К вопросу об исключительности стадии надзорного производства в арбитражном процессе (А.Е. Ефимов, "Журнал российского права", N 6, июнь 2005 г.)

К вопросу об исключительности стадии
надзорного производства в арбитражном процессе

1. Надзорное производство в арбитражном процессе как самостоятельная стадия процессуальной деятельности возникло одновременно с принятием Арбитражного процессуального кодекса РФ 1992 г.*(1) (далее - АПК 1992 г.). По существу, АПК 1992 г. был копией Гражданского процессуального кодекса РСФСР 1964 г. В основе подобного копирования, по мнению М.С. Шакарян, лежали соображения исключительно практического плана: "Быстро создать новый процессуальный кодекс было невозможно, поэтому ничего другого не оставалось, как приспособить Гражданский процессуальный кодекс РСФСР 1964 г. к двухзвенной системе арбитражных судов"*(2).

Таким образом, изначальная процессуальная природа рассматриваемого института арбитражного судопроизводства была во многом тождественна природе института пересмотра судебных актов в порядке надзора, существовавшего на тот момент в системе судов общей юрисдикции. В свою очередь, определяемое положениями гражданского процессуального законодательства РСФСР надзорное производство традиционно рассматривалось в юридической литературе как исключительная стадия гражданского процесса*(3).

Вывод о подобной исключительности основывался на том, что, в отличие от иных производств - по первой инстанции, кассационного и по вновь открывшимся обстоятельствам, процессуальная деятельность по производству в порядке надзора осуществлялась судом на основании протестов уполномоченных на это законом должностных лиц. Стороны и третьи лица каких-либо прав на возбуждение указанной судебной деятельности не имели: их жалобы статусом процессуальных документов не обладали и никаких процессуальных последствий не влекли*(4). Обращает на себя внимание то, что чаще всего вывод об исключительности надзорного производства всецело ограничивался сказанным выше. Именно (и только лишь) особая форма (процедура) осуществления надзорного производства позволяла говорить о последнем как об исключении из общего правила. Еще чего-либо особенного (экстраординарного) за тезисом об исключительности стадии надзорного производства того времени не подразумевалось. П.Я. Трубников, к примеру, рассматривал возможность проверки законности и обоснованности решения в надзорном порядке лишь как некую дополнительную (сугубо в количественном плане) гарантию надлежащей защиты субъективных гражданских прав и охраняемых законом интересов заинтересованных лиц. По мнению ученого, независимо от особенностей судебной процедуры, реализуемой на стадии надзорного производства, факт подачи заинтересованным лицом обоснованной надзорной жалобы не мог не привести к возбуждению стадии пересмотра в порядке надзора, так как соответствующие должностные лица были не вправе оставить подобную жалобу без удовлетворения*(5). Главный недостаток подобного подхода заключался в том, что он не давал ответа на вопрос, в чем заключается основная причина, обусловливающая необходимость использования такой специфической процедуры для проведения именно надзорного пересмотра.

Некоторая ясность в указанный вопрос была внесена С.Ю. Кацем. Исследуя правовую природу надзорного протеста, ученый обратил внимание на то, что надзорный протест является по своей сути особым процессуальным инструментом, используемым в силу того, что объектом пересмотра в порядке надзора являются именно вступившие в законную силу судебные решения. Выраженная в подобных решениях государственная воля требует особых правил для временного приостановления ее действия*(6). Тем самым фактически было косвенно указано на многогранность понятия "исключительность надзорного производства". Исключительность, как характеристика лишь особой формы (процедуры) судебной деятельности, была дополнена указанием на специфичность причин, определяющих необходимость использования данной формы.

Таким образом, исключительность надзорного производства того времени определялась как особая форма надзорного пересмотра, обусловленная спецификой его объекта - судебными актами, вступившими в законную силу.

2. Арбитражный процессуальный кодекс РФ 1995 г.*(7) (далее - АПК 1995 г.) и Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"*(8) отразили серьезные изменения, произошедшие в том числе и в оценке роли надзорного производства в арбитражном процессе. В системе арбитражных судов через создание окружных федеральных арбитражных судов была образована кассационная инстанция в ее сегодняшнем понимании. Соответственно, функции кассационной инстанции, существовавшей ранее, перешли к инстанции апелляционной. В итоге возникла ситуация, когда судебные акты, вступившие в законную силу, стали выступать объектом пересмотра не только надзорной, но также новой кассационной инстанции.

Указанные изменения, связанные с определением места надзорного производства в системе арбитражного судопроизводства, обусловили и несколько иное понимание вывода об исключительности данной стадии, выделяющей ее среди иных, обычных стадий арбитражного процесса. Положенный ранее в обоснование данного вывода тезис об особенной форме осуществления надзорного производства, обусловленной специфичностью объекта пересмотра, нуждался в существенной корректировке. Причины этого очевидны. Во-первых, при наличии кассационной инстанции, также пересматривающей судебные акты, вступившие в законную силу, говорить об исключительности, связанной с подобным объектом пересмотра, стало, по крайней мере, нелогично. Во-вторых, опять же в силу появления кассации в ее сегодняшнем понимании не совсем обоснованно стал звучать и вывод о том, что указанный объект пересмотра - главная причина, определяющая специфичность сохранившейся формы судебного надзора в арбитражном процессе.

Как следствие, высшими должностными лицами ВАС РФ было дано новое толкование факта исключительности надзорного производства. В качестве главной причины, определяющей особую форму производства в порядке надзора, был предложен тезис об особом месте данного производства в системе проверочных стадий арбитражного судопроизводства: "...в связи с введением кассационной инстанции, производство в порядке надзора рассматривается как исключительная стадия арбитражного процесса"*(9).

Кроме того, была предпринята попытка обосновать указанным обстоятельством еще один аспект (сторону) факта исключительности рассматриваемого производства - особенное процессуальное содержание надзорной стадии процесса, заключающееся, по мнению руководства ВАС РФ, в сужении круга оснований, по которым стало возможным принесение протеста в порядке надзора*(10).

Подобные выводы нельзя было признать обоснованными. Руководствуясь ими, было, к примеру, невозможно объяснить, почему та же самая форма надзорного производства в арбитражном процессе имела место ранее, когда кассационная инстанция в ее сегодняшнем понимании вообще не существовала, и почему аналогичная форма надзорного производства была вполне приемлема для трехинстанционной системы гражданского судопроизводства.

Основной вопрос, который в итоге был оставлен без ответа, состоял в том, кто и каким образом будет определять новый (ограниченный) перечень оснований для принесения протестов в порядке надзора. Рассматриваемый вывод первых лиц ВАС РФ в законодательном плане никак подтвержден не был: перечень оснований для принесения протеста в порядке надзора не получил в АПК 1995 г. никакого законодательного закрепления. В итоге провозглашенный вывод об ограничении перечня оснований для принесения надзорных протестов фактически обернулся полным отсутствием какой-либо определенности в данном вопросе. Обозначенные ст. 181 АПК 1995 г. должностные лица получили полное право на свое усмотрение решать вопрос о том, что считать основанием для принесения протеста в порядке надзора.

Указанные выше аспекты понимания факта исключительности надзорного производства сыграли не последнюю роль в том, как Европейский Суд по правам человека (далее - Европейский Суд, ЕСПЧ) на основе положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Европейская Конвенция) оценил надзорное производство, существовавшее в нашей стране на тот период.

Так, 22 июня 1999 г. Европейским Судом было принято Решение "По вопросу приемлемости жалобы N 47033/99, поданной Людмилой Францевной Тумилович против Российской Федерации"*(11), 8 февраля 2001 г. - Решение "По вопросу приемлемости жалобы N 47936/99, поданной Галиной Питкевич против Российской Федерации"*(12), 4 сентября 2003 г. - Решение "По вопросу приемлемости жалобы N 13338/03 АО "Уралмаш" против Российской Федерации"*(13).

Во всех перечисленных судебных актах Европейский Суд, признавая поданные заявителями жалобы неприемлемыми, указывал на следующие обстоятельства. Исходя из содержания п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции, предоставляющего Европейскому Суду право принимать дело к своему рассмотрению лишь после того, как были исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, и в течение шести месяцев с даты вынесения национальными органами окончательного решения по делу, Европейский Суд отмечал, что существующую в Российской Федерации процедуру пересмотра дел в порядке надзора нельзя рассматривать в качестве эффективного средства правовой (судебной) защиты в смысле п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции, поскольку вопрос о ее инициировании всецело находится в сфере определенных законом дискреционных полномочий должностных лиц, обладавших правом принесения протеста на вступившие в законную силу судебные акты.

Другими словами, исключительность по форме, выражавшаяся в особом, так называемом протестном порядке возбуждения надзорного пересмотра, и неэффективность правового средства в смысле общеевропейских стандартов правосудия оказались во многом совпадающими понятиями.

Теперь, что касается второго аспекта исключительности - вывода об отсутствии четкого перечня оснований для принесения протестов в порядке надзора.

24 июля 2003 г. было принято Постановление ЕСПЧ по делу "Рябых против Российской Федерации"*(14). В указанном документе Европейский Суд проанализировал отечественное надзорное производство уже не только с точки зрения его общего соответствия критериям общеевропейского понятия "эффективное средство правовой защиты", но и в свете содержания данного процессуального института (п. 1 ст. 6 "Право на справедливое судебное разбирательство" Европейской Конвенции).

В названном постановлении Европейский Суд, проанализировав действующее российское законодательство, обратил внимание наряду с прочим на факт отсутствия законодательно закрепленного перечня оснований для принесения протестов в порядке надзора (п. 34). В итоге указанное обстоятельство в совокупности с выводом об отсутствии временных ограничений для принесения надзорного протеста предопределило вывод суда о том, что сам факт использования подобной судебной процедуры есть нарушение принципа правовой определенности, так как по своей сути указанное средство правовой защиты означает новое рассмотрение однажды уже решенного дела, по которому имеется окончательное и вступившее в законную силу постановление (п. 51-57 Постановления ЕСПЧ от 24 июля 2003 г.). По мнению Европейского Суда, отступление от принципа правовой определенности было бы обоснованным лишь в том случае, если бы оно являлось обязательным в силу определенных обстоятельств существенного и непреодолимого характера и осуществлялось исключительно в целях исправления допущенных судебных ошибок и фактов неправильного отправления правосудия (п. 52 Постановления ЕСПЧ от 24 июля 2003 г.)*(15).

Однако даже в последнем случае возобновление производства по оконченному делу рассматривалось бы по аналогии с чрезвычайным средством правовой защиты и, как это следует из содержания другого, уже упоминавшегося выше Решения от 4 сентября 2003 г. "По вопросу приемлемости жалобы N 13338/03 АО "Уралмаш" против Российской Федерации", не подпадало бы под защиту Европейской Конвенции по смыслу п. 1 ст. 35: "Конвенция не содержит гарантии возобновления производства по конкретному делу"*(16).

Таким образом, тезис о специфичности стадии надзорного производства в смысле неопределенности круга оснований для принесения надзорных протестов обернулся для данной стадии тем, что последняя была признана Европейским Судом как используемое для возобновления законченного производства по делу правовое средство, не отвечающее требованиям принципа правовой определенности.

Интересно, что Конституционный Суд РФ выражал в то время позицию, во многом схожую с изложенной выше точкой зрения Европейского Суда. В своих решениях Конституционный Суд РФ также пришел к выводу, что процедуры проверки судебных решений, принятых первой инстанцией, - это только лишь процедуры обжалования, которые завершаются на кассационной стадии судебного разбирательства, когда принимается окончательное решение по делу и, собственно, заканчивается его рассмотрение*(17).

Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда РФ, существовавшее на тот период производство в порядке надзора (так же как и пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам) представляло собой не процедуру, связанную с возобновлением рассмотрения дела, а некую дополнительную гарантию права на судебную защиту, реализуемую в рамках необязательной, а потому особой по своей форме стадии судебного разбирательства*(18).

Вывод о неопределенности перечня оснований для принесения надзорных протестов Конституционным Судом РФ также воспринят не был. В своих разъяснениях, посвященных арбитражному судопроизводству, Конституционный Суд РФ о "новом" понимании факта исключительности надзорной стадии не упоминал, а продолжал, как и ранее П.Я. Трубников, чье мнение было приведено выше, воспринимать надзорное производство (и в арбитражном, и в гражданском процессе) в качестве дополнительной процессуальной гарантии, осуществление которой (гарантии) возможно через должностных лиц суда и прокуратуры, наделенных обязанностью (обращаем внимание: не правом, а обязанностью) приносить протесты на состоявшиеся судебные решения при наличии оснований для их пересмотра*(19). В качестве подобных оснований Конституционный Суд РФ рассматривал определенные законом основания для отмены судебных актов в порядке надзора. Для судебных актов арбитражных судов такими основаниями, как известно, были в силу ст. 188 АПК РФ 1995 г. незаконность и необоснованность.

3. Как отмечал В.Ф. Яковлев, одной из основных задач, которые ставились при разработке Арбитражного процессуального кодекса РФ 2002 г.*(20) (далее - АПК 2002 г.), была задача "обеспечить осуществление правосудия в арбитражных судах на уровне, соответствующем мировым и европейским стандартам"*(21). Сказанное в полной мере касалось и надзорного производства в арбитражном процессе: новое производство в порядке надзора было призвано стать полноправной стадией единого процесса, которая бы в полной мере отвечала требованиям о справедливом и эффективном правосудии в смысле положений Европейской Конвенции.

Последнее замечание, если учесть все то, что было изложено ранее, одновременно означало необходимость отказа от всех рассмотренных выше особенностей данной стадии, олицетворявших собой факт ее исключительности. Как следствие: из арбитражного судопроизводства была полностью устранена процедура принесения протестов в порядке надзора уполномоченными должностными лицами; был установлен исчерпывающий перечень оснований, влекущих за собой пересмотр судебных актов в порядке надзора; возможность обращения с заявлением о пересмотре судебного акта была ограничена трехмесячным сроком.

Указанные изменения дали повод для констатации того, что надзорное производство преобразовалось из стадии исключительной в стадию обычную*(22), что кассационный пересмотр теперь нельзя рассматривать в качестве последнего этапа, завершающего процедуру судебного урегулирования спора*(23), и что именно сегодняшний ВАС РФ, осуществляющий новую процедуру надзорного производства, является той последней инстанцией, которой по смыслу п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции исчерпываются национальные средства судебной защиты*(24).

Вместе с тем прозвучали и иные, диаметрально противоположные выводы, которые, по нашему мнению, более правильно отражают действительную сущность нового института надзорного производства в арбитражном процессе, - о сохранившейся исключительности надзорного производства, определяемой теперь фактом наличия ст. 304 в АПК 2002 г., а также об окончании любого арбитражного судопроизводства на уровне кассационной инстанции*(25).

Что стоит за данными выводами?

Во-первых, что существующая с 1995 года проблема определения места стадии надзорного производства в едином процессе арбитражного судопроизводства по делу*(26), несмотря на принятие нового Кодекса, так и осталась неразрешенной. Производство в порядке надзора в арбитражном процессе продолжает оставаться неким специфическим (чрезвычайным) правовым средством, применяемым лишь в целях возобновления производства по уже оконченному делу.

Сложившаяся практика применения ст. 304 АПК 2002 г. также подтверждает, что процессуальная деятельность новой надзорной инстанции во многом продолжает строиться на дискреционных началах. Процесс инициирования этапа надзорного производства, осуществляемого на уровне Президиума ВАС РФ, остался абсолютно непрозрачной и непрогнозируемой судебной процедурой, слабо связанной как с предыдущими итогами рассмотрения дела, так и с доводами лица (в смысле существенности нарушения его прав), обратившегося в арбитражный суд надзорной инстанции. Подробный анализ данного вопроса выходит за рамки настоящей статьи. Здесь же будет уместным повторить вывод А.С. Кожемяко о том, что в настоящее время с точки зрения существующего правоприменения вопрос однозначного понимания перечня оснований для пересмотра судебных актов в порядке надзора так и остался нерешенным: вместе со ст. 304 нового Кодекса арбитражная надзорная инстанция получила в свое распоряжение инструмент, который может быть использован и используется ею весьма произвольно*(27).

Сказанное, если вспомнить обозначенный выше тезис о том, что Европейская Конвенция не содержит гарантий возобновления производства по делу, означает, по нашему мнению, следующее - новое надзорное производство в арбитражном процессе, скорее всего, не может рассматриваться как правовое средство, удовлетворяющее требованиям п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции.

И второй момент. Как следует из содержания ст. 304 АПК 2002 г., в основу надзорного производства, точнее, возобновления производства по делу, в отличие от того же пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам, положены обстоятельства, прямо скажем, далекие от допускающих (в смысле требований принципа правовой определенности) повторное рассмотрение дела обстоятельств, то есть обстоятельств существенного и непреодолимого характера, направленных на устранение судебных ошибок и фактов неправильного отправления правосудия. Новое надзорное производство в арбитражном процессе - это прежде всего средство обеспечения публичных интересов и контроля за складывающейся судебной практикой. Как справедливо заметил В.М. Шерстюк, перечисленные в ст. 304 АПК 2002 г. основания направлены прежде всего на решение "внутренних" проблем системы арбитражных судов и никак не связаны с общими задачами арбитражного судопроизводства и с более частными задачами проверочной деятельности*(28).

Подобное положение дел предопределяет еще одно заключение: новая, определяемая положениями ст. 304 АПК 2002 г. сторона исключительности производства в порядке надзора есть, по нашему мнению, не что иное, как отражение факта некоторого несоответствия данной судебной процедуры требованиям одного из общеевропейских стандартов правосудия - принципа правовой определенности.

С учетом всего изложенного нам представляется возможным предложить следующее. Возможно, имеет смысл и будет более правильным прямо сказать гражданам и организациям о том, что им для последующего обращения в Европейский Суд совершенно необязательно, ставя под угрозу шестимесячный срок, определенный п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции, гадать о направлениях формирования единой судебной практики и пытаться инициировать процедуру надзорного пересмотра, являющегося, по своей сути, чрезвычайным средством правовой защиты. В свою очередь, государство, участвуя в разбирательствах, проводимых на уровне Европейского Суда, должно отказаться от использования тезиса о неисчерпании внутренних правовых средств в тех случаях, когда заявителем (участником конкретного арбитражного судопроизводства) была проигнорирована стадия производства в порядке надзора.

Как нам представляется, подобный подход не должен никого удивлять, так как он по своей сути не нов и ничего трагического для отечественной судебной системы не означает. Пример тому - пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам, много более логичная судебная процедура возобновления производства по делу, неиспользование которой также не может расцениваться как неисчерпание внутренних средств правовой защиты по смыслу п. 1 ст. 35 Европейской Конвенции.

А.Е. Ефимов,

начальник юридического отдела ФГУП "Атомэнергопроект"

(Москва)

"Журнал российского права", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ведомости РФ. 1992. N 16. Ст. 836.

*(2) Шакарян М.С. Предисловие // Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. М.С. Шакарян. М., 2003. С. 3.

*(3) См., например: Советский гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 1989. С. 332 (автор гл. XXIII - В.М. Шерстюк).

*(4) См.: Там же. С. 334.

*(5) См.: Трубников П.Я. Пересмотр решений в порядке судебного надзора. М., 1974. С. 21, 23.

*(6) См.: Кац С.Ю. Судебный надзор в гражданском производстве. М., 1980. С. 136.

*(7) См.: СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709.

*(8) См.: СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1589.

*(9) Яковлев В.Ф., Юков М. К. Вступительная статья // Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Ред. колл.: В.Ф. Яковлев., М.К. Юков, В.В. Похмелкин. М., 1995. С. XXVII-XXVIII.

*(10) См.: Там же. С. XXVIII.

*(11) См.: Журнал российского права. 2000. N 9. С. 58-61.

*(12) См.: Журнал российского права. 2001. N 5. С. 99-110.

*(13) См.: Журнал российского права. 2004. N 4. С. 94-97.

*(14) См.: Журнал российского права. 2004. N 5. С. 110-119.

*(15) Следует сказать, что позиция ЕСПЧ, изложенная в Решении по делу "Рябых против Российской Федерации", была во многом повторением выводов, сформулированных данным судом много ранее - в Постановлении от 28 октября 1999 г. по делу "Брумареску против Румынии" (см.: Нешатаева Т.Н., Старженецкий В.В. Надзорное производство: соблюдение принципа справедливого разбирательства дела и принципа баланса публичных и частных интересов // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7. С. 130).

*(16) См.: Журнал российского права. 2004. N 4. С. 94-97.

*(17) См., например: Определение от 5 октября 2000 г. N 218-О // СЗ РФ. 2000. N 48. Ст. 4738.

*(18) См., например: Постановление от 3 февраля 1998 г. N 5-П // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 784.

*(19) См., например, Определение от 5 октября 2000 г. N 218-О, Определение от 20 декабря 2001 г. N 265-О.

*(20) См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3012.

*(21) Яковлев В.Ф. Новый этап экономического правосудия // Право и экономика. 2003. N 3. С. 25.

*(22) См.: Треушников М.К. Развитие гражданского процессуального права России // Заметки о современном гражданском и арбитражном процессуальном праве / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2004. С. 16; Андреева Т.К. Актуальные вопросы надзорного производства в арбитражном суде // Хозяйство и право. 2004. N 8. С. 4.

*(23) См.: Арсенов И.Г. Арбитражный процесс: Проблемы кассационного пересмотра. М., 2004. С. 58.

*(24) См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный)/Под ред. В.В. Яркова. М., 2003. С. 651-652 (автор комментария к гл. 36 - Б. Я. Полонский).

*(25) См.: Новое процессуальное законодательство о разрешении экономических споров (интервью с В.Ф. Яковлевым) // Хозяйство и право. 2003. N 2. С. 7.

*(26) См., например: Кожемяко А.С. Надзорная инстанция - лишнее звено в арбитражном процессе // Российская юстиция. 2001. N 7.

*(27) См.: Кожемяко А.С. Кассационное производство в арбитражном суде: теория и практика. М., 2004. С. 14-15.

*(28) См.: Шерстюк В.М. Новые положения третьего Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. М., 2003. С. 184.