Правовое обеспечение страхования в Российской Федерации (С.Ю. Лесненко, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 2, март-апрель 2005 г.)

Правовое обеспечение страхования в Российской Федерации

Страхование является одной из наиболее динамично развивающихся сфер российского бизнеса, о чем свидетельствуют статистические данные о деятельности страховых организаций. По информации Департамента страхового надзора Министерства финансов РФ, количество операций на рынке страховых услуг систематически возрастает.

Условием дальнейшего развития страхового бизнеса в России является адекватная законодательная база, позволяющая сформировать соответствующий современным экономическим потребностям рынок страховых услуг.

Долгие годы страховое право рассматривалось как институт гражданского права. Однако нормы, относящиеся к страховым отношениям, имеют достаточно обособленный предмет регулирования и хорошо систематизированы. Хотя и в "страховом праве", как мы его будем условно называть, отсутствует свой метод правового регулирования, обязательный для любой отрасли права, в настоящее время считается, что страховое право это комплексная отрасль законодательства. В системе права немало образований, выступающих в качестве комплексных отраслей законодательства: предпринимательское право, торговое право, страховое право. Нормы страхового права включают в себя источники различных отраслей права, например: гражданского, административного и финансового права. Итак, страховое право - это комплексная отрасль российского законодательства, представляющая собой систему правовых норм различной отраслевой принадлежности, которые устанавливаются государством и предназначены для регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением страхового дела.

Степень систематизации страхового права позволяет всю совокупность норм страхового законодательства условно разделить на общую и особенную части, что также делает вполне уместным использование терминов "страховое право" и "страховое законодательство", аналогично другим отраслям права.

В Общую часть входят положения, имеющие общее значение для данной отрасли - страхового законодательства. Они раскрывают предмет и метод права, его принципы, источники, правовой статус субъектов страховых правоотношений, характеристику объектов правового регулирования и др. К общей части страхового законодательства следует отнести:

главу I Закона РФ "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон), в которой излагается содержание некоторых фундаментальных понятий - страховой интерес, структура страхового случая, случайность как фактор, имеющий в страховании принципиальное значение;

главу 48 ГК РФ, в которой регулируются вопросы заключения и исполнения договоров страхования;

главу IV Закона, регулирующую вопросы правоспособности страховщика.

Особенная часть посвящена специальным нормам: обязательному специальному страхованию, обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках, а также ответственности в области страхового дела. Таким образом, особенную часть страхового законодательства можно систематизировать так:

законы и иные правовые акты по отдельным видам страхования (медицинское, морское, пенсионное, социальное страхование, обязательные виды страхования);

специальное финансовое законодательство (гл. III Закона и изданные на ее основе подзаконные акты органа страхового надзора);

материально-правовые и процессуальные правила юридической ответственности в области страхового дела (КоАП РФ).

Какими же нормативно-правовыми актами обеспечивается страхование в Российской Федерации? При рассмотрении данного вопроса хочется отметить, что источники данной отрасли права представлены нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти, которые обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами на всей территории Российской Федерации, это обстоятельство обусловлено тем, что управление в области страхового дела осуществляется на уровне Российской Федерации (Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 330 утверждено "Положение о федеральной службе страхового надзора").

Итак, источниками страхового права являются правовые акты федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, содержащие общеобязательные правила поведения в области страхового дела.

Круг источников страхового права достаточно широк, а иерархия нормативных правовых актов, традиционна:

во-первых это Конституция РФ. Основной закон нашего государства, закрепляя основы общественного и государственного строя, выступает в качестве фундамента всех отраслей российского права, в том числе и страхового.

Во-вторых - федеральные законы. В системе нормативно-правовых актов законы занимают ведущее место, так как обладают высшей юридической силой и регулируют наиболее важные общественные отношения. Страховое законодательство включает в себя органические (кодифицированные) законы. Как комплексная отрасль законодательства, страховое право представлено лишь теми нормами, которые содержат в себе положения, применяющиеся в области страхового дела.

В-третьих, в системе источников права выделяются и подзаконные нормативные правовые акты, которые согласно общему правилу не могут противоречить положениям федеральных законов. Среди подзаконных нормативных актов наивысшую юридическую силу имеют указы Президента РФ. Наиболее важные вопросы страховой политики регулируются постановлениями Правительства РФ; они могут также утверждать различные положения. Указанные акты законодательства не имеют обратной силы, за исключением норм, улучшающих положение лиц и прямо устанавливающих это, а также в случае, если это предусмотрено федеральными законами или международными договорами.

В-четвертых: Решения Конституционного Суда РФ официально не именуются источниками права, хотя являются таковыми. Акты Конституционного Суда РФ носят характер прецедента, так как содержат правила или указания, которым должны в дальнейшем следовать законодательные и иные органы. Учитывая, что Конституционный Суд РФ относят к числу правотворческих органов, его решения в области страхового дела выступают в качестве источников данной отрасли законодательства. Решения Конституционного Суда РФ обязательны для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Страховое законодательство - одна из новых и динамичных отраслей законодательного регулирования. Основы законодательного регулирования страховой деятельности в "рыночной" России были заложены еще Законом "О кооперации" 1987 г., Законом РФ "О страховании" 1992 г., а впоследствии они были развиты и расширены с принятием в 1995 г. Гражданского кодекса РФ (ч. 1 и 2), а также целого массива законодательных актов в период с 1992 г. по настоящее время.

Основной - базовый источник российского страхового права - Закон РФ N 4015-1 "О страховании" был принят 27 ноября 1992 г. (вступил в силу 12 января 1993 г.). Данный нормативно-правовой акт был первым законодательным актом, содержащим комплексный подход к регулированию вопросов страхования. Его особенностью стало то, что он разрабатывался в среде только что зародившегося и не окрепшего коммерческого страхования, а потому отражал тенденции в развитии страхового дела в России. Закон содержал нормы, регулирующие очень широкий спектр отношений в области страхования, от чего его можно назвать скорее законом о страховой деятельности, чем о страховании. Такой законотворческий подход в значительной степени предопределил в дальнейшем переименование этого закона и внесение в него соответствующих изменений.

Много новелл в области правового регулирования страховых правоотношений внес Гражданский кодекс РФ, глава 48 которого посвящена страхованию.

Большое значение имело принятие Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 172-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об организации страхового дела в Российской Федерации"". Этот закон вступил в силу с 17 января 2004 г. Внесенные изменения устранили некоторые противоречия между Законом и Гражданским кодексом РФ, которые негативно сказывались на практике страхового дела.

В частности, классификация страхования по объектам в Законе приведена в соответствие с Гражданским кодексом. Ранее в Законе были определены три отрасли страхования исходя из специфики их объектов: личное страхование, имущественное страхование и страхование ответственности.

В Гражданском кодексе выделяются личное и имущественное страхование. Страхование ответственности в соответствии с Гражданским кодексом осуществляется по договору имущественного страхования, поскольку сама гражданская ответственность возникает при использовании имущества (транспортное средство, опасный производственный объект). Это не исключает возможности наступления гражданской ответственности в результате личных действий страхователя. Но если в таком случае отнести страхование ответственности к личному страхованию, то оно не будет включать случаи страхования ответственности, которая наступает без вины страхователя.

В новой редакции Закона устранено несоответствие в классификации страхования по объектам и согласно ст. 4 Закона объектами личного страхования могут быть имущественные интересы, связанные:

с дожитием граждан до определенного возраста или срока, со смертью, с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни); с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование);

объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные, в частности, с:

владением, пользованием и распоряжением имущества (страхование имущества);

обязанностью возместить причиненный другим лицам вред (страхование гражданской ответственности);

осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).

При этом отменяются ограничения на комбинирование различных видов имущественного и (или) личного страхования. Такие ограничения могут вводиться только федеральным законом.

Таким образом, изменения, внесенные в Закон, создают единообразный подход к видам страхования и расширяют сферу деятельности страховых компаний, допуская страхование объектов, относящихся к разным видам имущественного и (или) личного страхования.

Более подробная классификация видов страхования содержится в новой статье 32.9 Закона. Перечень из 23 видов страхования, которые должны указываться в лицензии, может быть детализирован и дополнен самой страховой компанией при условии уведомления органа страхового надзора. Это означает законодательное закрепление свободы страховых компаний в определении условий и правил страхования на основании закона.

Включение названных классификаций в Закон будет способствовать упорядочению страхового дела и выработке единообразного подхода к видам операций, осуществляемых на страховом рынке.

С внесением изменений в Закон более упорядоченной стала система обязательного страхования. В сфере обязательного страхования основная проблема заключается в том, что при наличии в законодательстве более 40 видов обязательного страхования правовым механизмом реализации обеспечены только некоторые из них (в частности, Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств", Закон РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации").

В статье 936 ГК РФ сказано, что "объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм определяются законом".

В новой редакции Закона данное положение проводится еще более последовательно. В соответствии с п. 4 ст. 3 Закона условия и порядок обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования. Федеральный закон о конкретном виде обязательного страхования должен содержать положения, определяющие:

субъектов страхования;

объекты, подлежащие страхованию;

перечень страховых случаев;

минимальный размер страховой суммы или порядок ее определения;

размер, структуру или порядок определения страхового тарифа;

срок и порядок уплаты страховой премии (страховых взносов);

срок действия договора страхования;

порядок определения размера страховой выплаты;

контроль за осуществлением страхования;

последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования;

иные положения.

Таким образом, в настоящее время перед законодателем стоит задача разработки и принятия федеральных законов по каждому виду обязательного страхования.

Вместе с тем за годы рыночных преобразований не удалось в полной мере сформировать устойчивый, соответствующий современным потребностям общества рынок страховых услуг. Дальнейшее развитие законодательства о страховании в России требует уточнения его роли в решении социально-экономических задач государства.

Не все задачи, определенные в Основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998 - 2000 годах, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 1 октября 1998 г. N 1139, удалось решить. В частности, на развитие страхования негативно повлияли:

существующий уровень платежеспособности и спроса граждан и юридических лиц на страховые услуги;

использование не в полной мере рыночного механизма в области страхования, и в частности неразвитость обязательного страхования, без чего не может активно развиваться рынок добровольного страхования;

отсутствие надежных инструментов долгосрочного размещения страховых резервов;

ограничение конкуренции в некоторых секторах рынка страховых услуг и на территориях, в частности путем создания аффилированных и уполномоченных страховых организаций;

отсутствие системы мер по совершенствованию законодательства о налогах и сборах в сфере рынка страховых услуг;

низкий уровень капитализации страховых организаций, а также неразвитость национального перестраховочного рынка, приводящие к невозможности страхования крупных рисков без значительного участия иностранных перестраховочных компаний и необоснованному оттоку значительных сумм страховой премии за границу;

информационная закрытость рынка страховых услуг, создающая проблемы для потенциальных страхователей в выборе устойчивых страховых организаций;

несовершенство правового и организационного обеспечения государственного страхового надзора.

Предоставление специальных налоговых режимов страхователям пока предусматривает отнесение взносов по определенным видам страхования на затраты, уменьшающие базу по налогу на прибыль (полностью при страховании имущества; в установленных, но явно недостаточных размерах на личное страхование). Не проработаны механизмы предоставления налогового вычета для физических лиц в случае приобретения полисов по долгосрочному (пенсионному) страхованию жизни, добровольному медицинскому и другим социально значимым видам страхования. Не предусмотрена возможность выбора между обязательной (государственной) и добровольной системами медицинского и пенсионного обеспечения.

В России существует более 40 видов обязательного страхования. Вместе с тем реализация основных направлений развития обязательного страхования, заложенных в Концепции развития страхования в Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 сентября 2002 г. N 1361-р, к которым относится усиление контроля за проведением обязательного страхования, создания централизованных гарантийных фондов, представляется весьма проблематичной.

Это связано, прежде всего, с тем, что законопроект "Об осуществлении обязательного страхования на территории Российской Федерации", которому отводилась главная роль в регулировании обязательных видов страхования, был отклонен Правительством РФ, а в законопроекте "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации" лишь одна небольшая статья посвящена этому вопросу. Все это обуславливает изменение подхода к регулированию системы обязательного страхования.

Актуальность вопроса регулирования системы обязательных видов страхования также определяется тем, что в ст. 936 ГК РФ сказано, что "объекты, подлежащие обязательному страхованию, риски, от которых они должны быть застрахованы, и минимальные размеры страховых сумм определяются законом".

В данной ситуации возникает юридическая коллизия. Т.е. с одной стороны, вид страхования может называться обязательным, если о нем есть федеральный закон, но на данный момент таких только три: обязательное медицинское страхование, обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств и обязательное страхование военнослужащих.

С другой стороны, более 40 видов страхования, которые введены "нестраховыми" нормативными правовыми актами, также нуждаются в определении положений, обеспечивающих равные условия осуществления и гарантии исполнения страховых услуг.

Основными задачами по развитию страхового дела являются:

формирование законодательной базы рынка страховых услуг;

развитие обязательного и добровольного видов страхования;

создание эффективного механизма государственного регулирования и надзора за страховой деятельностью;

стимулирование перевода сбережений населения в долгосрочные инвестиции с использованием механизмов долгосрочного страхования жизни;

поэтапная интеграция национальной системы страхования с международным страховым рынком.

Становится все более очевидным, что наряду с Федеральным законом "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (далее - Закон) необходимо менять многие положения ГК РФ. Только параллельная работа над этими основополагающими нормативно-правовыми актами может создать полноценную научно-обоснованную правовую базу развития страхования. Противоречивость нормативных положений Закона и ГК РФ не может не отразиться негативно на практике: одни сказываются уже сегодня, другие проявятся уже в ближайшем будущем.

С принятием ГК РФ на первый план вышло противоречие в классификации отраслей страхования. В Законе четко определены три отрасли страхования, исходя из специфики их объектов: личное, имущественное и страхование ответственности. Эта классификация сохранялась при всех изменениях Закона.

Такое деление страхования на три отрасли особенно важно именно при определении правовых основ страхового дела, ибо страхование имущества и страхование ответственности с этих позиций имеют принципиальные отличия.

Гражданский кодекс РФ же ориентирует, как известно, на два вида договоров - имущественного и личного страхования. Но эта двухотраслевая классификация страхования, определенная в первых статьях гл. 48, по существу сразу же дискредитируется следующими статьями, которые четко выделяют "страхование имущества" (ст. 930) и "страхование ответственности за причинение вреда" (ст. 931), "страхование ответственности по договору" (ст. 932) и "страхование предпринимательского риска".

Неправомерность введения страхования ответственности в имущественное страхование практически признана в ст. 949 - 952 ГК РФ: "Неполное имущественное страхование", "Дополнительное имущественное страхование", "Последствия страхования сверх страховой стоимости" и "Имущественное страхование от различных страховых рисков". В этих статьях содержатся положения о страховании имущества и предпринимательского риска, которые объективно ограничиваются величиной страховой стоимости (страховой оценки), а соответственно страхование сверх этой стоимости (двойное страхование) является ничтожным со всеми вытекающим последствиями для страховщика и страхователя.

Совсем иное положение в страховании гражданской ответственности. ГК РФ справедливо ставит его в ряд с личным страхованием (статья 947). На начальных этапах развития страхования ответственности договором по соглашению сторон определяется, как правило, ограниченная страховая сумма (лимит ответственности). Но представляется очевидным, что правомерна и безлимитная ответственность.

Особенность страхования ответственности вытекает из того, что сама ответственность возникает как при использовании имущества (автотранспорт, опасное производство и т.д.), так и личных действий страхователя (врач, юрист и др.). Страхование профессиональной ответственности врачей, нотариусов, аудиторов и других лиц никак нельзя отождествлять с имущественным страхованием.

Закон четко определяет, что объектом любого страхования выступают имущественные интересы страхователя. ГК РФ же связывает имущественные интересы только с договорами страхования имущества, убытков от предпринимательской деятельности и страхования гражданской ответственности. Что касается договора личного страхования, то в его характеристике нет указания на имущественные интересы. А чем же, как не ими руководствуется гражданин, заключая договор страхования на дожитие до 60-летнего или иного возраста, страхования ренты, пенсии, страхования от несчастных случаев или добровольного медицинского страхования.

Тупиковая ситуация сложилась в отношении страхования жизни. В международной практике согласно главному классификационному критерию страховые организации подразделяются на две группы: проводящие страхование жизни и проводящие иные виды страхования ("нежизни"). В ГК РФ не содержится понятия "страхование жизни". Отсюда появилось предложение о делении отечественных страховщиков на проводящих личное страхование и проводящих имущественное страхование (в том числе страхование ответственности), категорически отвергаемое и наукой, и практикой. Если не внести в ГК РФ положения о специфике страхования жизни, то можно поставить под сомнение возможность соответствующих правил и требований к страховым компаниям.

Наиболее часто страховщики сталкиваются с положением ГК РФ, гласящим, что "договор личного страхования является публичным договором" (статья 927), то есть страховая организация не может не заключить его в отношении каждого, кто к ней обратится" (ст. 426). Если принять эту норму в буквальной формулировке, то необходимо отозвать лицензии на все виды страхования, которые предусматривают ограничения к приему на страхование лиц по возрасту или состоянию здоровья. А такие ограничения содержатся в правилах большинства страховых компаний. И это совершенно обоснованно исходя из сути страховых рисков. Кроме того, страховая компания может "уклониться от заключения договора, используя механизм "запретительных" тарифов.

Вряд ли оправдано положение, когда ГК РФ дает основания для неоднозначного толкования специалистами норм, относящихся к обязательному страхованию (ст. 935). Каждый пункт статьи можно считать и конкретизирующим положения предыдущего, и противоречащим ему.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 935 "законом на указанных в нем лиц может быть возложена обязанность страховать: жизнь, здоровье или имущество других, определенных в законе лиц на случай причинения вреда их жизни, здоровью или имуществу". Из текста следует, что, возможно, возложить такую обязанность, как на юридических, так и на физических лиц.

Пункт 2 статьи разъясняет, что "обязанность страховать свою жизнь или здоровье не может быть возложена на гражданина по закону". Норма представляется справедливой, но в ней, в отличие от п. 1, нет упоминания об имуществе. Таким образом, следует, что если нет запрета, то значит можно внести обязательное страхование личного имущества.

Пункт 3 этой же статьи окончательно вводит в заблуждение. В нем содержится следующее положение: "В случаях, предусмотренных законом или в установленном порядке, на юридических лиц, имеющих в хозяйственном ведении или оперативном управлении имущество, являющееся государственной или муниципальной собственностью, может быть возложена обязанность страховать это имущество". Таким образом, в противоречие п. 1 можно обязать страховать не все чужое имущество, а только являющееся государственной или муниципальной собственностью, и возложить данную обязанность только на юридических лиц.

В настоящее время широко обсуждается вопрос о целесообразности обязательного страхования жилищного фонда, как частного, так и муниципального. Представляется очевидным, что без уточнения приведенных положений ГК РФ решить его не представляется возможным.

Также противоречащим всей мировой и предреволюционной российской практике выступает ограничение ГК РФ возможной сферы деятельности обществ взаимного страхования. Статьей 968 ГК РФ им предоставляется право проведения только имущественного страхования (включая страхование имущественной ответственности). Не представляется лишь возможным найти ни одного убедительного аргумента в защиту такого ограничения. Разработчики закона об обществах взаимного страхования, очевидно, не должны мириться с такой дискредитацией.

В соответствии с вышеизложенным представляется необходимым обратить самое серьезное внимание на проблемы соотношения норм ГК РФ и Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Для решения задач развития рынка страховых услуг в первоочередном порядке необходимо разработать и осуществить меры по совершенствованию и развитию законодательства, регулирующего страхование, и в частности обеспечить:

создание правовых основ деятельности обществ взаимного страхования;

совершенствование законодательства о налогах и сборах;

установление основ обязательного страхования, а также определение их приоритетных видов;

совершенствование осуществления государственного надзора за страховой деятельностью на территории Российской Федерации;

законодательное закрепление права застрахованного лица самостоятельно определять направления инвестирования накопительной части пенсии, размещенной в НГПФ. Представляется необходимым установить порядок осуществления данного права и урегулировать правовые последствия на тот случай, если реализуется риск, связанный с возможной утратой или инфляционной потерей размещенных средств. При этом на законодательном уровне можно было бы предусмотреть систему хеджирования предпринимательских рисков, ориентированную на снижение возможных потерь инвесторов.

В целях дальнейшего развития страхового законодательства представляется необходимым продолжать работу по модификации основ законодательного регулирования страхования, которое должно отвечать возрастающему уровню развития страхового дела, и потребует в среднесрочной перспективе осуществления кодификации законодательства в области страхования.

Совершенствование системы законодательства в области страхования должно основываться на глубоком научном анализе законодательства Российской Федерации и практики его применения, международном опыте и стандартах, включать в себя предусмотренные в настоящей Концепции мероприятия по регулированию страхования как целостной системы страховой защиты граждан, организаций и государства.

В соответствии с вышеизложенным представляется необходимым обратить самое серьезное внимание на проблемы соотношения норм Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "Об организации страхового дела в Российской Федерации".

Кроме того, необходимо отметить, что поскольку страховое право - отрасль новая, у отечественных страховщиков, страхователей и судей нет четко определенных и стабильно используемых судебных толкований по применению норм страхового законодательства. Тем не менее, определенная судебная практика уже накопилась, хотя о ее стабильности говорить, конечно, еще рано. Высшим Арбитражным Судом РФ вырабатывается общий подход к проблемам в данной отрасли права, о чем наглядно свидетельствуют Информационные письма Президиума ВАС РФ: от 28 ноября 2003 г. N 75 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами споров, связанных с исполнением договоров страхования" и от 11 августа 2004 г. N 79 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением законодательства об обязательном пенсионном страховании".

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что страховое право -сформировавшаяся комплексная отрасль права, которая имеет свой предмет и метод правового регулирования, круг источников страхового права четко определен, и, как можно надеяться, будет усовершенствован.

С.Ю. Лесненко,

помощник судьи Федерального арбитражного суда

Дальневосточного округа

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 2, март-апрель 2005 г.