Кто должен регистрировать юридические лица? (А.К. Бондарев, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 3, май-июнь 2005 г.)

Кто должен регистрировать юридические лица?

Во время проведения конференций и семинаров в Международном центре правовых нововведений Социнцентра выяснилось, что со стороны многих руководителей юридических лиц имеются нарекания в адрес чиновников налоговых инспекций в части работы их по осуществлению регистрации юридических лиц, внесению изменений в учредительные документы, а также внесению таких изменений в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), которые не влекут за собой изменений учредительных документов. Представляется, что эта тема заслуживает освещения в журнале.

На первый взгляд может показаться, что государственная регистрация юридических лиц относится к числу вопросов второстепенных, так называемых юридико-технических. Все, однако, определяется тем, как к этой работе относятся люди, которые по долгу службы обязаны решать эти вопросы квалифицированно и оперативно, заботиться о соблюдении законности. Есть ответственный подход - есть порядок. При ином отношении к делу - само это дело стопорится. На ровном месте возникают крайне нежелательные трудности и неурядицы, о чем далее будет сказано подробно.

Надо сказать прямо, что наше новейшее гражданское законодательство не отличается стабильностью в регулировании этого вопроса. Так, в соответствии с первоначальной редакцией ст. 51 ГК РФ (Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ) юридическое лицо подлежало государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. На практике, однако, вплоть до принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изменениями от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г.) регистрацию юридических лиц от имени государства осуществляли (на это их, правда, никто из федеральных органов власти и управления не уполномочивал) специально созданные для этих целей в некоторых субъектах Российской Федерации регистрационные палаты или, что еще хуже, муниципальные органы власти, которые согласно Конституции РФ по своему статусу органами государственной власти не являются. Естественно, что единообразного подхода в работе регистрационных органов не было. "Что ни город, - говорил известный русский писатель-сатирик Салтыков-Щедрин, - то норов". Каждый регистратор исходя из своих интересов, в большинстве случаев местнических, не основанных на законе, требовал от юридических лиц дополнительных согласований, без которых была невозможна их регистрация. Не обходилось и без курьезов, описанных в свое время в средствах массовой информации.

В упомянутом здесь Федеральном законе о государственной регистрации юридических лиц (статья 2) записано, что государственную регистрацию осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. В соответствии с Федеральным законом от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом "О регистрации юридических лиц" в ст. 51 ГК РФ были внесены соответствующие изменения.

Согласно постановлению Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 уполномоченным органом, осуществляющим начиная с 1 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц, а с 1 января 2004 г. - государственную регистрацию физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также государственную регистрацию крестьянских (фермерских) хозяйств, было определено Министерство РФ по налогам и сборам.

Логика составителей упомянутого постановления Правительства РФ сводилась, очевидно, к тому, чтобы в руках бывшего Министерства РФ по налогам и сборам (ныне Федеральная налоговая служба РФ) наряду с его фискальными функциями оказались также и функции государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Такое сосредоточение тех и других функций, если следовать данной логике, конечно же, преследовало в конечном итоге цель повысить эффективность работы по взысканию налогов. Причем, функция регистрации должна быть вспомогательной, а, по существу, средством, с помощью которого преследуется все та же фискальная цель - основная цель и главная задача налоговых органов. А правильно ли это? Не спешите сказать: да или нет. Здесь нужен внимательный анализ.

Довод в пользу аккумуляции указанных функций в лице налоговых органов мною приведен. Служит ли на практике эта задумка названному выше благому намерению? Нет, она не работает. Ничто не мешает, точно так же как и не способствует налоговым органам взимать налоги и сборы в зависимости от того, какой орган исполнительной власти осуществляет данные регистрационные функции. Это два разных направления деятельности и если бы функции регистрации выполняли, скажем, органы юстиции, как это и было записано в ст. 51 ГК РФ, чтобы изменилось в ту или другую сторону в части взимания налогов? Ровным счетом ничего. Тогда сторонники идеи передачи налоговым органам функций, связанных с регистрационной деятельностью, могут сказать: если все равно, какая нужда поднимать вновь этот вопрос? В том-то и дело, что налоговым органам работа по государственной регистрации юридических лиц не свойственна и сотрудники этих органов прямо говорят представителям организаций, обращающихся с заявлениями о регистрации юридических лиц, о своей некомпетентности во многих правовых вопросах, содержащихся в уставах, учредительных договорах. Они не разбираются в правомочиях органов управления, решениях о различных видах реорганизации юридических лиц, их ликвидации, последствиях этих решений и т.д. "Что бы ни было написано в уставах и учредительных договорах, мы принимаем все на веру, поскольку не понимаем существо дела", - говорят начистоту в откровенной беседе работники налоговых инспекций. В самом деле, сложные вопросы, требующие профессиональных познаний во многих областях гражданского, трудового, земельного, административного и других отраслей права, остаются вне поля зрения чиновников налоговых инспекций, среди которых, по признанию работников налоговой службы г. Москвы, нет ни одного не то, что квалифицированного, а просто дипломированного юриста. Такое же положение дел сложилось, надо полагать, в большинстве, если не во всех налоговых инспекциях ФНС России. Не по той ли причине, что решение тонких правовых вопросов поручено решать отнюдь не юристам, не органам юстиции, является причиной того, что в суды стали все чаще поступать иски на неправильные действия налоговых органов? Немало жалоб подобного рода поступает и в вышестоящие налоговые органы. Правильно ведь сказано в известной басне: беда, коль пироги печи сапожник, а сапоги точи пирожник.

Читатель легко сделает вывод о том, случайно ли, что во многих странах государственную регистрацию всех юридических лиц, а также физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, в качестве непременного условия их деятельности осуществляют органы юстиции или же суды. В Германии, например, согласно Германскому гражданскому уложению такими правомочиями обладают только суды (параграфы 21, 22, 51). По такому же пути пошли Франция (Декрет от 30 мая 1984 г.) и Польша (Закон от 20 августа 1997 г.). Механизм государственной регистрации в этих странах отлажен, работает четко, без сбоев. Слов нет, в этих и других государствах действуют налоговые органы и если они и осуществляют регистрацию юридических и физических лиц, то только в качестве налогоплательщиков. Мы придерживаемся той точки зрения, что и наши налоговые органы, подобно аналогичным органам других государств, должны быть ограничены рамками регистрации юридических и физических лиц в качестве налогоплательщиков и не могут вторгаться в решение тех вопросов, которые во всем мире отнесены к компетенции органов юстиции или судов.

В Положении о Федеральной налоговой службе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 (п. 1) записано, что эта служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функцию по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильным исчислением, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. Это прямая и безусловно бесспорная функция налоговых органов. Для этого они и созданы. Что же касается того, что ФНС России является уполномоченным федеральным органом государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств (абзац второй цитируемого пункта), то это нормативное положение, по нашему мнению, является ошибочным. Оно повторяет казалось бы уже преодоленные нами ошибки безнадежно устаревших положений законодательства прежних, еще довоенных, времен, когда согласно Положению о государственной регистрации юридических лиц (СП СССР, 1940, N 15, ст. 363) этими функциями были наделены финансовые (налоговые) органы. Однако указанное Положение ни в коей мере не отвечает потребностям нынешнего времени и от него давным-давно пришлось отказаться. Зачем же реанимировать его безо всякой нужды, поднимать из небытия? С упорством, достойным лучшего применения.

По нашему глубокому убеждению, этими функциями должны быть наделены органы юстиции, как это не случайно и было в свое время записано в цитируемой здесь ст. 51 ГК РФ. Кстати сказать, именно Министерство юстиции РФ в соответствии с Положением о нем, которое утверждено Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313, наряду с регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним, занимается регистрацией таких юридических лиц, как общественные объединения, религиозные организации и политические партии. Это же Министерство организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы. Как видно, по существу оно выполняет те же самые функции, что и налоговые органы, правда, в отношении других лиц. Принципиальной разницы в регистрационных действиях налоговых органов и органов юстиции с точки зрения процедурных (процессуальных) вопросов привести невозможно. Разница, если она и есть, состоит только в категориях юридических лиц. Зачем же тогда одну и ту же функцию государственной регистрации дробить между разными ведомствами? Не для того ли, чтобы создавать межведомственный разнобой и чересполосицу? Кто может ответить на этот вопрос? Во всяком случае, работники и органов юстиции, и налоговых органов в ответ на мои вопросы только недоуменно пожимают плечами: "Мы ведь только исполнители".

При решении вопроса о том, кому, каким органам необходимо заниматься регистрацией юридических лиц, надо исходить из принципа системного подхода к этому вопросу. В ст. 131 ГК РФ записано, что право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничение этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежит государственной регистрации в едином государственном реестре учреждениями юстиции. На деле же получилось так, что эти два реестра - Единый государственный реестр юридических лиц и Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним оказались по недоразумению оторванными друг от друга, разведены по разным ведомствам. Чтобы как-то преодолеть коллизии в этом вопросе между органами юстиции и налоговыми органами Правительство РФ приняло постановление от 19 июня 2002 г. N 442 "О порядке взаимодействия федерального органа юстиции и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц", которым утверждены Положение и несколько приложений к нему с описанием того, какие сведения подлежат передаче налоговыми органами органам юстиции. В развитие указанного нормативного акта был издан весьма пространный (с множеством приложений и таблиц) приказ МНС России и Минюста России от 30 сентября 2003 г. N БГ-3-09/512/243 об утверждении порядка взаимодействия этих министерств по представлению сведений, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц. Практически все сведения должны представляться органам юстиции, без чего нельзя обойтись в их работе. После прочтения этих актов у всякого непредвзятого человека невольно возникнет вопрос: чем творить такие документы, не лучше ли было уважаемым министерствам подготовить обоснованные предложения о передаче органам юстиции регистрационной функции, которая несвойственна налоговым органам, но тем не менее с большими трудностями осуществляется последними вследствие несовершенства действующего законодательства. Надо исходить также и из того, что взаимодействие в работе налоговых органов и органов юстиции на самом деле далеко не исчерпывается представлением одними органами другим указанных здесь сведений. В действительности, прежде, чем то или иное заявление о регистрации поступит в налоговые органы, оно проходит основательную проверку в таком учреждении, которым руководят органы юстиции, каким является нотариат. Другое дело, что налоговые органы, не разбираясь в существе правовых вопросов, действиям нотариуса не придают подобающего им значения и иногда поступают в меру своего понимания (скорее непонимания) закона. Автору этих строк высокопоставленный чиновник МНС России сказал без тени смущения: "Нотариус нам не указ, тем более, что он нам не подчинен".

Такова правовая подоплека необходимости сосредоточения работы по регистрации юридических лиц в едином органе. Какова же практика работы налоговых органов? Ознакомление с нею показывает, что она не заслуживает положительной оценки. В налоговых инспекциях г. Москвы существует так называемая талонная система приема людей, обращающихся с заявлениями о регистрации юридических лиц, о внесении изменений в учредительные документы либо о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц. В частности, в налоговой инспекции N 10 для того, чтобы получить такой талон, необходимо занять очередь с вечера, дежурить всю ночь у здания инспекции и только в половине десятого утра сотрудник инспекции может выдать желающим не более восьми, а иногда и десяти талонов. Этим количеством и ограничивается дневной прием представителей юридических лиц. Не получившие талоны, а их набирается несколько десятков, опять должны занимать очередь в конце рабочего дня, выходить "в ночное" в надежде получить вожделенный талон на завтра. Можно, правда, в налоговую инспекцию представить документы по почте. Однако, по утверждению лиц, которые пошли этим путем, документы в пути почему - то теряются, а поступившие рассматриваются длительное время. В канцелярии инспекции возмущенным посетителям на волокиту в рассмотрении заявлений дают один и тот же ответ: документы не получены, идите на почту. В беседе с начальником городского почтового отделения N 127045, которое расположено рядом, мне удалось выяснить, что принятые ими письма передаются в налоговую инспекцию N 10 в тот день и что с подобными вопросами люди на почту обращаются ежедневно. Как видно, у инспекции нет порядка в работе.

Много нареканий имеют налоговые инспекции в связи с их необоснованными отказами внести изменения в Единый государственный реестр юридических лиц, которые не требуют внесения изменений в учредительные документы юридических лиц. Это касается в основном случаев увольнения должностных лиц, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности (генеральные директора, директора, председатели правлений тех или иных организаций) и назначения на соответствующие должности новых людей. В имеющем нормативный характер письме руководителя департамента государственной регистрации и учета юридических и физических лиц ФНС России Дуканова С.С. от 14 сентября 2004 г. N 09-11-03 сказано следующее: "При смене руководителя постоянно действующего исполнительного органа юридического лица в ЕГРЮЛ содержатся сведения о прежнем руководителе (отметим, эти данные всегда содержатся в реестре, а не только при смене руководителя*). Для исключения случаев недобросовестности со стороны третьих лиц (разве это может исключить недобросовестность третьих лиц?*) при смене руководителя постоянно действующего исполнительного органа юридического лица в регистрационный орган (читай: налоговую инспекцию*) представляется заявление по форме N Р14001, подписанное прежним руководителем. В случае, если в регистрационный орган представлено заявление по форме N Р 14001, подписанное неуполномоченным лицом - новым руководителем (почему он неуполномоченное лицо?*)...регистрационный орган вправе вынести решение об отказе по причине непредставления документа (заявления)". На самом-то деле именно прежний руководитель после издания приказа о его увольнении с работы теряет все правомочия по управлению организацией и с этой точки зрения не может действовать в качестве уполномоченного лица в органах, осуществляющих государственную регистрацию юридических лиц, и в каких бы то ни было других органах. Действовать иначе, то есть по-дукановски, это и есть хрестоматийный пример непонимания буквы и смысла закона, попытка ревизовать закон с негодным и средствами. Данное письмо, неграмотное и с точки зрения языкового воплощения того, что требовалось сформулировать, и по существу, повлекло за собой массовые отказы налоговых инспекций в удовлетворении заявлений руководителей юридических лиц, а это приводит к задержкам в проведении банковских операций, несвоевременным выплатам заработной платы работникам организаций, причинению организациям морального и материального вреда. Для чиновников налоговых органов проскочившее в этом нелепом письме словечко: "вправе" уже само по себе без всяких проверок и доказательств добросовестности новых руководителей является основанием для отказа в изменении соответствующих записей в регистрационных документах. Так проще. Есть все основания полагать, что такое письмо не могло бы исходить из органов юстиции. Каждому без всякого исключения юристу хорошо известны требования действующего законодательства о том, что нормативные акты могут приниматься не структурными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, а только руководством этих органов и что они, эти акты, вступают в силу только после их соответствующей государственной регистрации в Минюсте России. При попытке выяснить, чем же руководствовался Дуканов С.С., издавая такое странное, чтобы не сказать ничтожное письмо, он ответил: "Читайте, что написано. Вас много, я один." Да, это правда, один чиновник может дать столько неразумных руководящих указаний, что справиться с ними не могут тысячи вполне разумных руководителей юридических лиц, которые все, как один, по его воле подозреваются в недобросовестности и "неуполномоченности". Вот уж воистину не скажешь лучше про таких людей, как Дуканов С.С. и иже с ними, чем это вечное: "Не ведают, что творят". Эти грубые ошибки в работе налоговых органов, которые бросают на них тень, будут повторяться вновь и вновь до тех пор, пока пироги не станет печи сапожник, а сапоги точи пирожник или, выражаясь по-научному, пока не будет принято оптимальное на этот счет решение. Придет ли такое время?

А.К. Бондарев,

заместитель руководителя Международного

центра правовых нововведений Социнцентра,

заслуженный юрист России

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 3, май-июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

* Замечания автора (в скобках).