Проблема противоречия принципа судебной защиты прав принципу разделения исполнительной и судебной властей (И.В. Невзоров, "Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 3, май-июнь 2005 г.)

Проблема противоречия принципа судебной защиты прав принципу
разделения исполнительной и судебной властей

Осуществление судебной властью действий, составляющих компетенцию другой ветви власти, дублирование полномочий - одна из черт неэффективного функционирования системы государственных органов. Это "больной" вопрос для арбитражных судов, решить который в числе других должна судебная реформа. Как отметил 18 мая 2005 г. на Интернет-конференции, проведенной компанией "Гарант", Советник Президента Российской Федерации В.Ф. Яковлев, в настоящее время "суды во многом превращены в придаток административной власти и по существу выполняют ее функции. Если в 1992 г. административные дела занимали 1,5% от общего объема судопроизводства в арбитражных судах, то в 2004 г. их количество составило 68% всего арбитражного судопроизводства". Многие из этих дел составляют "спор без спора". Выход из такой ситуации бывший Председатель ВАС РФ видит не в создании еще одного звена судебной системы (административных судов), а в совершенствовании судебных процедур и создании и укреплении досудебных форм административной юстиции, как это уже сделано во многих странах.

Другой взгляд на проблему, связанный с толкованием конституционных положений о праве на обращение в суд и разделении властей, предлагается в статье И.В. Невзорова.

Статьи 10 и 46 Конституции Российской Федерации провозглашают два основополагающих принципа судопроизводства в нашей стране. В соответствии со статьей 10 Конституции "Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Применительно к судебным органам подобное означает, что они независимы от других органов государственной власти (законодательных, исполнительных), имеют свою особую сферу деятельности (осуществление правосудия). Кроме того, органы других ветвей власти не вправе вмешиваться в компетенцию органов власти судебной и, в свою очередь, органы власти судебной не должны вмешиваться в компетенцию властей исполнительной и законодательной. Именно реализация принципа разделения властей позволяет с точки зрения теории государства и права создать эффективную систему сдерживания, контроля, и, следовательно, функционирования органов всех трех ветвей власти.

Статья 46 Конституции провозглашает другой принцип судопроизводства в России: "Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд". Данный принцип означает, что действия и решения любых органов власти, совершаемые в России, могут быть обжалованы и признаны недействительными в судебном порядке. Принцип судебной защиты прав позволяет любому лицу, столкнувшемуся с незаконными решениями органов государственной власти и должностных лиц, признать данные решения не имеющими юридической силы и таким образом обеспечить эффективную реализацию принадлежащих себе прав и свобод.

Два рассмотренных конституционных принципа, непосредственно связанных с осуществлением судебной власти, являются фундаментальными. В то же время, несмотря на их важность для судопроизводства в любом демократическом государстве, взаимное действие этих принципов содержит в себе определенное противоречие, которое и будет освещено в настоящей статье.

С одной стороны, в соответствии с принципом разделения властей судебные и исполнительные органы являются самостоятельными и независимыми друг от друга. Компетенция органа исполнительной власти отличается от компетенции органа власти судебной. Орган одной ветви не вправе вмешиваться в компетенцию органа другой ветви. С другой стороны, в соответствии с принципом судебной защиты при рассмотрении дела об обжаловании решения органа исполнительной власти суд во многих случаях, пытаясь определить, законно ли было данное решение, частично осуществляет те же действия, что и орган власти, принявший оспариваемое решение. Тем самым суд осуществляет действия, формально отнесенные к компетенции соответствующего исполнительного органа, и вынужден фактически подменять собой данный исполнительный орган. Так возникает противоречие между принципом разделения властей и принципом судебной защиты прав.

Приведем пример. В соответствии со статьей 21 Патентного закона РФ*(1) "в случае несогласия с решением об отказе в выдаче патента на изобретение заявитель может подать соответствующее возражение в Палату по патентным спорам федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности... Решение Палаты по патентным спорам утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности... и может быть обжаловано в суд". Таким образом, суд в рамках процесса об обжаловании решения Палаты по патентным спорам, утвержденного руководителем исполнительного органа власти - Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, будет осуществлять те же самые функции, которые в соответствии с нормативными правовыми актами выполняет Роспатент*(2). Действительно, в соответствии со статьей 5.1 Положения о Федеральной службе по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам*(3) Роспатент осуществляет рассмотрение и экспертизу заявок на получение патента. Также и в пункте б) статьи 3 постановления Правительства РФ "Вопросы Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам"*(4) от 7 апреля 2004 г. N 178 указывается, что Роспатент "осуществляет контроль и надзор за проведением экспертизы заявок". В случае же судебного обжалования решения об отказе в выдаче патента суд вынужден в рамках рассмотрения дела, подобно тому, как Роспатент до этого, осуществлять аналогичное рассмотрение и экспертизу заявки. Таким образом, орган судебной власти фактически осуществляет абсолютно идентичные функции по рассмотрению и экспертизе заявки на патент (решает вопрос о новизне, изобретательском уровне и промышленной применимости изобретения), которые нормативными правовыми актами Российской Федерации отнесены к компетенции органа исполнительной власти - Роспатента.

Подобных случаев, когда суд в целях выяснения вопроса о незаконности действий органов исполнительной власти фактически осуществляет отдельные полномочия этих органов, очень и очень много. Так, например, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(5) отказ в государственной регистрации прав может быть обжалован заинтересованным лицом в суд. Основанием для отказа может послужить, к примеру, непредоставление в органы государственной регистрации прав всех необходимых документов. Суд при рассмотрении дела будет осуществлять проверку наличия всех необходимых документов и на основании проведенной проверки признавать либо не признавать решение органа государственной регистрации незаконным. В то же время проверка наличия всех требуемых документов относится к компетенции органа исполнительной власти. Таким образом, суд снова вмешивается в сферу деятельности другой ветви власти, вновь наталкиваясь на противоречие между принципом судебной защиты и принципом разделения властей.

Рассмотрим еще один пример. В соответствии со статьей 40 Таможенного кодекса РФ*(6) в суд может быть обжаловано решение таможенных органов о классификации товаров. Однако при обращении в суд вновь возникает ситуация, при которой суд выполняет функции органа исполнительной власти. Суд изучает представлявшиеся таможенным органам товары и, подобно тому, как это должен делать орган власти исполнительной, решает вопрос о том, какой все-таки классификационный код следует присвоить товару. Если суд посчитает, что классификационный код, присвоенный таможенным органом, не соответствует тому классификационному коду, который должен быть присвоен товару с его точки зрения, он признает решение органа исполнительной власти незаконным. Так суд в очередной раз осуществляет действия, которые отнесены нормативными правовыми актами Российской Федерации к компетенции другой ветви власти.

В итоге в приведенных и аналогичных ситуациях суд фактически представляет собой орган власти, решающий те же вопросы, что и соответствующие органы исполнительной власти. Результатом осуществления судом действий, законодательно отнесенных к компетенции исполнительных органов, является, во-первых, колоссальная загруженность судов, связанная с необходимостью рассмотрения дел, отнесенных к ведению большинства существующих в Российской Федерации органов исполнительной власти, и, во-вторых, необходимость судий быть специалистами по всем вопросам, решаемым исполнительной властью. Действительно, в настоящее время суды вынуждены решать не только вопросы права, но и вопросы наличия всех необходимых документов в заявках обжалующего действия исполнительного органа власти лица, вопросы отнесения товара к какому-то классу и многие другие, которые не имеют никакого отношения к праву. Соответственно, для эффективной защиты прав обращающихся лиц судьи вынуждены изучать и хоть как-то разбираться в большом количестве неправовых вопросов. Указанные два момента существенно влияют на скорость и качество защиты прав и свобод граждан при осуществлении правосудия в России.

Основа рассматриваемой проблемы заключается в коллизии статей 10 и 46 Конституции РФ. Попробуем разрешить существующее противоречие. Представляется, что при сравнении двух указанных статей приоритет должна иметь статья 10, провозглашающая принцип разделения властей. На приоритет именно статьи 10 указывается в части 2 статьи 16 Конституции РФ, в соответствии с которой "никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя", содержащимся в главе 1 Конституции РФ. Статья 10 как раз и расположена в главе 1, в то время, как противоречащая ей статья 46 располагается в главе 2. Таким образом, принцип судебной защиты прав не может противоречить принципу разделения властей, который и обладает приоритетом.

Одним из возможных возражений против предоставления принципу разделения властей приоритета перед принципом судебной защиты может быть довод о том, что право на судебную защиту представляет собой одно из фундаментальных прав, является непосредственно действующим и определяет смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти. Соответственно, смысл принципа разделения властей должен определяться с учетом провозглашенного Конституцией права на судебную защиту. Однако такой довод может быть опровергнут аналогичным образом. Статья 18 Конституции, провозглашающая права непосредственно действующими и определяющими смысл законов, также содержится в главе 2. Таким образом, статья 18, подобно статье 46, не может противоречить основам конституционного строя, одной из которых является принцип разделения властей. Именно норма о принципе разделения властей имеет приоритет над нормой о непосредственном действии и определении смысла законов правами человека и гражданина.

На основании изложенного представляется возможным сделать следующий фундаментальный вывод: Конституция РФ не предоставляет гражданам и организациям права на судебную защиту прав и законных интересов в случае, если суд при рассмотрении дела фактически осуществляет те же действия, что и соответствующий орган исполнительной власти в пределах своей компетенции. Принцип разделения властей имеет приоритет перед принципом судебной защиты.

Выяснив, каким образом разрешается противоречие между двумя принципами судопроизводства, определим, что же происходит в случае, когда лицо обращается в суд с заявлением о начале процесса, в рамках которого суд будет "заменять" собой органы исполнительной власти. По-видимому, в подобной ситуации суд должен прекратить производство по делу, мотивировав прекращение производства тем, что иск обратившегося в суд не подлежит рассмотрению в суде.

Действительно, при разрешении противоречий между принципом судебной защиты и принципом разделения властей получается, что лицо может защищать в судебном порядке не все принадлежащие ему права. Принцип судебной защиты действует только в той части, в которой он не противоречит принципу разделению властей в Российской Федерации. Спор, при рассмотрении которого суд вынужден осуществлять действия, составляющие компетенцию другой ветви власти, не может быть разрешен в судебном порядке. Соответственно, суд при рассмотрении иска, не подлежащего рассмотрению в суде, поданного лицом, не обладающим правом на судебную защиту, прекращает производство по такому делу.

В то же время ничто не мешает заинтересованному лицу обжаловать действие органа исполнительной власти в вышестоящий орган, либо предъявить заявление в суд, указав основания для обжалования таким образом, чтобы суд не должен был вмешиваться в компетенцию органов исполнительной власти. Первая возможность предоставлена лицу многочисленными нормативными правовыми актами. Например, в отношении таможенных органов такая возможность обжалования предусмотрена статьей 46 Таможенного кодекса РФ: "решения, действия таможенных органов или их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы"*(7). Таким образом, ничто не мешает лицу, чье право нарушено незаконным решением органа исполнительной власти, обжаловать данное решение в вышестоящий орган. Кроме того, второй возможностью обжалования решения органов исполнительной власти в некоторых случаях является возможность обращения в суд с требованием, при рассмотрении которого суд не будет вторгаться в компетенцию другой ветви власти. Так, например, если при принятии решения орган исполнительной власти нарушил предусмотренную законодательством процедуру его принятия, то заинтересованное лицо может обжаловать такое решение в судебном порядке. В данном случае суд будет изучать вопросы нарушения процедуры принятия решения и не вторгаться в компетенцию другой ветви власти. Соответственно при этом принцип разделения властей нарушаться не будет.

Представляется, что предложенное толкование Конституции имеет множество положительных аспектов. Так, во-первых, отказ суда рассматривать дела, в которых он "замещает" собой исполнительную власть, позволит уменьшить количество рассматриваемых судами дел и повысить качество их рассмотрения. При этом вся система государственных органов избавляется от одной из черт своего неэффективного функционирования - дублирования судебной властью действий власти исполнительной. Действительно, в настоящее время в большинстве дел об обжаловании актов органов исполнительной власти суд вынужден изучать те же документы, рассматривать те же вопросы, осуществлять те же действия, которые до него осуществляли должностные лица исполнительной власти. Фактически, решая за должностных лиц вопросы, отнесенные к компетенции исполнительной власти, суды переполнены делами и вынуждены уделять каждому делу незначительное время, что, безусловно, отрицательно сказывается на проработанности и уровне исследования судьей этого дела. Во-вторых, при предложенном толковании Конституции узко специализированные вопросы будут рассматриваться специалистами - должностными лицами органа исполнительной власти, а не судьями, обладающими лишь общими знаниями во всех областях. Представляется, что только хорошо обученный специалист может решить узко специализированные вопросы. Понять, как установить промышленную применимость изобретения, по каким критериям товар отнести к конкретной квалификационной группе и решить многие другие подобные проблемы может только человек, получивший соответствующее образование и имеющий определенный опыт работы с эти проблемами. Таким человеком является должностное лицо соответствующего органа исполнительной власти, специализирующегося в определенной сфере. В то же время судья, как правило, чисто физически может обладать лишь общими знаниями в каких-то определенных областях, но не знать специфику каждого вопроса. Очевидно, что более квалифицированный и правильный ответ на узко специальный вопрос, скорее всего, даст работник соответствующего органа исполнительной власти, обладающий и познаниями и опытом, а ни судья, такими познаниями и опытом не обладающий. Вот почему отказ от "замещения" судом деятельности исполнительной власти представляется эффективным. Последующее за отказом от "замещения" снижение нагрузки на суд и рассмотрение вопросов специалистами позволит расширить возможность для реализации и защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Понятно, что передача части дел об обжаловании решений органов власти судами на рассмотрение исключительно органам власти исполнительной (что фактически уже предусмотрено Конституцией Российской Федерации) реально возможно только в перспективе. В настоящее время, к сожалению, и уровень правосознания граждан не достаточно высок для подобных перемен, и система органов исполнительной власти находится в стадии реформирования. В то же время в недалеком будущем передача части дел (тех, в рамках которых орган, осуществляющий их рассмотрение, производит действия в пределах компетенции исполнительной власти) от судов органам исполнительной власти (вышестоящим либо созданным специально для разрешения подобных споров) будет просто необходима. Именно такая передача дел позволит российской системе государственной власти стать более мобильной, более гибкой и способной еще эффективнее реагировать на стремительные изменения в современном обществе.

И.В. Невзоров,

аспирант юридического факультета

Санкт-Петербургского государственного университета

"Судебно-арбитражная практика Московского региона. Вопросы правоприменения", N 3, май-июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г. N 3517-I // Российская газета. 14 октября 1992 г. N 225.

*(2) Сокращенное наименование органа исполнительной власти приведено в соответствии с распоряжением Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 6 августа 2004 г. N 1363/1001 // Российская газета. 11 августа 2004 г. N 170.

*(3) Утверждено постановлением Правительства РФ от 16 июня 2004 г. N 299 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 26. Ст. 2668.

*(4) Российская газета. 13 апреля 2004 г. N 76.

*(5) Российская газета. 30 июля 1997 г. N 145.

*(6) Российская газета. 3 июля 2003 г. N 106.

*(7) Российская газета. 3 июня 2003 г. N 106.