Возникновение права собственности на землю в силу закона (А.В. Дмитриев, "Законодательство", N 6, июнь 2005 г.)

Возникновение права собственности на землю в силу закона

Земельные участки, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК РФ), т.е. ничейной земля быть не может. В то же время окончательного и полного разграничения государственной собственности на землю (на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность) еще не произошло.

Согласно гражданскому законодательству права и обязанности появляются, когда на то имеются основания, предусмотренные законом и иными правовыми актами, а также вследствие действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или правовыми актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

Основания возникновения прав на землю земельным законодательством однозначно и системно не прописаны. Согласно ст. 25 Земельного кодекса (ЗК) РФ такие права, предусмотренные указанным кодексом, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (с изменениями).

Момент возникновения подлежащего государственной регистрации права на имущество связан с моментом регистрации этого права (п. 2 ст. 8 ГК РФ). Исключения возможны, если они предусмотрены федеральным законом.

Законодателем нечетко сформулировано положение о выделении из системы гражданского законодательства неких федеральных законов, в которых могут быть указаны иные, отличные от закрепленных в гражданском законодательстве, основания возникновения прав. Предполагаем, что под таким федеральным законом подразумевается, например, ЗК РФ. Правда, тогда становится не вполне понятно соотношение норм гражданского и земельного законодательства. Согласно ст. 2 ГК РФ в гражданское законодательство входят, в частности, нормы, определяющие основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав. При этом приоритет гражданско-правовых норм перед земельно-правовыми в этом случае проистекает из ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК РФ, согласно которой нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

В юридическом мире этот вопрос дискутируется*(1). Не вдаваясь подробности спора, хотелось бы указать на ряд проблем правоприменения, являющихся следствием доминировании земельно-правовых норм над гражданско-правовыми при возникновении права собственности на землю.

Конечно, невозможно говорить о том, что основания приобретения права собственности, установленные ст. 218 ГК РФ, в полном объеме применимы к отношениям собственности на землю. Например, нельзя приобрести земельный участок, создав его как новую вещь. В то же время в общих положениях ГК РФ, в частности в главе 17, такое основание появления субъективного права собственности у конкретного лица отсутствует в силу закона.

К возникновению субъективных прав в силу закона законодатель вообще относится осторожно и прописывает такие случаи в гражданском законодательстве вполне конкретно. Так, возникновение залога в силу закона (п. 3 ст. 334 ГК РФ, п. 2 ст. 1, ст. 11 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"). При этом дополнительно определяется порядок государственной регистрации ипотеки в силу закона (п. 2 ст. 20 того же Федерального закона).

Анализируя нормы главы 5 ЗК РФ ("Возникновение прав на землю"), можно сделать вывод, что существуют следующие основания возникновения права собственности на землю:

- решения органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- договоры и иные сделки с земельными участками;

- приобретательная давность;

- судебные акты.

Но поскольку этот перечень не закрытый, возникает вопрос: можно ли рассматривать в качестве событий, с которыми закон связывает возникновение права собственности на земельные участки, ситуации, описанные в п. 1 ст. 17, п. 1 ст. 18 и п. 1 ст. 19 ЗК РФ? Указанными нормами соответственно установлено, что в федеральной собственности, в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" земли, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности.

Налицо нормативно-правовой критерий, определяющий, каким образом должна разграничиваться государственная собственность на землю. Наличие таких критериев позволяет соответственно классифицировать конкретные земельные участки, и затем оформлять надлежащим образом их либо в федеральную собственность, либо в собственность субъектов Российской Федерации, либо в муниципальную собственность.

При этом гражданское законодательство гласит, что отнесение государственного имущества к федеральной собственности и к собственности субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном законом (п. 5 ст. 214 ГК РФ). Таковым является Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", в котором и систематизируются все основания внесения земельных участков в перечень тех, на которые возникает право собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, либо муниципальных образований. Таким образом, закон как совокупность норм права не может являться основанием для возникновения субъективного права.

В числе специфических признаков нормы права в юридической литературе называют нормативность. В общей теории права выделяются следующие критерии нормативности:

- направленность нормы права на регулирование определенного вида общественных отношений;

- неперсонифицированность адресата;

- неопределенность числа случаев, на которых рассчитано действие нормы.

В пункте 1 ст. 8 ГК РФ, содержащем исчерпывающий перечень оснований возникновения прав, норма закона в качестве такого основания не указана. Согласно этой же статье гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных законом в данном качестве (ч. 2 п. 1).

В соответствии со ст. 17 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" основаниями для государственной регистрации прав на недвижимое имущество являются акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания.

Кроме того, правоустанавливающие документы должны содержать информацию, необходимую для государственной регистрации, т.е. описание объекта недвижимого имущества, позволяющее его идентифицировать, указание на вид регистрируемого права и на субъект права (п. 1 ст. 18 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним").

Данные акты, в отличие от норм права, рассчитаны на индивидуально определенный субъект правоотношений; они регулируют конкретные отношения между индивидуально определенными лицами, но не могут использоваться для разрешения сходных отношений, и поэтому с прекращением таких отношений утрачивают свое значение, т.е. данные акты имеют ненормативный характер.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом РФ.

Таким образом, поскольку в п. 1 ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" говорится о возникновении прав на недвижимое имущество только в соответствии с Гражданским кодексом РФ и не предусмотрено появление прав на основании иных законов, нормы закона не могут являться основанием для регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество.

В действующем законодательстве, а именно Законе РФ "О разграничении государственной собственности на землю", в качестве основания для регистрации права собственности Российской Федерации на земельные участки названы акты Правительства РФ об утверждении перченей участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Сами по себе федеральные законы основанием для государственной регистрации права собственности на землю в отношении определенного субъекта права являться не могут.

Таким образом, по нашему мнению, возникновение права публичной собственности в отношении неразграниченных государственных земель должно проходить согласно процедуре, установленной Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

Иной подход приводит на практике к довольно противоречивой правовой конструкции.

Например, в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" землями железнодорожного транспорта являются земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование предприятиям и учреждениям железнодорожного транспорта для осуществления возложенных на них специальных задач. Это земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития. Таким образом, налицо признаки, позволяющие отнести указанные земли к федеральной собственности.

Федеральный закон "О федеральном железнодорожном транспорте" утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 1 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации".

Если исходить из того, что в силу закона (п. 1 ст. 17 ЗК РФ и ст. 5 Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте") право федеральной собственности возникает с момента принятия этого закона, то возникает вопрос: куда оно исчезает, если этот закон утратил юридическую силу? Особенно интересна ситуация, когда само право федеральной собственности на землю не прошло процедуру государственной регистрации в учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Рассмотрим пример из судебной практики.

Уполномоченный представитель федерального собственника (далее - представитель собственника) обратился в учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждение юстиции) с заявлением о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок, на котором расположен объект железнодорожного транспорта.

Представленные на регистрацию документы были рассмотрены учреждением юстиции в соответствии с порядком проведения регистрации, определенным в ст. 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно установленному данным законом порядку государственной регистрации, она осуществляется пообъектно, при этом правообладатель (либо его представитель) обязан представить документы, подтверждающие его права на конкретный заявленный объект недвижимости и описывающие этот объект в установленном порядке.

Истцом в качестве правоустанавливающих документов были представлены п. 1 ст. 17 Земельного кодекса РФ и ст. 5 Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте".

На момент рассмотрения указанная статья Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте" уже не действовала, поскольку утратила силу.

В государственной регистрации представителю собственника учреждением юстиции было отказано на основании абз. 4 п. 1 ст. 20 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", поскольку не были представлены необходимые правоустанавливающие документы в соответствии со ст. 17 этого же закона.

Судом первой инстанции отказ учреждения юстиции в регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок был признан незаконным, также суд установил обязанность учреждения юстиции произвести государственную регистрацию права собственности Российской Федерации на земельный участок, на котором находится объект железнодорожного транспорта.

Апелляционная и кассационная инстанции оставили указанное решение без изменения*(2).

Таким образом, суд обязал учреждение юстиции зарегистрировать право федеральной собственности на основании нормы закона, к тому же утратившей свою юридическую силу, т.е. в Едином государственном реестре прав в качестве правоустанавливающего документа указана недействующая норма закона.

Неужели допустима государственная регистрация права публичной собственности на конкретные земельные участки на основании утратившей юридическую силу нормы закона, и можно продолжать подавать для регистрации права на остальные земельные участки, ранее еще не поданные? По логике суда, это вполне возможно.

По нашему мнению, норма закона не может быть основанием для государственной регистрации права публичной собственности на конкретный земельный участок.

Интересно, что после признания утратившим силу Федерального закона "О федеральном железнодорожном транспорте" законодатель изменил подход к отнесению к федеральной собственности земель железнодорожного транспорта и значительно сократил перечень признаков, позволяющих относить земли, занятые объектами железнодорожного транспорта, к федеральной собственности. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4, п. 1 ст. 8 Федерального закона от 27 февраля 2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", принятым позже Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", принцип отнесения земельных участков к федеральной собственности таков: федеральной собственностью являются земельные участки, на которых расположены железнодорожные станции и вокзалы, а также земельные участки, ограниченные в обороте.

А.В. Дмитриев,

кандидат юрид. наук, заместитель руководителя

учреждения юстиции по государственной регистрации

прав на недвижимое имущество и сделок с ним на территории г. Москвы

"Законодательство", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Жариков Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений // Там же. 1996. N 2. С. 47; Панкратов И.Ф. Новый Гражданский кодекс и земельное законодательство // Законодательство и экономика. 1996. N 5-6. С. 43.

*(2) См.: судебные акты Арбитражного суда г. Москвы от 22 января 2004 г. и от 1 июня 2004 г. по делу N А40-45834/03-119-308 и постановление ФАС МО от 11 августа 2004 г. N КГ-А40/6793-04.