Основные проблемы организационно-правового регулирования воинских железнодорожных перевозок (М.А. Богуславец, "Право в Вооруженных Силах", N 3, март 2005 г.)

Основные проблемы организационно-правового регулирования воинских
железнодорожных перевозок

Под воинскими железнодорожными перевозками согласно ст. 2 Федерального закона "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации" от 10 января 2003 г. N 18-ФЗ (далее - Устав железнодорожного транспорта) понимаются железнодорожные перевозки воинских частей и подразделений, воинских грузов, воинских команд и отдельных лиц, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, сотрудников органов федеральной государственной службы безопасности.

Отношения по осуществлению воинских железнодорожных перевозок имеют много сходного с общегражданским порядком регулирования и осуществления перевозок. Основные задачи и содержание перевозочных отношений полностью сохраняются при воинских железнодорожных перевозках. В особенности это относится к перевозке воинских грузов, что выражается в следующем.

Возникновение отношений, по осуществлению воинских железнодорожных перевозок, происходит на тех же основаниях, что и общегражданских перевозок, т.е. на основе договора; одинакова сущность содержания прав и обязанностей сторон договора перевозки; одинаковы основания и содержание ответственности в сфере общегражданских и воинских перевозок.

Однако, будучи одинаковыми по своей сути, воинские и общегражданские перевозки имеют существенные отличия в механизме реализации основных положений перевозки. Еще значительнее разнятся между собой порядок регулирования перевозки железнодорожным транспортом воинских частей, подразделений, команд и общегражданский порядок перевозки пассажиров. Это связано, прежде всего, со спецификой задач, решаемых с помощью воинских перевозок, а также субъектным составом их исполнителей.

Система управления воинскими перевозками включает в себя более сложную систему субъектов управления, чем общегражданская. Руководством воинскими перевозками по железным дорогам занимаются, во-первых, органы государственного управления, органы отраслевого управления и подчиненные им учреждения. Однако, кроме этого, большая роль в организации и руководстве воинскими железнодорожными перевозками принадлежит органам военного управления, в системе которых существуют специальные органы, занимающиеся непосредственно организацией и руководством воинскими перевозками. Таковыми являются органы военных сообщений. Законодательно данное положение закреплено в п. 2 ст. 7 Устава железнодорожного транспорта.

Органы военных сообщений осуществляют свою деятельность по управлению железнодорожными перевозками на основании и во исполнение законов, регулирующих общий порядок перевозок железнодорожным транспортом. Эти органы являются промежуточным звеном между командованием и администрацией подразделений железных дорог, непосредственно отвечающим за все вопросы, связанные с воинскими перевозками. В число центральных органов военного управления входит Центральное управление военных сообщений. Его функции определены в приказе заместителя Министра обороны Российской Федерации от 23 сентября 2002 г. N 85 и тесно связаны с функциями, закрепленными в Уставе железнодорожного транспорта. Среди основных функций данного Центрального управления можно указать функции по:

- взаимодействию с Министерством транспорта Российской Федерации, Федеральным агентством железнодорожного транспорта Российской Федерации, непосредственным перевозчиком по вопросам организации и обеспечения воинских перевозок;

- осуществлению контроля использования подвижного состава, выделенного для выполнения воинских перевозок;

- предъявлению плана перевозок на период мобилизации;

- разработке предложений в области осуществления перевозок и т.п.

Необходимо отметить, что во исполнение Программы структурной реформы на железнодорожном транспорте*(1) 18 сентября 2003 г. принято постановление Правительства Российской Федерации "О создании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" N 585. В связи с этим функции в области организации и осуществления перевозок на железнодорожном транспорте разделились.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта.

Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта (в настоящее время - Федеральное агентство железнодорожного транспорта Российской Федерации) выполняет функции:

- проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта, исходя из требований экономики, обороноспособности и безопасности страны, потребностей населения;

- издание индивидуальных правовых актов в сфере железнодорожного транспорта на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации;

- оказание неопределенному кругу лиц имеющих общественную значимость услуг в сфере железнодорожного транспорта в соответствии с установленными федеральным законодательством условиями, в том числе:

- организация перевозок опасных грузов;

- организация работ по обязательному подтверждению соответствия продукции, работ и услуг, а также аккредитация испытательных лабораторий (центров), органов по сертификации;

- в соответствии с законодательством Российской Федерации выполнение работ по стандартизации и обеспечению единства измерений на железнодорожном транспорте;

- другие функции в области железнодорожного транспорта.

К основным видам деятельности открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") относятся:

- оказание услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных услуг, связанных с предоставлением этой инфраструктуры (ее элементов);

- оказание услуг по предоставлению железнодорожных путей необщего пользования, принадлежащих обществу;

- выполнение работ по эксплуатации, содержанию и ремонту инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования;

- выполнение работ по эксплуатации, содержанию и ремонту инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожных путей необщего пользования;

- перевозка пассажиров, грузов, багажа и грузобагажа железнодорожным транспортом общего пользования, в том числе для государственных нужд, воинские и специальные железнодорожные перевозки;

- оказание услуг по предоставлению локомотивной тяги;

- транспортировка грузов (перемещение грузов без заключения договора перевозки) по железнодорожным путям общего и необщего пользования, и т.п.

Таким образом, к основным видам деятельности ОАО "РЖД" относятся непосредственно перевозка и все связанные с ней виды деятельности. Небезынтересно отметить тот факт, что в п. 11 постановления Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2003 г. N 585 предусмотрено право ОАО "РЖД" осуществлять, помимо перечисленных в уставе, также другие, не запрещенные законодательством Российской Федерации виды деятельности.

Вместе с тем большое значение в урегулировании отношений по воинской железнодорожной перевозке имеют военные нормативные правовые акты. Нормативные правовые акты Министерства обороны Российской Федерации устанавливают особые нормы и правила перевозок воинских грузов, особенности расчета за них, правила охраны воинских грузов и соблюдения режима воинских перевозок и т.д. К данным актам относятся Устав воинских железнодорожных перевозок*(2), Инструкция о порядке учета, оформления и использования воинских перевозочных документов и оплате воинских грузов*(3), Правила оформления воинских перевозок и расчетов за них и т.д.*(4)

В настоящее время правовое регулирование воинских железнодорожных перевозок имеет многоступенчатую структуру. С одной стороны, они регулируются нормами общегражданского законодательства, имеющими отношение к вопросам возникновения и выполнения обязательств, с другой - подчиняются специальным нормам, регулирующим эти отношения применительно к конкретному виду обязательств, возникающих из договора железнодорожной перевозки. Более того, вышеперечисленные положения дополняются специфичными нормами, регулирующими воинские железнодорожные перевозки. Это объясняется тем, что управление данным видом перевозки осуществляется со стороны органов военных сообщений, а перевозка выполняется невоенной организацией.

Следствием вышеперечисленных фактов является ситуация, когда нормы транспортного законодательства, занимая ведущее положение в правовом регулировании воинских перевозок, в то же время отсылают решение целого ряда вопросов, связанных с перевозками войск, к общему транспортному законодательству. Такая в принципе часто употребляемая в правовом регулировании обязательственных отношений процедура в данном случае затрудняет решение многих вопросов ввиду разрозненности самих нормативных актов Министерства обороны Российской Федерации по этому вопросу.

Решение данных проблем можно найти в объединении нормативных правовых актов в области военно-транспортных отношений в единый акт, регулирующий систему воинских перевозок. Это позволило бы существенно снизить ведомственную разобщенность и дублирование правовых норм, дать четкое разграничение соотношения норм, регулирующих вопросы обязательственных отношений в целом, и норм, регулирующих общегражданские и воинские перевозки.

На сегодняшний день в качестве такого акта применительно к воинским железнодорожным перевозкам можно было бы назвать Устав воинских железнодорожных перевозок. Однако, как указывалось выше, большинство его положений устарели и не подлежат применению в современных условиях.

В последние годы наряду с активной деятельностью в области совершенствования правового регулирования общегражданских железнодорожных перевозок в сфере приведения в соответствие норм, посвященных регулированию воинской железнодорожной перевозки, на первый взгляд, не наблюдается серьезной деятельности. Так, в сфере общегражданских железнодорожных перевозок в 1998 г. принят Федеральный закон "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", в 2003 г. указанный Устав отменен и вступил в силу новый Закон, регулирующий данную сферу общественных отношений, - "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации". Эти два основополагающих закона по вопросам организации и осуществления железнодорожной перевозки повлекли за собой принятие целого ряда правительственных и ведомственных актов. Кроме того, в области регулирования отношений общегражданской перевозки железнодорожным транспортом в 2003 г. были приняты еще два закона, имеющих большое значение в данной сфере. Так, в январе 2003 г. принят Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ, а уже в феврале принят Федеральный закон "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ.

В отношении воинских железнодорожных перевозок можно назвать лишь совместный приказ Министра обороны Российской Федерации и директора Федеральной службы железнодорожных войск Российской Федерации - командующего Железнодорожными войсками Российской Федерации "Об утверждении руководства по организации ремонта железнодорожных путей необщего пользования, находящихся в оперативном управлении Министерства обороны Российской Федерации силами Железнодорожных войск Российской Федерации" от 9 февраля 2004 г. N 33/58. В большей же части продолжают действовать нормативные правовые акты еще 60-80-х гг. ХХ в.

Причем, как указывалось выше, сложность ситуации заключается не только в регулировании данных отношений общегражданскими и военными нормами права, но и в разобщенности норм, регулирующих, по сути, одни и те же вопросы, по разным ведомственным актам Министерства обороны Российской Федерации. Например, приказ Министра обороны Российской Федерации "О введении в действие Руководства по оформлению воинских перевозок в Министерстве обороны и расчетам за них" от 8 октября 1984 г. N 200 отсутствует в справочнике действующих приказов Министра обороны. Однако приложения к данному приказу, устанавливающие формы и порядок заполнения документов, продолжают действовать. Наряду с этим действует новый приказ Министра обороны Российской Федерации "Об утверждении Руководства по оформлению, использованию, хранению и обращению с воинскими перевозочными документами в Вооруженных Силах Российской Федерации" от 6 июня 2001 г. N 200.

Пункт 1 ст. 7 Устава железнодорожного транспорта гласит: "Централизованное управление специальными и воинскими железнодорожными перевозками на железнодорожном транспорте осуществляется с учетом обеспечения безопасности движения, а также защиты государственной тайны в порядке, установленном Правительством Российской Федерации". В п. 6 ст. 3 Устава железнодорожного транспорта сказано: "Особенности организации, осуществления воинских железнодорожных перевозок и порядок их оплаты регулируются Уставом воинских железнодорожных перевозок, утверждаемым Правительством Российской Федерации".

Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2001 г. N 1713-р уже в четвертом квартале 2003 г. на утверждении Правительства Российской Федерации должен был находиться проект нового Устава воинских железнодорожных перевозок. Следовательно, в начале 2004 г. планировалось принятие Устава воинских железнодорожных перевозок в новой редакции, адаптированной к современным отношениям, сложившимся в сфере осуществления железнодорожных перевозок. Однако фактически нового Устава воинских железнодорожных перевозок не принято и в четвертом квартале 2004 г.

Разработка проекта нового Устава воинских железнодорожных перевозок осуществлялась Министерством обороны Российской Федерации. В Министерстве обороны органом, непосредственно трудящимся над проектом Устава воинских железнодорожных перевозок, являлось Центральное управление военных сообщений (далее - ЦУп ВоСо). Можно полагать, что сроки принятия нового Устава воинских железнодорожных перевозок были не соблюдены именно ввиду упущений в процессе разработки проекта Устава в ЦУп ВоСо. Однако более тщательный подход к исследованию объективной обстановки, сложившейся в органах государственной власти на конец 2003 г. - начало 2004 г., позволяет прийти к другим выводам.

В начале 2004 г. Президент Российской Федерации своим указом объявил об отставке Правительства Российской Федерации. С этого момента начинается формирование нового кабинета министров. Согласно положениям п. 6 ст. 3 Устава железнодорожного транспорта, Устав воинских железнодорожных перевозок должен быть утвержден Правительством Российской Федерации. Сопоставив эту норму со сроком представления проекта Устава воинских железнодорожных перевозок в Правительство Российской Федерации (конец 2003 г.), получаем следующее. Даже если проект Устава воинских железнодорожных перевозок и был своевременно представлен в Правительство Российской Федерации, то утвержден он быть не мог, так как в Правительстве Российской Федерации происходили определенные изменения (кадровые перестановки). Лица, которые должны были поставить свою резолюцию на проекте Устава воинских железнодорожных перевозок, перестали занимать соответствующие должности. Далее, необходимо учесть время на получение проекта Устава воинских железнодорожных перевозок непосредственными разработчиками с разъяснениями, в каком порядке он будет утверждаться и какими лицами. Кроме того, необходимо учесть время на формирование нового кабинета министров и начало его функционирования в обычном рабочем режиме. При суммировании всех этих сроков получается, что вновь проект Устава воинских железнодорожных перевозок мог поступить на подпись в Правительство Российской Федерации только к концу первого квартала 2004 г., то есть в марте.

9 марта 2004 г. указом Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" N 314 в числе прочих министерств упразднены Министерство путей сообщения и Министерство транспорта. Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2001 г. N 1713-р действия по подготовке проекта Устава воинских железнодорожных перевозок должны были согласовываться именно с этими министерствами. 9 марта 2004 г. образовано новое министерство, наделенное соответствующими полномочиями в сфере осуществления перевозок, - Министерство транспорта и связи Российской Федерации.

Как только средства массовой информации активно и подробно обсудили все изменения и плюсы вновь созданной структуры федеральных органов исполнительной власти, выходит новый Указ Президента Российской Федерации "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" от 20 мая 2004 г. N 649. Данным Указом Президента Российской Федерации Министерство транспорта и связи Российской Федерации преобразуется в два самостоятельных министерства - Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации. Соответственно вновь происходит перераспределение функций и переназначение должностных лиц.

С учетом всего вышеизложенного проект Устава воинских железнодорожных перевозок может быть подписан Правительством Российской Федерации только в первом квартале 2005 г., так как до этого его необходимо согласовать с вновь созданными органами.

В рамках настоящей статьи невозможно подробно осветить все проблемы, актуальные для организационно-правового регулирования воинских железнодорожных перевозок. Не взирая на это, даже поверхностный анализ ситуации, сложившейся в органах власти, и правовых норм, регулирующих осуществление воинской железнодорожной перевозки, позволяет выявить как минимум следующие проблемы:

1) наличие крупной и разветвленной системы органов, задействованных в организации и осуществлении воинских железнодорожных перевозок;

2) отсутствие четкого механизма взаимодействия всех участников отношений по организации и осуществлению воинской железнодорожной перевозке;

3) отсутствие налаженной практики функционирования законодательства, регулирующего данную область отношений;

4) устарелость и разрозненность норм, регулирующих воинские железнодорожные перевозки;

5) отсутствие единого (сводного) нормативного правового акта, регулирующего воинские железнодорожные перевозки.

Остается надеяться, что логичное завершение реформирования системы органов исполнительной власти и принятие Устава воинских железнодорожных перевозок в 2005 г. будут способствовать решению указанных проблем.

М.А. Богуславец,

капитан юстиции, старший помощник начальника

отдела кадров Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 3, март 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2001 г. N 384.

*(2) Приказ Министра обороны СССР 1954 г.

*(3) Приказ Министра обороны СССР 1984 г. "О введении в действие Руководства по оформлению воинских перевозок в Министерстве обороны и расчетам за них" N 200.

*(4) Приказ Министра обороны СССР 1984 г. "О введении в действие Руководства по оформлению воинских перевозок в Министерстве обороны и расчетам за них" N 200.