Право охоты (Н.В. Краев, "Адвокат", N 2, февраль 2005 г.)

Право охоты

Правовой институт, именуемый "право охоты", или "право на охоту", или "право производства охоты" - это совокупность правовых норм (предписаний), регламентирующих порядок предоставления и удостоверения (подтверждения) легальной (правомерной, законной) возможности добывания диких зверей и птиц.

Основные нормативные правовые акты, регламентирующие право охоты, - постановление Совета Министров СССР от 5 января 1982 г. N 3 "Об изменении и признании утратившими силу решений Правительства СССР в связи с принятием Закона СССР "Об охране и использовании животного мира" и Закона СССР "Об охране атмосферного воздуха"*(1) (далее - постановление Правительства СССР N 3), Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, утвержденное постановлением Совета Министров РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548, постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О спортивной и любительской охоте в Российской Федерации", Типовые правила охоты в РСФСР, утвержденные приказом Главохоты РСФСР от 4 мая 1988 г. N 1, приказ Минсельхоза России от 24 декабря 1993 г. N 315 "О предоставлении права на охоту", приказ Минсельхозпрода России от 25 мая 1998 г. N 302 "О выдаче удостоверений на право охоты", утвержденная этим приказом Инструкция о порядке выдачи охотничьих билетов.

Согласно Конституции РФ регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Российской Федерации (ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Стало быть, субъекты Федерации не вправе принимать нормативные акты, регулирующие права и свободы граждан, в том числе охотников. Иными словами, по вопросам регламентации права охоты должны применяться лишь федеральные акты.

Правовой институт "право охоты" можно разделить на несколько частей:

право на любительскую и спортивную охоту с огнестрельным оружием для российских граждан;

право на любительскую и спортивную охоту с огнестрельным оружием для лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации;

право на промысловую охоту вообще и с применением огнестрельного оружия в частности;

право на безружейную охоту (без применения огнестрельного оружия, в том числе право на охоту с ловчими птицами);

право на охоту в научных, культурных и хозяйственных целях;

удостоверение (подтверждение) права охоты;

получение документов на право охоты;

лишение граждан права на охоту.

Согласно постановлению Совета Министров СССР N 3 правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, другими разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами пользуются все граждане СССР, являющиеся членами обществ охотников и рыболовов, сдавшие испытания по охотничьему минимуму и уплатившие госпошлину в установленном размере. Аналогичная правовая норма содержалась в российском Положении об охоте и охотничьем хозяйстве с добавлением возрастного ценза (с 18 лет) и в Типовых правилах охоты в РСФСР.

Таким образом, для получения права на любительскую и спортивную охоту необходимо было:

достичь 18-летнего возраста;

вступить в члены какого-либо общества охотников и рыболовов;

сдать испытания по минимуму охотничьих знаний;

уплатить государственную пошлину.

С 1 января 1991 г. был введен в действие (в том числе на территории Российской Федерации) Закон СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-I "Об общественных объединениях", согласно которому участие или неучастие гражданина в деятельности общественного объединения не могло служить основанием для ограничения его прав и свобод*(2). Правовая норма, связывающая (обусловливающая) получение права охоты с обязательностью членства в обществах охотников и рыболовов, предусмотренная постановлением Правительства СССР N 3, вошла в противоречие с указанным Законом. Поэтому постановлением Правительства РФ от 23 июня 1993 г. N 594 "О частичном изменении Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР"*(3) это противоречие было устранено: "Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием пользуются все граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, сдавшие испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием и уплатившие государственную пошлину в установленном размере. Граждане, населяющие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, пользуются правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием с 14-летнего возраста" (п. 14 Положения в новой редакции).

В постановлении Правительства СССР N 3 было записано, что "право осуществления любительской и спортивной охоты может быть предоставлено в исключительных случаях лицам, не являющимся гражданами СССР, по путевкам, выдаваемым в установленном порядке". Постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации" фактически воспроизвело союзную норму: "Право осуществления любительской и спортивной охоты может быть предоставлено лицам, не являющимся гражданами Российской Федерации, по путевкам, выдаваемым в установленном порядке". Однако ни форма путевок, ни специальный порядок их выдачи для этой категории охотников установлены не были. Поэтому подтверждением их права на охоту служили такие же путевки, выдаваемые в таком же порядке, как и российским охотникам. В отличие от российских граждан не были предусмотрены возрастные ограничения на право ружейной или безружейной охоты, а также сдача каких-либо испытаний, возложение обязанности уплаты государственной пошлины. Лишь в 1997 г. на иностранных граждан была возложена обязанность уплаты госпошлины при получении удостоверений на право охоты на территории Российской Федерации (в размере двух минимальных месячных оплат труда).

Инструкция о порядке выдачи охотничьих билетов и учета охотников на территории Российской Федерации, утвержденная приказом Минсельхозпрода России от 25 мая 1998 г. N 302, также ввела некоторые новшества. Установлено, что для иностранных граждан удостоверением на право охоты является охотничий билет иностранного охотника по прилагаемой к инструкции форме. Билет выдается по месту проведения охоты на срок действия контракта или приглашения на охоту после сдачи испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте и обращению с охотничьим оружием. Выдача охотничьих билетов иностранного охотника возложена на Департамент по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Минсельхоза России и его территориальные подразделения. Чуть позже письмом Охотдепартамента были разъяснены процедура и технология сдачи испытаний: "Сдача испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте и обращению с охотничьим оружием для иностранных охотников осуществляется путем ознакомления его (охотника) с необходимыми нормами, изложенными письменно на владеющем иностранным охотником языке, под роспись", а также указано, что выдачу охотбилетов осуществляют не только территориальные органы Охотдепартамента Минсельхоза России в субъектах Федерации (охотуправления), но и районные отделы и районные охотоведы. Отметим, что в связи с проводимой административной реформой многие функции Охотдепартамента, в том числе выдача удостоверений на право охоты, ныне возложены на Федеральную службу по ветеринарному и фитосанитарному надзору (сокращенно - Россельхознадзор) и ее территориальные органы. Реорганизация территориальных органов (охотуправлений) пока не завершена.

Постановление Правительства СССР N 3 регулирование условий и порядка предоставления права на промысловую охоту возлагало на Советы Министров союзных республик. В Российской Федерации этот порядок был установлен Положением об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, которое гласило, что "в районах промысловой охоты охотники, заключившие договоры с заготовительными организациями на сдачу охотничьей продукции, а также штатные охотники промыслово-охотничьих хозяйств и охотники, выделенные на промысел колхозами, получают право на охоту независимо от вступления в члены общества охотников, уплатив государственную пошлину. Охота для этой категории охотников разрешается с гладкоствольным охотничьим оружием с 14-летнего возраста. Перечень районов промысловой охоты устанавливается Главохотой РСФСР". Удостоверением на право промысловой охоты служил охотничий билет с отметками о сдаче испытаний по охотничьему минимуму и об оплате госпошлины.

Таким образом, условием предоставления права на промысловую охоту было осуществление следующих действий:

заключение договора с заготовительной организацией на сдачу охотничьей продукции или принятие на работу штатным охотником либо направление на промысел колхозом;

сдача испытаний по минимуму охотничьих знаний;

достижение 14-летнего возраста;

уплата государственной пошлины.

Постановление Правительства РФ 1993 г., изменившее п. 14 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, внесло много новшеств.

Во-первых, исчезло деление охоты на спортивную, любительскую и промысловую.

Во-вторых, вместо понятия "районы промысловой охоты", введено другое - "районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности". Юридически и географически это разные территории. Перечень районов промысловой охоты был утвержден Главохотой РСФСР в 1965 г. Он включал, к примеру, территории всех промысловых хозяйств, а также перечисленные 26 административных районов АССР, краев и областей. Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, был утвержден постановлением Совета Министров СССР от 10 ноября 1967 г. N 1029 (с изменениями и дополнениями он действует до сих пор)*(4).

Юридические термины "районы промысловой охоты" и "районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности" различаются не только по сфере применения, но зачастую и по местонахождению обозначаемых территорий. Перечень районов промысловой охоты в соответствии с п. 14 прежней редакции Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР применялся в совокупности с другими правовыми установлениями для предоставления права охоты с 14-летнего возраста. Перечней районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей два. Один используется для предоставления трудовых льгот работникам, а другой, утвержденный сначала постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1992 г. N 267, затем постановлением от 23 мая 2000 г. N 402*(5), предназначен для регулирования поставки и завоза грузов в эти районы. В Кировской области, например, было 16 районов, отнесенных к районам промысловой охоты, и ни один из них не числится в каком-либо перечне районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Территории госпромхозов, коопзверопромхозов повсеместно относились к районам промысловой охоты, теперь же часть из них лишилась возможности привлекать к охотничьему промыслу молодежь в возрасте от 14 до 18 лет.

В-третьих, произведена замена сдачи испытаний по "охотминимуму" на "испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием", что также, по нашему мнению, не является прогрессивным (об этом ниже).

Ранее действовавшая норма Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР предоставляла охотникам из числа коренного населения, принадлежащего к народностям Севера, право безружейной охоты (капканами, силками и другими самоловами, с ловчими птицами, с охотничьими собаками и т.п.) независимо от возраста. Эта категория охотников могла добывать разрешенные объекты охоты с любого, а с использованием огнестрельного оружия - лишь с 14-летнего возраста. Внесенные в 1993 г. изменения в Положение об охоте исключили эту норму из Положения, но, на наш взгляд, не упразднили тем самым право безружейной охоты.

Действующее федеральное законодательство ограничивает определенным возрастным цензом лишь право охоты с применением огнестрельного оружия. В отношении права на безружейную охоту никаких возрастных ограничений в федеральных актах нет*(6). Стало быть, теперь все граждане, а не только народности Севера, как это было раньше, могут получить право безружейной охоты независимо от возраста (сдав испытания и уплатив в некоторых случаях государственную пошлину). Другими словами, получить право охоты на медведя с рогатиной можно с любого возраста, а с огнестрельным оружием - только с 16-18 лет!

Предписания, регулирующие в некоторых субъектах Федерации возрастной ценз на право безружейной охоты, незаконны как по причине несоответствия их постановлению Правительства РФ от 23 июня 1993 г. N 594, так и в связи с отсутствием полномочий по регулированию прав и свобод человека и гражданина у органов государственной власти субъектов Федерации.

Так, постановлением губернатора Сахалинской области от 30 января 1998 г. N 42 установлено, что "граждане, населяющие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, пользуются правом безружейной охоты по достижении ими 14-летнего возраста. Этой категории охотников выдается охотничий билет или членский охотничий билет с отметкой "без права ружейной охоты"". Во-первых, неясно, зачем потребовалось в формулировку вводить районы Крайнего Севера и местности, приравненные к ним, так как вся Сахалинская область входит в их число. Во-вторых, установление возрастного ценза на право безружейной охоты - это ограничение прав граждан. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены лишь федеральным (т.е. общероссийским) законом (а не актами субъектов Федерации) и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Поскольку федеральных законов, ограничивающих возрастной ценз на право безружейной охоты, нет, то это предписание, как и другие, приводимые ниже в этой части, незаконны и подлежат отмене как нарушающие права граждан.

Правом охоты с разрешенными орудиями охоты, кроме охотничьего огнестрельного оружия, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами на территории Орловской области пользуются граждане, достигшие возраста 16 лет.

Формулировка права на охоту, содержащаяся в Правилах охоты на территории Ханты-Мансийского автономного округа, также отчасти не только незаконна, но и неудачна: "Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, другими разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами пользуются все граждане, достигшие 18 лет, имеющие охотничий билет установленного образца и сдавшие испытания по охотничьему минимуму. Лица из числа населения, проживающие постоянно в охотничьих угодьях, образ жизни которых основан на традиционных промыслах, пользуются правом охоты с охотничьим гладкоствольным оружием с 16-летнего возраста, а правом безружейной охоты - без ограничения возраста". Таким образом, возрастной ценз на право безружейной охоты (самоловами, охотничьими собаками, ловчими птицами) установлен для большинства граждан с 18 лет и лишь для незначительной части - без возрастных ограничений. Согласно этой норме не все граждане, образ жизни которых основан на традиционных промыслах, а только лица, "постоянно проживающие в охотничьих угодьях", пользуются правом безружейной охоты вне зависимости от возраста. Иначе говоря, если гражданин имеет место жительства в населенном пункте (в обыденном значении - прописан), а не в охотугодьях (по тем же правилам охотугодья - это земельные и лесные площади, а также водные объекты, служащие местом обитания диких зверей и птиц; территории населенных пунктов из состава охотугодий исключены), то правом на безружейную охоту такой гражданин не обладает.

Возрастной ценз на право охоты с огнестрельным оружием в настоящее время подразделяется на два элемента: с нарезным оружием - только с 18 лет, с гладкоствольным - может быть ниже.

Ранее вопросы пользования как нарезным, так и гладкоствольным охотничьим оружием регулировались лишь законодательством об охоте, а потом - законодательством об оружии. Закон РФ от 20 мая 1993 г. N 4992-I "Об оружии"*(7) устанавливал, что право на приобретение охотничьего оружия получают граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста. Предусматривалось также, что возрастное ограничение на приобретение гладкоствольного оружия могло быть снижено решениями законодательных органов субъектов Федерации, причем без установления границ этого снижения. Действующий ныне Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии", предоставляя законодателям субъектов Федерации возможность снижать возрастной ценз для приобретения охотничьего гладкоствольного оружия, ограничивает это право - можно снизить, но не более чем на два года*(8). Представляется, что такая позиция федерального законодателя, ущемляющая не только права охотников, например, из числа малочисленных народов Севера, но и не оставляющая субъектам Федерации достаточных возможностей для правового маневра, вряд ли обоснованна, а посему нередко игнорируется региональными законодателями. К примеру, закон "Об охоте и охотничьем хозяйстве Томской области" устанавливает, что все "граждане, населяющие районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, пользуются правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием с 14-летнего возраста" (стало быть, как с нарезным, так и с гладкоствольным). В Республике Саха (Якутия) возрастной ценз был также установлен без подразделения охоты на виды - правом на охоту пользовались граждане, достигшие 14-летнего возраста и т.д.

В других субъектах Федерации возрастной ценз на право охоты с огнестрельным оружием снижен до 16 лет и обусловлен рядом признаков. Закон "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Тюменской области" первоначально снижал возрастной ценз на право охоты до 16 лет, но только для охотников из числа коренного населения, принадлежащих к народностям Севера, впоследствии - для лиц, занимающихся профессиональной деятельностью, связанной с охотой, либо в случаях, когда охота является основой жизнеобеспечения. В Республике Коми возраст снижен до 16 лет, но только по гладкоствольному охотничьему оружию, и не для всех, а только для граждан, имеющих постоянное место жительства в сельских населенных пунктах, занимающихся промысловой охотой, а также для членов семей оленеводов. Закон Республики Калмыкия оригинален следующим новшеством: "правом самостоятельной охоты с охотничьим огнестрельным оружием обладают граждане Республики Калмыкия, достигшие 18-летнего возраста, а в присутствии поручителя - с 16 лет" и т.д.

Представляется, что возрастной ценз на право охоты с огнестрельным гладкоствольным охотничьим оружием в России нуждается в снижении. Исследования показывают, что по сложившимся охотничьим традициям юноши начинают охотиться с родителями с 14-15-летнего возраста. В этом возрасте сильна тяга к знаниям, к природе, стремление легализовать свои действия. Учитывая эти факторы, в ряде стран не запрещают, а наоборот, одобряют привлечение детей к охоте. В Охотничьем уставе Аляски сообщается, что в соответствии с принятым биллем, направленным на поощрение взрослых к тому, чтобы брать с собой детей на охоту до начала учебного года и охотничьего сезона, разрешения на охоту на самцов американского лося выдаются детям от 8 до 17 лет. Причем добыть лося может только ребенок, а не сопровождающий его взрослый охотник.

Обоснована ли была замена содержавшихся ранее в п. 14 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР словосочетаний "сдача испытания по охотничьему минимуму" на "испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием" и меняет ли это что-нибудь? Да, меняет, весьма существенно и не в лучшую сторону. Слишком все сужено. К примеру, границы испытаний, установленные словами "обращение с охотничьим огнестрельным оружием" не предполагают проверку знания правил безопасного обращения с охотничьими ножами, топорами. Травмы, ранения от этих орудий труда более часты, нежели от огнестрельного оружия.

"Незарежимленность" прежнего термина "охотничий минимум" позволяла охотхозяйственной практике наполнять экзамены оптимальным содержанием. Кроме осведомленности о правилах охоты, технике безопасности на охоте, обращении с охотничьим оружием, капканами, Программа охотминимума для занятий с кандидатами в члены обществ охотников, а также "Охотничий минимум" (названия книг, выдержавших несколько изданий) включали необходимые охотнику сведения об основах биологии зверей и птиц, биотехнии, технике добывания животных, первичной обработке продукции, оказании первой помощи пострадавшему на охоте, ориентировке на местности и другую информацию, которая теперь, согласно новой формулировке, стала необязательной, и, стало быть, ненужной. С другой стороны, словосочетание "правила охоты" весьма неопределенно (особенно если обратиться к определению термина "охота") и часто вызывает различные толкования - то ли это только содержание брошюры с одноименным названием, то ли большая совокупность документов, регулирующих все вопросы, связанные с охотой и ведением охотничьего хозяйства. От этого зависит не только выяснение объема знаний при сдаче испытаний (экзамена), но и правильное применение мер ответственности за какие-либо нарушения. Хотя сдача испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием предусмотрена с 1993 г., до сих пор нет ни утвержденных государственными органами соответствующей программы, ни вопросов, ни учебников.

Представляется целесообразным вернуться к словосочетанию "сдача испытаний по охотничьему минимуму", а также разработать и утвердить соответствующую программу, написать учебники. Федеральный закон "Об оружии" предусматривает, что лица, впервые приобретающие охотничье оружие, при получении документа, удостоверяющего право на охоту, обязаны по месту жительства пройти проверку знания правил безопасного обращения с оружием в организациях, которым предоставлено такое право Правительством РФ, по программе, согласованной с МВД России (ст. 13). *(9) Базовая программа курса охотминимума и федеральная компонента охотминимума должны утверждаться федеральным органом управления охотой по согласованию с Минобразования России. Территориальная компонента охотминимума утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Для охраны видов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в региональные Красные книги, программа охотничьего минимума должна включать проверку знаний и умений лиц, желающих стать охотниками, различать виды зверей и птиц, которые отнесены к особо охраняемым. При разработке программы необходимо учесть также постановление Правительства РФ от 12 января 1996 г. N 16 "О мерах по усилению охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней в 1996 году," которым Минсельхозу России предложено "включить в охотничий минимум основные положения Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации"*(10).

В ряде субъектов Федерации предусматривалась сдача испытаний именно по охотминимуму, а также разграничение объема сдачи испытаний в зависимости от вида охот. Так, правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием на территории Курганской области пользуются все граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, сдавшие специальный экзамен по программе охотничьего минимума. Правилами охоты в Удмуртской Республике установлено, что "правом охоты пользуется каждый человек и гражданин, имеющий охотничий билет, сдавший испытания по правилам охоты, технике безопасности на охоте, уплативший государственную пошлину в установленном размере и достигший 14-летнего возраста. При этом право охоты с охотничьим огнестрельным оружием предоставляется лицам, сдавшим испытания по правилам обращения с охотничьим оружием и достигшим 18-летнего возраста" и т.д.

В некоторых областях приказами охотуправлений утверждены документы о порядке проведения испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием, вопросы билетов, варианты ответов на них, схемы определения правильности ответов, а также бланки результатов испытаний (тестов). К примеру, в Свердловской области испытуемый получает два билета: билет по правилам охоты и билет по технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием. Каждый билет содержит по десять вопросов. К каждому вопросу дано по четыре-пять вариантов ответа. Из них нужно выбрать лишь один правильный. Время для ответов - не более 40 минут. Бланк с цифровыми ответами испытуемый сдает членам комиссии (районному охотоведу), которые в присутствии испытуемого проверяют правильность каждого ответа по имеющейся схеме контроля (она содержит обоснование (отсылку) на конкретный пункт тех или иных правил). Установлены весьма жесткие требования: сдавшим испытания считается лишь тот, кто правильно ответил не менее чем на девять вопросов. Если испытуемым допущено большее число ошибок, ему предлагается пройти испытания повторно после дополнительного изучения правил.

В развитие постановлений Правительства РФ N 594 и 728 Минсельхозом России был издан приказ от 24 декабря 1993 г. N 3155 "О предоставлении права на охоту"*(11). Начальникам государственных органов управления охотничьим хозяйством республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований предписывалось создать специальные комиссии для проведения испытаний, в которые надлежало включать представителей разрешительных отделов органов милиции, комитетов по охране природы, а также решить вопрос об установлении платы за проведение испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим оружием и выдачу охотничьих билетов.

Во многих субъектах Федерации размер платы был установлен органами исполнительной власти в пределах от 0,2 до 1 размера минимальной месячной оплаты труда в Российской Федерации. Однако оказалось, что взимание данной платы незаконно. По иску Магаданского общества охотников и рыболовов решением Верховного Суда РФ от 16 сентября 1998 г. п. 4 приказа Минсельхоза России, касающийся вопроса установления платы за сдачу испытаний и за выдачу охотбилетов, был признан недействительным (незаконным)*(12) и приказом Минсельхозпрода России отменен*(13). Поскольку решения исполнительных органов в субъектах Федерации по указанным элементам не отменены, вполне вероятно, что некоторые охотуправления плату с охотников за указанные действия взимают до сих пор.

Из установленного порядка предоставления права на охоту существуют исключения. Добывание крота, суслика, хомяка и других грызунов - вредителей сельскохозяйственных культур (кроме видов, занесенных в Красные книги) разрешено всем гражданам независимо от возраста и без получения охотничьего билета и путевки (п. 2 постановления Правительства СССР N 3; п. 16 Положения об охоте). Кроме того, Типовые правила охоты в РСФСР устанавливают, что всем гражданам независимо от возраста без получения охотбилета и путевки разрешен круглогодичный отлов мелкими капканами и другими самоловами хорей и лисиц на территории сельских населенных пунктов (в хозяйственных постройках и на приусадебных участках), а также волков и шакалов, но без применения огнестрельного оружия, специальных препаратов, а также петель и капканов (п. 55, 72).

Дореволюционный закон об охоте устанавливал взимание сбора при выдаче охотничьих свидетельств в размере 3 рублей за каждое свидетельство, но не уточнял, за что взимается плата: за действие по выдаче его, или за право охоты. Декрет "Об охоте" от 20 июля 1920 г. провозглашал, что охотничьи билеты выдаются бесплатно и не подлежат оплате гербовым сбором, равно как самое право охоты не может облагаться никакими налогами. Декретом от 1 марта 1923 г. "Об охотничьем сборе" было установлено обложение государственным сбором охотников, имеющих право производства охоты*(14). В Положении об охотничьем хозяйстве РСФСР 1930 г. было уже прямо записано, что "за право производства охоты взимается охотничий сбор"*(15).

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 29 июня 1979 г. "О государственной пошлине" было установлено, что пошлина взимается "за выдачу разрешений на право охоты"*(16), т.е. не за само право охоты, а за действие по выдаче документа. Причем в тот период разрешительными документами на право охоты являлись охотничий или охотничий членский билет, путевка на право охоты в конкретном приписном охотхозяйстве, разрешение на право охоты в угодьях государственного резервного фонда, а также разрешение (лицензия) на отстрел (добычу) тех видов зверей, которые были в числе лицензионных (копытные, медведь, некоторые пушные). Но поскольку в соответствующей инструкции Минфина СССР было записано, что пошлина за выдачу разрешений на право охоты взимается в размере 1 рубля "при выдаче, а также ежегодно при продлении сроков действия охотничьих билетов"*(17), государственная пошлина взималась только при выдаче (продлении) лишь одного вида разрешительных документов - охотбилетов. Иными словами, Минфином СССР был сужен перечень документов, за выдачу которых полагалось брать плату в государственную казну (но к облагаемому действию "выдача" прибавилось облагаемое действие "продление").

Закон РСФСР от 9 декабря 1991 г. N 2005-I "О государственной пошлине" устанавливал, что плательщиками государственной пошлины являются юридические и физические лица, в интересах которых специально уполномоченные органы совершают действия и выдают документы, имеющее юридическое значение. В числе таковых действий была записана и "выдача разрешений на право охоты" (5 руб.)*(18). Новая редакция (1995 г.) этого закона предусматривала взимание пошлины не за выдачу разрешений на право охоты, а "за выдачу лицензий на пользование животным миром" (однократный размер минимальной месячной оплаты труда)*(19). В 1997 г. действие, за которое взимается государственная пошлина, вновь было изменено и стало именоваться "за выдачу удостоверений на право охоты" (для российских граждан - 0,1 минимального месячного размера оплаты труда; для иностранных граждан - двукратный размер минимальной оплаты труда)*(20) В настоящее время обязанность по уплате госпошлины при получении охотбилетов не возложена на граждан Российской Федерации, принадлежащих к коренным малочисленным народам и этническим общностям Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, на территориях их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, а также лиц, не принадлежащих к указанным народам и этническим общностям, но постоянно проживающих на территории Крайнего Севера и в приравненных к ним местностях.

Принятый во втором чтении в августе 2004 г. проект N 19560-3 "О внесении дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации (глава 26 "Государственная пошлина")", предусматривает, что государственная пошлина уплачивается за выдачу удостоверений (разрешений) на право охоты на территории Российской Федерации: физическим лицам, являющимся гражданами Российской Федерации (за исключением граждан Российской Федерации, принадлежащих к коренным малочисленным народам и этническим общностям Крайнего Севера и приравненных к нему местностей, на территориях их традиционного проживания и хозяйственной деятельности, а также лиц, не принадлежащих к указанным народам и этническим общностям, но постоянно проживающих на территории Крайнего Севера и в приравненных к нему местностях), в размере 300 рублей; физическим лицам, являющимся иностранными гражданами, в размере 2000 рублей.

Возражения вызывает не только резкий рост размера платы или выпадение такой категории плательщиков, как лица, не имеющие гражданства. Формулировка законопроекта "за выдачу удостоверений (разрешений) на право охоты" закладывает неоднозначность ее толкования, поскольку разрешением на право охоты согласно Федеральному закону "О животном мире" является именная разовая и другие лицензии. Более корректная, соответствующая сложившейся практике, формулировка могла бы быть такой - "за выдачу удостоверений на право охоты - охотничьих билетов." Представляется оптимальным регламентацию вопросов взимания платы за те или иные действия по выдаче охотничьих билетов, лицензий, путевок на право охоты, а также целевого использования поступающих средств осуществить в специальном законе "Об охоте".

В Инструкции Госналогслужбы России от 15 мая 1996 г. N 42 (с последующими изменениями и дополнениями) по применению Закона о государственной пошлине написано, что в соответствии с постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации" удостоверением на право осуществления охоты служат охотничьи билеты, выдаваемые государственными органами управления охотничьим хозяйством, или членские охотничьи билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями, с отметкой этих организаций об уплате государственной пошлины. Государственная пошлина уплачивается до выдачи охотничьего билета. Квитанция об уплате государственной пошлины приобщается к соответствующим материалам о выдаче удостоверения на право охоты и остается в делах этих органов*(21).

Если ранее пошлина уплачивалась при выдаче и при продлении сроков действия охотничьих билетов, то формулировка "за выдачу разрешений на право охоты" вызвала немало вопросов. Например, налоговые органы считали, что срок действия охотничьего билета - один год, и за его продление следует снова взимать пошлину. Департаменту налоговой политики Минфина России пришлось неоднократно разъяснять, что Уставы Военно-охотничьего общества, Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" не предусматривают срок действия охотничьих членских билетов. Эти билеты являются постоянно действующими (действие прерывается только у лиц, выбывших из обществ за неуплату в установленный срок без уважительных причин членских взносов). Поэтому при выдаче таких билетов пошлина должна взиматься один раз при их выдаче.

В случае сохранения существующего порядка подтверждения права охоты современному законодателю нелишне вспомнить и о дореволюционном целевом назначении средств, поступающих от взимания сбора (госпошлины), как бы ни именовалось в законах облагаемое действие (за право охоты или за выдачу удостоверений на право охоты): "сбор обращается в специальные средства для образования капитала на усиление средств надзора за исполнением правил об охоте". По нашему мнению, целесообразно установить, чтобы эта часть госпошлины, поступающая в бюджет, так же как и плата за пользование животным миром (по терминологии первоначальной редакции закона "О животном мире") или "сбор за пользование объектами животного мира" (по терминологии главы 25.1 Налогового кодекса РФ), направлялась на реализацию соответствующих федеральных и территориальных программ, мероприятий по комплексному использованию, охране и воспроизводству объектов животного мира, их защиту от вредных воздействий, ведение государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательские работы, а также на иные цели, связанные с охраной, воспроизводством и устойчивым использованием объектов животного мира и среды их обитания. К сожалению, существовавший ранее принцип целевого использования средств, поступающих в виде платы за пользование животным миром (за лицензии) от штрафов, исков, от реализации конфискованной продукции, орудий браконьерства и т.п., исчез не только из ст. 52 Закона "О животном мире", но и из других законов и иных нормативных правовых актов.

Охота в научных, культурно-просветительных, хозяйственных и иных целях также может быть рассмотрена в этом разделе. Закон "О животном мире" устанавливает, что пользование животным миром в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях посредством разных форм наблюдения, мечения, фотографирования и иных методов исследования без изъятия объектов животного мира из среды обитания допускается без специального разрешения и бесплатно, если эти методы не наносят вред животному миру или среде его обитания и не нарушают права пользователей животным миром, другими природными ресурсами, а также права собственников земель, землевладельцев, землепользователей, владельцев лесного фонда, за исключением случаев, когда такое пользование запрещено. Пользование животным миром в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях с изъятием объектов животного мира из природной среды допускается по разрешениям соответствующих специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания (ст. 44).

Регламентация этого порядка содержится в специальных положениях. Положением о порядке выдачи разрешений на охоту в научных, культурных и хозяйственных целях предусмотрено, что "разрешения выдаются по заявкам организаций. В заявке указываются мотивы испрашиваемого разрешения, виды диких животных, количество, подлежащее добыче, район и сроки добычи, фамилия, имя, отчество и должность лиц, которые будут производить добычу, номера охотничьих билетов этих лиц. К заявке на добычу диких копытных животных или ценных видов пушных зверей (лицензионных) прилагается выписка из тематического плана, утвержденной рабочей программы, плана отлова или других документов, являющихся основанием для подачи заявки". При добыче диких животных в местных заказниках лицо, получившее разрешение, должно зарегистрировать его в администрации заказника или у государственного егеря, которые обязаны оказать содействие в правильной организации добычи диких зверей и птиц. Разрешения по формам, которые приведены в приложении к упомянутому Положению, выдаются запрашивающей организации с указанием фамилий лиц и номеров охотничьих билетов, которые будут осуществлять добычу.

Указанным Положением установлено разграничение компетенции между федеральным органом - Главохотой РСФСР (впоследствии Охотдепартамент Минсельхоза России, в настоящее время Россельхознадзор) и территориальными органами по выдаче разрешений на охоту в научных целях.

Разрешения на добычу (отстрел-отлов) диких зверей и птиц выдаются:

а) на виды, находящиеся под республиканским запретом или добываемые по лицензиям, на массовый отлов диких животных, а также разрешения с действием в пределах ряда областей, краев, автономных республик и в республиканских заказниках - Главным управлением охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР (Охотдепартамент, Россельхознадзор);

б) в заказниках местного значения, зеленых зонах городов и рабочих поселков, егерских участках и охотничьих хозяйствах всех ведомств на виды, разрешенные к добыче, но в запрещенные для охоты сроки, а также находящиеся под местным запретом, в течение всего года - государственными охотничьими инспекциями при обл(край)исполкомах, Советах Министров автономных республик (пока охотуправления).

По сложившейся практике разграничения полномочий Охотдепартамент, Россельхознадзор продолжают выдавать разрешения на охоту в научных и других целях только "по лицензионным видам" - по видам животных, указанным в инструкциях о добыче копытных, медведей и пушных зверей. Выдача разрешений на охоту в научных и иных целях по другим видам зверей и птиц, отнесенных к объектам охоты, - в компетенции территориальных органов в субъектах Федерации. Установлено, что разрешение действительно только при наличии охотничьего билета. Порядок целевого изъятия зверей и птиц, амфибий, рыб и других животных на территории государственных заповедников, их охранных зон, в заказниках, находящихся в ведении государственных заповедников, регламентирован Положением о порядке добывания диких животных в регуляционных и научно-исследовательских целях на территории государственных природных заповедников Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 8 декабря 1992 г. N 24 (в редакции приказа от 23 октября 1995 г. N 423).

Регуляционные мероприятия - это научно обоснованные действия, предпринимаемые заповедниками для изменения или сохранения численности отдельных биологических видов, сохранения и восстановления структуры природных экосистем, обеспечения на заповедных территориях экологического баланса и естественного хода природных процессов и явлений. К регуляционным мероприятиям относятся также действия, вызванные необходимостью срочного уничтожения или удаления с заповедной территории отдельных агрессивных особей диких зверей, представляющих реальную опасность для жизни людей.

Регуляционные мероприятия, сопряженные с добыванием (отстрелом, отловом) диких животных на заповедных территориях, обосновываются специалистами научных отделов заповедников, а затем обсуждаются на заседаниях Ученых советов заповедников. По итогам обсуждения на Ученом совете в МПР России направляются:

заявка-обоснование на проведение добывания (отстрела, отлова) животных в регуляционных целях за подписью директора государственного природного заповедника;

протокол обсуждения (полностью) данного вопроса на Ученом совете заповедника.

В заявке-обосновании излагается следующая информация:

сведения о размещении, численности и плотности данного вида (подвида) на заповедной и сопредельной территориях;

подробная и научно обоснованная мотивировка необходимости регулирования;

объем желательного изъятия животных;

способы, место и сроки добывания;

техническая и кадровая готовность заповедника к проведению регуляции;

лицо, ответственное за проведение отстрела (отлова).

МПР России рассматривает упомянутые материалы, при необходимости направляет их на заключение компетентным ученым и специалистам и в течение месяца с момента поступления заявки должно выдать соответствующее разрешение либо направить в заповедник мотивированный отказ.

Добывание (отстрел, отлов) диких животных на территориях природных заповедников в регуляционных целях допускается исключительно по специальным разрешениям, выдаваемым МПР России по установленной форме (приложение N 1 к Положению).

Добывание (отстрел, отлов) диких животных в регуляционных целях на территориях охранных зон и в заказниках, находящихся в ведении государственных заповедников, осуществляется по согласованию с МПР России по разрешениям (лицензиям), выдаваемым специально уполномоченными государственными органами, либо в порядке, определенном в положениях о конкретных заказниках и охранных зонах заповедников. Регуляционные мероприятия на территориях биосферных полигонов заповедников осуществляются в соответствии с требованиями указанного Положения.

Директора государственных природных заповедников, получив разрешение МПР России установленной формы на добывание (отстрел, отлов) животных в регуляционных целях, должны издать приказ по заповеднику, в котором необходимо указать:

цели и сроки проведения регуляционных мероприятий;

виды и число предназначенных к регуляции животных;

место (участки) проведения регуляционных мероприятий;

лицо, ответственное за проведение регуляционного мероприятия, включая соблюдение техники безопасности и использование по назначению полученной продукции;

перечень лиц, допущенных к проведению регуляционных мероприятий;

техническое обеспечение мероприятий;

порядок использования полученной продукции.

К проведению регуляционного отстрела животных допускаются лишь лица, имеющие охотничий билет с неистекшим сроком действия. Отстрел должен проводиться силами штатных работников заповедников. При отсутствии в штате заповедника необходимого числа охотников соответствующей квалификации допускается привлечение лиц, работающих в природоохранных и охотохозяйственных организациях и имеющих необходимую квалификацию.

Участие в регуляционных отстрелах на территории государственных природных заповедников иностранных граждан не допускается.

Работники заповедника, осуществляющие отстрел или отлов животных на территории заповедника в регуляционных целях, должны иметь на руках именные разрешения, выдаваемые директором заповедника на основании общего разрешения и заверенные печатью (их форма дана в приложении N 2 к Положению). Выдача этих разрешений регистрируется в соответствующем журнале с пронумерованными и прошитыми страницами. Бланки разрешений хранятся и учитываются как документы строгой отчетности.

В случаях необходимости срочного уничтожения или удаления с заповедной территории отдельных агрессивных особей диких зверей, представляющих реальную опасность для жизни людей, кроме специального разрешения, МПР России отправляет в адрес заповедника соответствующую телеграмму, получение которой дает право заповеднику приступить к добыванию животного, не дожидаясь получения по почте разрешения установленной формы.

Пункт 15 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР (в редакции постановления Правительства РФ от 23 июня 1993 г. N 594) гласит, что удостоверением на право охоты служит охотничий билет (без уточнения, какой и кем выдаваемый). Постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации" устанавливает, что удостоверением на право осуществления охоты служат охотничьи билеты, выдаваемые государственными органами управления охотничьим хозяйством, или членские охотничьи билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями, с отметкой этих организаций о сдаче испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим оружием и об уплате государственной пошлины.

Иными словами, в отличие от ранее действовавшего порядка, предусматривавшего получение права спортивной и любительской охоты только через вступление в общества охотников, в настоящее время предусмотрен альтернативный порядок получения права на охоту - или через вступление в общества охотников, или без вступления, через государственные органы (управления по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных субъектов РФ, сокращенно именуемых охотуправлениями, и должностных лиц этих управлений в районах- райохотоведов)*(22) Соответственно и документ, подтверждающий право охоты, именуется или "членский охотничий ("охотничье-рыболовный") билет", или просто "охотничий билет". Есть еще один вид документа, также свидетельствующий (подтверждающий) о наличии у его владельца права на охоту - охотничий билет, выдаваемый промысловыми и другими хозяйствами, именуемый иногда "билет промыслового охотника", "промысловый охотничий билет".

Право выдачи и законность этих билетов иногда подвергается сомнению. Так, несколько охотников, не имея государственных охотничьих билетов, выданных охотуправлением, добыли и сдали продукцию ЗАО "Березовский КЗПХ". Госохотинспекция предъявила промхозу иск в возмещение ущерба, причиненного незаконной охотой. Дело было рассмотрено Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа.

В решении суда написано, что "указанные в акте охотники имели охотничьи билеты, выписанные в установленном в момент их выдачи порядке Березовским КЗПХ. Инструкция от 25 мая 1998 г. N 302 установила, что выдачу охотничьих билетов осуществляют подразделения Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов. Однако ни эта Инструкция, ни другой нормативный акт не признает выданные ранее билеты недействительными, не устанавливает их замену и срок для этого. Суд поэтому не может согласиться с доводом истца, что охота с билетами, ранее выданными, считается незаконной". На этом основании в иске было отказано (решение от 16 ноября 1999 г. по делу N 1221-А/99).

В то же время необходимо отметить, что современное федеральное законодательство не предусматривает прав выдачи охотничьих билетов различными охотничье-промысловыми или заготовительными организациями. Такими правами эти организации были наделены в 30-50-х годах актами союзного правительства, министерств и ведомств СССР.

В ряде субъектов Федерации установлено, что при охоте с ловчими птицами необходимо иметь при себе подтверждение легальности приобретения и содержания конкретной ловчей птицы (разрешение на ее отлов, отметку в охотничьем билете с указанием номера и даты принятия отчета по разрешению на отлов хищной птицы, документы о покупке и т.д.).

Подтверждением права охоты в научных и иных целях служат специальные разрешения на добычу диких животных в научных, культурных и хозяйственных целях, а также индивидуальные разрешения на добывание диких животных в регуляционных и научных целях на территории государственного природного заповедника. Их формы приведены в приложениях к упоминавшимся Положениям.

Для реализации права на охоту (т.е. для добывания зверей и птиц) в настоящее время в большинстве случаев надо иметь и другие разрешительные документы (лицензию, путевку, разрешение на право хранения и ношения огнестрельного оружия). Такие требования содержатся в региональных законах и правилах охоты. Например, в Курганской области установлено, что граждане РФ получают право на осуществление охоты на территории области при наличии: охотничьего билета, выдаваемого управлением по охране, контролю и регулированию использования охотничьих животных Курганской области, или членского охотничьего билета, выдаваемого общественными организациями охотников, с отметками этих органов (организаций) о сдаче экзамена по программе охотничьего минимума и об уплате государственной пошлины; именной разовой лицензии (разрешения), путевки, выдаваемых в установленном порядке; разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия, при осуществлении охоты с применением охотничьего огнестрельного оружия. Порядок выдачи лицензий установлен Положением о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, утвержденным приказом Минсельхоза России от 4 января 2001 г. N 3*(23). Форма путевки на право охоты, рыбной ловли, отдыха в охотничьих, охотничье-рыболовных хозяйствах Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" была утверждена письмом Минфина России от 14 апреля 1995 г. N 16-00-30-30. Впоследствии эта форма путевки была рекомендована к использованию и другими организациями, не входящими в Ассоциацию "Росохотрыболовсоюз", с заменой слов "Росохотрыболовсоюз" реквизитами соответствующего хозяйствующего субъекта. Порядок выдачи путевок установлен Положением о порядке выдачи, оплаты и учета путевок на охоту, рыбную ловлю и отдых, утвержденным постановлением Центрального Совета Росохотрыболовсоюза от 21 декабря 1989 г. N 841, Положением о порядке выдачи путевок на право охоты в госпромхозах и охотничье-производственных участках Главохоты РСФСР, утвержденным Главохотой РСФСР 23 марта 1984 г., а также аналогичными документами, принятыми Военно-охотничьим обществом и другими организациями.

Вопрос о путевках порождает много споров. Неоднозначно он решен в законах и в правилах охоты в различных субъектах Федерации. Так, ст. 17 закона "Об охоте и охотничьем хозяйстве в Московской области" устанавливает, что "право на осуществление охоты на территории Московской области получают все охотники при наличии следующих документов: охотничьего или членского охотничьего билета; разрешения органов внутренних дел на право хранения и ношения охотничьего оружия при осуществлении охоты с применением охотничьего огнестрельного оружия; именной разовой лицензии, выдаваемой Мособлохотуправлением и охотпользователем, а также путевки на услуги, выдаваемой в предоставленные в пользование охотничьи угодья". Путевку закон определяет как "именное разрешение на услуги (охота, рыбная ловля, отдых), выдаваемое охотпользователем в охотничьи угодья, предоставленные в пользование". В законах об охоте и в правилах охоты некоторых субъектов Федерации отсутствует обязанность охотника иметь путевку.

В Законе о животном мире термин или понятие "путевка" не встречается. Это и послужило основанием для не включения ее в число документов, которые охотник обязан иметь при себе во время охоты в угодьях долгосрочных охотпользователей. Логика авторов таких действий проста - поскольку путевка не прописана в законе, стало быть, акты, имеющие меньшую юридическую силу, противоречат закону и не должны применяться. Ограничение прав граждан (возложение дополнительных обязанностей) возможно лишь на основании федерального закона, и то лишь в определенных случаях (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, п. 2 ст. 1 ГК РФ).

Необходимо также помнить, что законодатель в Законе о животном мире от регламентации многих вопросов охоты уклонился, предусмотрев, что должны быть приняты специальные законы, в том числе об охоте (которых до сих пор нет). Кроме того, нормативные правовые акты, в которых упоминается обязанность охотника иметь путевку, в связи с выходом Закона о животном мире не отменены и продолжают действовать.

Постановление Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации" устанавливает, что "любительская и спортивная охота с соблюдением установленных правил в угодьях, в которых охотничье хозяйство ведется общественными охотничьими организациями, другими юридическими и физическими лицами, осуществляется с их разрешения, а в иных охотничьих угодьях - с разрешения государственных органов управления охотничьим хозяйством. Удостоверением на право осуществления охоты служат охотничьи билеты, выдаваемые государственными органами управления охотничьим хозяйством, или членские охотничьи билеты, выдаваемые общественными охотничьими организациями, с отметкой этих организаций о сдаче испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим оружием и об уплате государственной пошлины, и путевка (лицензия), выдаваемая в установленном порядке"*(24).

Типовые правила охоты в РСФСР предусматривают, что удостоверением на право охоты служат охотничьи билеты и путевка, выданная в установленном порядке. Осуществление охоты допускается при наличии удостоверения на право охоты, специального разрешения на добычу охотничьих животных, при охоте с охотничьим оружием - разрешения органов МВД на хранение и ношение охотничьего оружия, в охотугодьях, закрепленных за охотпользователями - разрешения (путевки) соответствующего охотпользователя (п. 12).

Предоставление охотничьих животных в долгосрочное пользование (или права ведения охотничьего хозяйства в определенных границах охотничьих угодий - по терминологии Закона РСФСР "Об охране и использовании животного мира" или закрепления охотугодий - по терминологии Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР) имеет давнюю традицию. Например, Правила охоты на территории Нижегородского края (1930) устанавливали, что в угодьях, сданных в охотничье пользование, охота посторонним охотникам без разрешения пользователей воспрещается. В 1959 г. был провозглашен курс на ликвидацию обезлички в пользовании охотничьими угодьями (соответственно и животными тоже). Постановление Совета Министров СССР от 11 мая 1959 г. N 478 "О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства" установило, что "основной формой правильной организации охотничьего хозяйства является закрепление охотничьих угодий за государственными, кооперативными и общественными организациями, которые должны проводить на закрепленных за ними угодьях все необходимые мероприятия, направленные на увеличение количества полезных диких зверей и птиц"*(25). В соответствующем постановлении Совета Министров РСФСР указано, что закрепление охотничьих угодий для ведения охотничьего хозяйства "имеет целью рациональное использование этих угодий путем плановой эксплуатации государственного охотничьего фонда, охраны и проведения других хозяйственных мероприятий на территории охотничьих угодий"*(26).

Путевка является разрешением юридического лица на посещение гражданином закрепленных за охотпользователем угодий с целью охоты и выполняющая одновременно функции договора возмездного оказания услуг между охотником и охотничьей организацией на использование объектов животного мира на данной территории. Эти функции путевки предусмотрены п. 12 Типовых правил охоты в РСФСР, п. 4 Положения об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР, п. 1 постановления Правительства РФ от 26 июля 1993 г. N 728 "О любительской и спортивной охоте в Российской Федерации", ст. 40 Федерального закона "О животном мире", ст. 779 ГК РФ. Данная точка зрения поддерживается авторами комментария к Закону о животном мире. В комментарии написано, что одной из форм договора возмездного оказания услуг между пользователем и гражданами может служить путевка, используемая для учета наличных денежных средств без применения контрольно-кассовых машин, как бланк строгой отчетности.

Рассматриваемый вопрос имеет и важное прикладное значение: подлежат ли государственной охране права долгосрочных охотпользователей от несанкционированной охоты различных лиц (т.е. без путевок или иных дозволений организаций, за которыми закреплены территории)? Нарушают ли лица, охотящиеся без путевок в приписных охотничьих хозяйствах, правила охоты, подлежат ли они ответственности?

Если в Правилах охоты будет предписание о необходимости охотника иметь путевку, выдаваемую охотпользователем, права долгосрочных пользователей будут охраняться, а охотники, нарушившие это предписание, - привлекаться к установленной ответственности (например, по ст. 8.37 Кодекса РФ об административных правонарушениях "за нарушение правил охоты"). Если в Правилах охоты такие формулировки будут отсутствовать, то правовая охрана прав охотпользователей со стороны государства и привлечение к ответственности охотников за такие поступки представляются проблематичными.

Поскольку государство (в лице администраций субъектов Федерации и облохотуправлений) предоставляет объекты животного мира в долгосрочное пользование различным организациям, возлагая на них (в числе прочего) и обязанности по охране и рациональному использованию объектов охоты, оно должно охранять и права охотпользователей от недозволенных посягательств других лиц.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным дополнение соответствующих формулировок законов и правил охоты словом "путевка". Например (дополнения выделены курсивом): "Правом охоты с охотничьим огнестрельным оружием, другими разрешенными орудиями охоты, а также с охотничьими собаками и ловчими птицами пользуются все граждане России, имеющие действительное удостоверение на право охоты, получившие в установленном порядке именную разовую лицензию и путевку"; "Охотник обязан иметь при себе удостоверение на право охоты, именную разовую лицензию, путевку, другие необходимые документы на право охоты, в случае охоты с огнестрельным оружием - разрешение МВД РФ на право хранения и ношения этого оружия:"; "При получении именной разовой лицензии и путевки охотник обязан уточнить границы охотугодий, в которых ему разрешается охота:" и т.д.

Для получения членских охотничьих билетов, выдаваемых общественными охотничьими организациями (не только Росохотрыболовсоюза, Военно-охотничьего общества, общества "Динамо", но и всех других, созданных в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях"), необходимо вступление в члены этих обществ. Порядок вступления регламентируется уставами и другими внутренними документами конкретных обществ. Так, в Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" действует Инструкция о порядке оформления и выдачи членских охотничье-рыболовных билетов, утвержденная постановлением Центрального совета Ассоциации "Росохотрыболовсоюз" от 30 ноября 1998 г. N 33.

Обычно желающий вступить в члены общества охотников и рыболовов пишет заявление, прилагает две фотокарточки, рекомендации членов общества (такое требование предъявляется не везде), сдает испытания (экзамен) по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим огнестрельным оружием (или по охотминимуму), уплачивает вступительный и членские взносы, госпошлину. Пошлина уплачивается в рублях через кредитные учреждения (банки). Прием банками (их филиалами) государственной пошлины осуществляется во всех случаях с выдачей квитанций установленной формы. Государственная пошлина уплачивается до выдачи охотничьего билета. Квитанция об уплате государственной пошлины приобщается к соответствующим материалам о выдаче удостоверения на право охоты и остается в делах этих органов.

После выполнения указанных действий заявителю выдается членский охотничий (охотничье-рыболовный) билет. При недостижении 18-летнего возраста у соискателя права на охоту в билете делается отметка "без права ружейной охоты".

Порядок получения охотбилетов в органах системы бывшего Охотдепартамента, ныне Россельхознадзора (в территориальных органах, у районных охотоведов) урегулирован упоминавшейся Инструкцией о порядке выдачи охотничьих билетов. Основанием для рассмотрения вопроса о выдаче охотничьего билета служит заявление гражданина РФ (с просьбой допустить к сдаче испытаний по правилам охоты, технике безопасности на охоте, обращению с охотничьим оружием для получения охотничьего билета) и документ, подтверждающий российское гражданство (паспорт, свидетельство о рождении). Требуется также представить фотографии. Билет должен быть выдан в течение 30 дней со дня подачи заявления при условии успешной сдачи экзамена и уплаты госпошлины. Пробельными (неурегулированными, непрописанными) в Инструкции остались вопросы выдачи охотбилетов на право безружейной охоты. Стало быть, при обращении с заявлениями о выдаче охотничьих билетов на право безружейной охоты в случае успешной сдачи соответствующих испытаний и уплаты госпошлины они должны выдаваться гражданам России без каких-либо возрастных ограничений.

В вопросе о том, кто должен выдавать охотничьи билеты, существуют две полярные точки зрения. Позиция Охотдепартамента Минсельхоза России основывается на том, что должен быть единый охотничий билет и право его выдачи предоставляется лишь Охотдепартаменту и его органам. Общественные объединения ратуют за сохранение существующего положения. Представляется, что поскольку в процессе административной реформы государство отказывается от ряда функций, которые могут выполнять общественные организации, право обществ охотников на выдачу охотничьих (охотничье-рыболовных) членских билетов целесообразно сохранить.

Лишение граждан права на охоту как мера административного наказания предусмотрено Кодексом РФ об административных правонарушениях. Лишение права на охоту может применяться лишь в качестве основного наказания (т.е. лицо не может быть подвергнуто штрафу с одновременным лишением права охоты). Лишение права охоты предусмотрено лишь за грубое или систематическое нарушение правил охоты. Грубыми нарушениями (браконьерством) считается: охота без охотничьего билета (членского охотничьего билета) или с недействительным билетом; охота на запрещенные к добыче виды охотничьих животных, охота вне сроков охоты на данный вид животного; охота в запрещенных местах (заповедниках, республиканских заказниках); охота на диких копытных животных или бурого медведя без действительной лицензии; охота без договора (наряд-задания) на лицензионные виды пушных зверей; охота с применением запрещенных орудий или способов охоты. Систематическим можно считать неоднократное нарушение правил охоты, подтвержденное соответствующими постановлениями. Дела о лишении права охоты рассматриваются по общему правилу мировыми судьями. Срок лишения права охоты может быть назначен от одного месяца до двух лет. Лишение права охоты не может применяться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию. Постановления о лишении права охоты уполномочены исполнять должностные лица органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением правил охоты. Их исполнение осуществляется путем изъятия охотничьего и (или) членского охотничье-рыболовного билета после вступления постановления в законную силу. После истечения срока лишения специального права соответствующие документы, изъятые у лица, подвергнутого данному виду административного наказания, подлежат возврату (ст. 3.3, 3.8, 8.37, 23.1, 27.10, 32.5, 32.6 КоАП РФ).

В ряде субъектов Федерации неправомерно расширены основания лишения права охоты. К примеру, Законом Нижегородской области от 28 марта 2002 г. N 17-3 "Об охоте и ведении охотничьего хозяйства в Нижегородской области" предусмотрено лишение гражданина права на охоту в случае нарушения им не только правил охоты, но и правил осуществления других видов пользования животным миром и в иных случаях, установленных действующим законодательством Российской Федерации. По истечении установленного срока лишения права на охоту гражданин может восстановить его после сдачи испытаний по охотничьему минимуму (ст. 30). Однако КоАП РФ предусмотрел лишение права охоты только за нарушение правил охоты и никаких других правил. Не предусмотрено ни иных случаев лишения права охоты, ни восстановления права путем повторной сдачи испытаний. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ). Иными словами, ст. 30 Закона Нижегородской области не должна применяться.

Лишение права охоты предусмотрено также санкцией части второй ст. 258 Уголовного кодекса РФ. Если уголовно наказуемая незаконная охота (с причинением крупного ущерба; с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей; в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена; на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации) совершена лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой, то, кроме штрафа либо лишения свободы, нарушитель может быть лишен права заниматься определенной деятельностью (т.е. охотой) на срок до трех лет или без такового.

Н.В. Краев,

заведующий отделом "Хозяйство и право"

Всероссийского научно-исследовательского института

охотничьего хозяйства и звероводства им. проф. Б.М. Житкова

Российской сельскохозяйственной академии, кандидат юридических наук

"Адвокат", N 2, февраль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Охотничьи законы: Сборник нормативных правовых актов и других документов / сост. Н.В. Краев, ВНИИОЗ. - Киров, 1999. - С. 289-291.

*(2) Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - N 42.- Ст. 839.

*(3) Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - N 26. - Ст. 2429.

*(4) СП СССР. - 1983. - N 5. - Ст. 21.

*(5) СЗ РФ. - 2000. - N 22. - Ст. 2316.

*(6) Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - N 26. - Ст. 2429.

*(7) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1993. - N 24. - Ст. 860.

*(8) Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 51. - Ст. 5681.

*(9) СЗ РФ. - 1996. - N 51. - Ст. 5681.

*(10) СЗ РФ. - 1996. - N 3. - Ст. 190.

*(11) Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации. - 1994. - N 5. - С. 50, 51.

*(12) Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1999. - N 3. - С. 10-12.

*(13) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1999. - N 10. - С. 26.

*(14) Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР. - 1923. - N 17. - Ст. 216.

*(15) Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР. - 1930. - N 9. - Ст. 109.

*(16) Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - N 28. - Ст. 477.

*(17) Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. - 1980. - N 12. - С. 12-41.

*(18) Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - N 11. - Ст. 521.

*(19) Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 1. Ст. 19.

*(20) Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 29.- Ст. 3506.

*(21) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1998. - N 21. - С. 47, 48.

*(22) В связи с проводимой административной реформой установлено, что удостоверения на право охоты выдает Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы. См.: Положение о федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 // Российская газета. - 2004. - 15 июля.

*(23) Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2001. - N 14. - С. 88-99.

*(24) Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - N 31. Ст. 2991.

*(25) СП СССР. - 1959. - N 10. - Ст. 62.

*(26) Постановление Совета Министров РСФСР от 25 июня 1959 г. N 1079 "О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства РСФСР" // СП РСФСР. - 1959. - N 7. - Ст. 64.