлекший убытки покупателя в сумме свыше 170 тыс. долларов США, выставленные в последующем для возмещения Министерству обороны Российской Федерации.

Другая весьма важная правовая проблема, стоящая перед органами военного управления, уполномоченными в Вооруженных Силах на реализацию и использование военного имущества, - изыскание законодательно допустимых и эффективных форм совмещения ими функций военно-управленческих с функциями хозяйствующего субъекта. Организационно-правовая форма таких организаций должна обеспечить достаточную юридическую самостоятельность в их взаимоотношениях с предпринимателями, сохраняя при этом необходимую подконтрольность государству.

Учесть все проблемы высвобождаемого военного имущества призван федеральный закон "Об использовании высвобождаемого военного имущества", проект которого разработан и направлен депутатами Государственной Думы Российской Федерации на заключение Правительства Российской Федерации.

Данный закон должен определить правовое понятие "высвобождаемое военное имущество", его критерии, исчерпывающий перечень способов распоряжения им, применимое к этим отношениям законодательство, правовой статус органов, уполномоченных осуществлять от имени государства права собственника в отношении военного имущества.

Разработка правовых положений реализации и использования высвобождаемого военного имущества, законотворческая деятельность в этой сфере органов военного управления представляет собой весьма актуальную область научного исследования. Так как нормативно-правовая база, призванная урегулировать данные отношения, находится пока в стадии формирования, то результаты такой работы, несомненно, будут иметь большое практическое значение.

И.С. Жудро,

полковник юстиции, начальник группы отдела экспортных

операций Управления внешнеэкономических связей

ЦУМР и ВЭС МО РФ

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2004 г.