Конституционно-правовое регулирование формирования палат Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования (И.В. Гранкин, "Журнал российского права", N 8, август 2005 г.)

Конституционно-правовое регулирование формирования палат
Федерального Собрания РФ и пути его совершенствования

Законодательство о выборах - важный правовой институт конституционного права. Он состоит из совокупности конституционных и законодательных норм, применение которых, с одной стороны, предоставляет возможность гражданам Российской Федерации осуществлять активное и пассивное избирательное право, а с другой - обеспечивает избрание депутатов и других выборных лиц. Значимость этого правового института весьма велика. Во-первых, от степени его развития зависит уровень демократизации государства и общества. Во-вторых, он является одним из факторов реализации конституционно-правового статуса человека и гражданина. В-третьих, без данного правового института невозможно легитимное функционирование законодательных органов государственной власти.

Проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ каждого созыва предшествовало принятие соответствующих нормативных правовых актов. Первые выборы проводились на основании положения, утвержденного Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557 "Об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году и внесении изменений и дополнений в Положение о Федеральных органах власти на переходный период"*(1), а последующие - на основе трех федеральных законов*(2).

Федеральные законы о выборах в Государственную Думу основывались на принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации. В ней установлены принципы избирательного законодательства, содержатся конституционные гарантии реализации права российских граждан избирать и быть избранными в выборные органы, определен численный состав Государственной Думы в количестве 450 депутатов.

На основе нового федерального законодательства будут проходить и выборы депутатов Государственной Думы пятого созыва. Они будут избираться только по партийным спискам. Концептуальные положения введения пропорциональной системы выборов всех депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ были сформулированы в Приложении к постановлению ЦИК РФ от 31 августа 2004 г. N 115/868-4, в котором обобщена практика проведения федеральных и региональных выборов в 2002-2004 годах*(3). Такое нововведение обосновывалось необходимостью дополнительного стимулирования развития партийно-политической системы, создания условий для конкуренции политических партий, а также повышения их ответственности перед избирателями*(4). Видимо, понимая субъективный характер названных аргументов, ЦИК РФ подкрепила их критикой мажоритарной избирательной системы, отмечая ее недостаточную представительность, а также высокий процент голосов, поданных против всех, высокую степень влияния административного ресурса и т.п.

Седьмого декабря минувшего года Президент РФ внес в Государственную Думу разработанный ЦИК РФ проект федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который был поддержан обеими палатами российского парламента и 18 мая 2005 г. подписан Президентом РФ*(5). Новый закон предусматривает, что общее число кандидатов, включенных в федеральные списки кандидатов, не может превышать пятисот человек. При этом до 50 процентов от числа кандидатов, включенных в список, могут быть лицами, не являющимися членами соответствующей партии. Закон требует, чтобы федеральный список кандидатов разбивался на общефедеральную и региональную части. Его региональная часть должна охватывать все субъекты РФ, а число региональных групп кандидатов не должно быть менее ста. В отличие от ранее действовавшего порядка, по результатам выборов к распределению депутатских мандатов будут допускаться федеральные списки кандидатов, получившие семь и более процентов голосов избирателей. При этом установлено, что таких списков должно быть не менее двух и за них в совокупности должно быть подано более 60 процентов голосов избирателей.

В обществе новый порядок избрания депутатов Государственной Думы, закрепленный в названном выше законе, был воспринят неоднозначно. Даже Председатель Совета Федерации С.М. Миронов считает более целесообразной смешанную систему выборов, то есть такую, когда половина депутатов избирается на мажоритарной основе и половина - на партийной*(6). Ранее, в период обсуждения законопроекта на доктринальном уровне, против пропорциональной системы выборов выступил член ЦИК РФ Е.И. Колюшин. По его мнению, выборы всех депутатов Государственной Думы по пропорциональной системе не приведут к прогрессу на парламентских выборах и отрицательно повлияют на развитие гражданского общества. При этом Е.И. Колюшин мотивировал свою позицию следующими аргументами. Во-первых, при пропорциональной системе обеспечиваются интересы партий за счет избирателей, права которых сильно ограничиваются. Во-вторых, отказ от мажоритарной избирательной системы влечет лишение избирателей права выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы. В-третьих, каждый из избирателей лишается одного из двух имеющихся у него в настоящее время голосов7.

Против партийной монополизации Государственной Думы высказались также Ю. Голик и Л. Карапетян. Они полагают, что такая тенденция развития политической системы идет вразрез с положениями Конституции Российской Федерации, объективными потребностями формирования в нашей стране гражданского общества. Установленные в Конституции Российской Федерации принципы политического многообразия, многопартийного, идеологического плюрализма, - считают названные авторы, - не должны достигаться путем предоставления политическим партиям преимуществ по отношению к другим общественным объединениям и структурам гражданского общества*(8). Ю. Голик и Л. Карапетян полагают, что выборы должны проводиться по одномандатным округам, в рамках которых своих кандидатов должны выдвигать не только политические партии, но и другие общественные объединения.

Действительно, главным в общественно-политическом развитии России должна быть деятельность государства и всех общественно-политических организаций по обеспечению подлинного народовластия, а не укрепление позиций отдельных сегментов гражданского общества. Достижению этой цели способствует гармоничное развитие всех структур, составляющих гражданское общество.

В связи с этим право на выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы желательно предоставить профессиональным и творческим союзам, другим общественным объединениям, заинтересованным в деятельности органа государственной власти, который принимает законы. Необходимо дать право выдвигать своих кандидатов в депутаты и самим избирателям. Такой подход к организации выборов в парламент гарантировал бы его широкую представительность и высокий профессионализм, а тем самым и более полное отражение в законах воли народа. Нужно иметь в виду, что не только пропорциональная система выборов обеспечивает партийное представительство в парламенте. Еще в 1996 году А.Е. Постников справедливо отмечал, что партийное представительство обеспечивается и при мажоритарной системе*(9). Следует также отметить, что при выборах депутатов парламентов большинства стран западной демократии не применяется пропорциональная система*(10).

На основе Указа первого Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626 проходили выборы депутатов Совета Федерации РФ*(11). В дальнейшем в Конституции Российской Федерации не был учтен алгоритм этих выборов. Согласно ст. 95 Конституции данная палата Федерального Собрания РФ формируется путем вхождения в нее двух представителей от каждого субъекта РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Первым законом, определившим порядок формирования Совета Федерации, стал Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(12). Он полностью исключал возможность избрания членов этой палаты парламента. В Законе было сделано своеобразное разъяснение о том, кто является представителем субъекта Российской Федерации в Совете Федерации. "В Совет Федерации: входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти..." (ст. 1). В субъектах, где созданы двухпалатные законодательные (представительные) органы, совместным решением обеих палат определяется представитель соответствующего законодательного (представительного) органа в Совет Федерации (ст. 2). Таким образом, был создан прецедент уточнения конституционной нормы (ч. 2 ст. 95 Конституции РФ) федеральным законом, что, на наш взгляд, нельзя признать правомерным.

После принятия Федерального закона N 192-ФЗ возник совершенно новый порядок формирования Совета Федерации, который принципиально отличался от выборов первого состава Совета Федерации. Он легализовал участие глав высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в деятельности парламента. Это, по нашему мнению, противоречило закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает вмешательство одного органа власти в деятельность другого. Между тем таковое было очевидно. Главы высших исполнительных органов власти субъектов РФ, будучи членами Совета Федерации, безусловно активно влияли как на деятельность своих коллег по палате, так и на депутатов Государственной Думы. Нельзя не отметить и то, что установленный порядок формирования Совета Федерации сузил сферу действия принципа народовластия, поскольку народ был лишен возможности направлять своих представителей в одну из палат парламента. По нашему мнению, целесообразны лишь такие политические и правовые преобразования, которые расширяют возможности осуществления народовластия, усиливают гарантии того, что принцип народовластия учитывается в деятельности российского государства. В данном случае этого не произошло. Это позволяет сделать вывод о том, что Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. N 192-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" не способствовал развитию демократических начал. Он утратил силу в связи с принятием нового закона.

Принципы разделения властей и народовластия не были учтены в полной мере и в Федеральном законе от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(13), который "пришел" на смену Федеральному закону N 192-ФЗ. В не полной мере потому, что из состава Совета Федерации выведены высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, но вместо них членами этой палаты стали их представители.

Порядок формирования Совета Федерации - предмет дискуссий ученых-юристов. Так, И.А. Конюхова полагает возможным вернуться к варианту формирования верхней палаты, который существовал в середине 90-х годов, когда в нее входили главы законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по должности*(14). А.А. Вихарев, в свою очередь, считает, что существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации вполне приемлем. По его мнению, он полностью отвечает представительной природе этого органа и предназначен для того, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов*(15). Однако эти утверждения не подтверждаются составом Совета Федерации. В 2004 году из 178 его членов более половины не проживали в субъектах РФ. Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев предлагают предусмотреть в процедуре замещения поста члена Совета Федерации две стадии: одну - депутатскую, другую - народного одобрения кандидатур представителей от субъекта РФ в Совет Федерации*(16). Г.Д. Садовникова считает оптимальным вариантом формирование Совета Федерации, при котором избрание представителя в Совет Федерации от законодательного органа субъекта РФ осуществляется депутатами этого органа, а представителя от исполнительного органа - населением субъекта РФ одновременно с выборами высшего должностного лица субъекта РФ на соответствующих выборах. При этом член Совета Федерации - представитель исполнительного органа должен быть заместителем высшего должностного лица субъекта РФ - по значимости вторым лицом в исполнительном органе*(17).

Несмотря на относительную многовариантность предложений по совершенствованию формирования Совета Федерации наибольшее их число связано с прямыми выборами членов Совета Федерации. Среди сторонников такого подхода - депутаты Государственной Думы Ф.И. Гайнуллина, А.В. Островский, В.А. Рыжков*(18), В.И. Илюхин*(19), а также многие ученые-правоведы: В.Б. Исаков*(20), Ю.А. Дмитриев, А.М. Николаев*(21), П.А. Астафичев*(22). Этой позиции придерживается и О.О. Миронов и ряд других ученых.

Таким образом, имеется две группы предложений по данному вопросу. Первая включает предложения о формировании Совета Федерации невыборным путем, вторая - о прямых выборах членов Совета Федерации. Аргументация в поддержку предложений первой группы сводится к тому, что при таком формировании Совета Федерации органически сочетаются принципы регионального представительства и демократии. Кроме того, в случае возврата в эту палату руководителей региональных законодательных и высших исполнительных органов были бы созданы условия для предотвращения конфликтов между центром и регионами в процессе выбора оптимального варианта того или иного федерального закона*(23).

Данные аргументы выглядят недостаточно убедительными. Участие представителей исполнительных органов в работе российского парламента не согласуется с принципом разделения властей. Да и Совет Федерации периода 1995-2000 годов работал неэффективно. У глав администрации, по существу, не было времени для законодательной деятельности из-за занятости оперативными делами. В то же время отражение в парламенте интересов субъектов Федерации представляется необходимым. Как справедливо отмечал А. Ален, участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, является существенной чертой федеративного государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования*(24). На такую роль Совета Федерации указывал и Конституционный Суд РФ. В его постановлении от 12 апреля 1995 г. подчеркивается, что в своей организации и деятельности Совет Федерации и Государственная Дума "призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации - прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации"*(25). Однако решить эту задачу полностью при формировании Совета Федерации не удается, так как в нем нет реального представительства населения субъекта, а есть представительство законодательного и исполнительного органов субъектов РФ. Такое представительство, думается, нельзя считать полноценным представительством субъектов РФ. Проживающие на их территории граждане непосредственно не участвуют в отборе представителей в Совет Федерации и, естественно, не делегируют тем, кто в нем находится, право представлять соответствующий субъект.

На наш взгляд, не может быть поддержано и предложение Ю.А. Дмитриева и А.М. Николаева о том, что "кандидатов в состав Совета Федерации следует выдвигать из числа бывших и действующих республиканских президентов, губернаторов, депутатов, работников вузов и НИИ либо из числа иных лиц, постоянно проживающих на территории субъекта РФ, отвечающих предусмотренным Законом цензовым требованиям"*(26). В составе Совета Федерации они видят и бывших президентов РФ, что, по их мнению, станет важной гарантией их неприкасаемости*(27).

Подобную позицию еще в 1999 году высказывали М.А. Краснов и Г.А. Сатаров. Они полагали возможным формировать Совет Федерации не только из представителей субъектов РФ, но и из бывших президентов РФ, если они не были отрешены от должности, а также из бывших судей Конституционного Суда РФ, если их полномочия не были прекращены досрочно. При этом, по мнению М.А. Краснова и Г.А. Сатарова, бывшие президенты и судьи должны "вливаться" в состав Совета Федерации автоматически и находиться в нем пожизненно*(28). Эти предложения вряд ли могут быть приемлемы, поскольку их реализация приведет к сужению представительного характера этой палаты федерального парламента. Кроме того, Совет Федерации не должен быть "пристанищем" для различного рода "бывших", в том числе президентов. Автоматическое резервирование для них мест в парламенте противоречит принципам парламентаризма, демократическим началам государства. Нельзя допускать и создания касты неприкасаемых, так как это противоречит принципам избирательного права. Следует также учитывать, что для федерального бюджета такое новшество повлечет за собой необоснованные дополнительные расходы. По нашему мнению, в случае необходимости, знания и опыт бывших президентов и судей можно использовать не путем формального включения их в состав палаты парламента, а их привлечением к работе федеральной и региональных общественных палат.

С нашей точки зрения, перспективна позиция ряда субъектов РФ*(29), а также политиков и ученых-правоведов, которые предлагают ввести прямые выборы членов Совета Федерации. В числе таковых, кроме вышеназванных, бывший председатель Совета Федерации Е.С. Строев. Он считает предпочтительным переход ко всенародному избранию членов "палаты регионов". В то же время он допускает их избрание специальными коллегиями выборщиков, а не прямыми выборами*(30). В предложениях к преамбуле и 3-8 главам Конституции Российской Федерации М.А. Краснов и Г.А. Сатаров рекомендовали двух представителей в Совет Федерации от субъектов РФ избирать и отзывать населением по представлению соответственно законодательного органа и главы исполнительной власти*(31). Нам также представляется возможным избирать членов Совета Федерации населением соответствующих субъектов РФ. Такой порядок способствовал бы более полной реализации ст. 3 Конституции РФ, в которой свободные выборы провозглашаются высшим непосредственным выражением власти народа. При этом следовало бы исходить не из формального равенства субъектов, а обеспечивать их представительство в Совете Федерации с учетом количества проживающих в них избирателей. Этого можно добиться в случае, если на федеральном уровне установить дифференцированный подход к представительству субъектов РФ в Совете Федерации. Так, в субъектах, где проживает менее миллиона человек, можно было бы избирать по два представителя. Для субъектов с числом избирателей до трех миллионов представительство могло быть в количестве четырех человек, свыше трех миллионов - шесть депутатов. Количественные показатели, естественно, могут быть и иными, но они в обязательном порядке должны увязываться с численностью населения, проживающего в субъектах Федерации. Подобный подход к формированию Совета Федерации позволил бы не только отражать в парламенте интересы субъектов РФ, но и обеспечивал бы приоритет интересов избирателей при его формировании. Это, на наш взгляд, весьма важно, так как прежде всего парламент должен быть органом представительства народа.

По нашему мнению, для организации прямых выборов членов Совета Федерации не потребуется внесения поправок в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, если кандидаты в эту палату будут предлагаться законодательным и высшим исполнительным органами государственной власти субъектов РФ. Ведь парламентарии, избранные по представлению законодательных органов, равно как и парламентарии, избранные по представлению исполнительных органов, будут, соответственно, их представителями в Совете Федерации. Одновременно избранники будут и полноценными представителями субъектов РФ, так как мандаты парламентариев они получат от населения.

Подытоживая анализ законодательства о формировании российского парламента, следует отметить, что принятые в постсоветский период федеральные законы создали устойчивую правовую базу для избрания Государственной Думы и формирования Совета Федерации. По мнению Председателя ЦИК РФ А.А. Вешнякова, наше избирательное законодательство соответствует международным стандартам и даже более демократично по сравнению, например, с избирательными законами США. Проявляющиеся в ходе выборов недостатки А.А. Вешняков объясняет отсутствием демократических традиций и должной политической культуры в обществе*(32). Действительно, постсоветское избирательное законодательство обеспечило становление и развитие российского парламентаризма, состязательность кандидатов в депутаты, создало условия для реального выбора избирателями депутата из нескольких претендентов. Однако это не исключает потребности в его дальнейшем развитии. Главное предназначение избирательного законодательства видится в создании условий для развития российского парламента как органа подлинного народного представительства. Поэтому после решения задач, обусловленных необходимостью укрепления политических партий, следовало бы вернуться к избранию депутатов Государственной Думы непосредственно гражданами РФ по одномандатным избирательным округам либо восстановить смешанную избирательную систему.

С повестки дня не снимается проблема повышения активности избирателей. В этих целях можно было бы ввести обязательную регистрацию избирателей накануне голосования в соответствующих избирательных участках. При этом практику обязательной сверки паспортных данных избирателей можно было бы вводить поэтапно. Сначала - апробировать в крупных городах и в случае положительного результата, то есть постоянно расширяющегося участия избирателей в выборах, распространить на всю страну. Росту активности избирателей и их ответственности за участие в голосовании, на наш взгляд, будет способствовать и повышение "планки" признания выборов состоявшимися. При этом следует признавать состоявшимися федеральные выборы не при явке 25% избирателей, как это установлено действующим законодательством, а при участии в голосовании не менее 50% избирателей от их общего числа. Кстати, в действительности на избирательные участки на выборах депутатов Государственной Думы всех четырех созывов приходило более 60% избирателей.

Деятельность депутатов российского парламента на принципах свободного мандата создала условия для злоупотребления некоторыми из них независимостью от избирателей и партий, по спискам которых они избирались. Имея свободный мандат, отдельные избранники используют свое положение не для представления интересов всего народа в парламенте, а для других целей. Этот вывод подтверждается неучастием довольно большой группы депутатов в работе парламента*(33). Чтобы эффективно преодолевать такие недостатки, целесообразно ввести в парламентскую практику институт отзыва депутата*(34), что, безусловно, повысит ответственность депутатов Государственной Думы перед избирателями. В качестве альтернативного предложения представляется целесообразным сократить срок полномочий депутатов Государственной Думы с четырех до двух лет. В этом случае они будут вынуждены устанавливать более тесные контакты с избирателями, активнее работать как в Государственной Думе, так и непосредственно в избирательных округах. Отражение в законодательстве сформулированных выше предложений, на наш взгляд, будет способствовать формированию максимально работоспособных палат российского парламента.

И последнее. Для обеспечения стабильности регулирования избирательных правоотношений следовало бы включить в Конституцию Российской Федерации дополнительную главу "Избирательная система". Это способствовало бы усилению конституционных гарантий реализации права граждан РФ избирать и быть избранными, а следовательно, совершенствованию деятельности российского парламента и развитию демократии.

И.В. Гранкин,

директор НИИ государствоведения и местного самоуправления,

кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: САПП РФ. 1993. N 41. Ст. 3907.

*(2) См.: СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2398; 1999. N 26. Ст. 3178; 2002. N 51. Ст. 4982.

*(3) См.: Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С. 5-30.

*(4) См.: Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С. 16.

*(5) См.: РГ. 2005. 19 мая.

*(6) См.: Парламентская газета. 2005. 20 мая.

*(7) См.: Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С. 30-31.

*(8) См.: Голик Ю., Карапетян Л. Не борьба за власть, а участие во власти // Парламентская газета. 2004. 24 нояб.

*(9) См.: Постников А.Е. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 417.

*(10) См.: Вестник Центральной избирательной комиссии РФ. 2004. N 14. С. 31.

*(11) См.: САПП РФ. 1993. N 42. Ст. 3994.

*(12) См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4869.

*(13) См.: СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.

*(14) См.: Конюхова И.А. Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика // Журнал российского права. 2004. N 1. С. 116.

*(15) См.: Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: вопросы конституционной теории и практики. М., 2003. С. 33.

*(16) См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С. 455.

*(17) См.: Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2003. С. 78-79. В связи с установлением нового порядка выборов высших должностных лиц субъектов РФ данное предложение утратило актуальность.

*(18) См.: Парламентская газета. 2004. 24 нояб.

*(19) См.: РГ. 2004. 19 нояб.

*(20) См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002. С. 480.

*(21) См.: Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Указ. соч. С. 456.

*(22) См.: Астафичев П.А. Институт народного представительства в современной России. Орел, 2003. С. 91.

*(23) См.: Конюхова И.А. Указ. соч. С. 116.

*(24) См.: Ален А. Национализм - федерализм - демократия. Пример Бельгии. Изд-во Левенского института Центральной и Восточной Европы, 1994. С. 34-35.

*(25) СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1451.

*(26) Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Указ. соч. С. 456.

*(27) См.: Там же. С. 458.

*(28) См.: Независимая газета. 1999. 19 авг.

*(29) Государственная Дума Астраханской области вносила в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проект федерального закона "О поправке к Конституции Российской Федерации", в котором предлагалось избирать членов Совета Федерации населением каждого субъекта РФ. См. об этом: Конюхова И.А. Указ. соч. С. 117.

*(30) См.: Строев Е.С. Российский парламент // Независимая газета. 2001. 18 апр.

*(31) См.: Независимая газета. 1999. 19 авг.

*(32) См.: РГ. 1999. 17 авг.

*(33) См.: С прогульщиками надо бороться // Парламентская газета. 2005. 21 июля.

*(34) Идея отзыва депутатов, особенно в субъектах Российской Федерации, поддерживается многими учеными-юристами. См., например: Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 30.