К вопросу об исполнении судебных решений по искам к Российской Федерации (Т.В. Конюхова, "Журнал российского права", N 8, август 2005 г.)

К вопросу об исполнении судебных решений по искам
к Российской Федерации

В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2006 году" (от 24 мая 2005 г.) Президентом Российской Федерации В.В. Путиным обозначены основные проблемы, требующие решения, поставлены основные задачи бюджетной политики на 2006 год и среднесрочную перспективу, среди которых отмечена необходимость обеспечения макроэкономической устойчивости, последовательного снижения уровня инфляции. Правительству Российской Федерации предложено принять меры, в том числе по разработке и утверждению перспективного финансового плана на 2006-2008 гг., а также по совершенствованию нормативно-правовой базы исполнения судебных решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Статья 2 Конституции РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Согласно ст. 53 Конституции каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Гражданский кодекс РФ (п. 3 ст. 2) установил, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Статья 124 Гражданского кодекса РФ предоставляет право Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям быть субъектами гражданского права, но только в тех отношениях, которые регулируются нормами гражданского права, а не публичного.

Бюджетный кодекс РФ, разработанный в соответствии с принципиальными положениями, установленными Конституцией РФ, осуществил в определенной мере защиту бюджетной системы Российской Федерации, основанной на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемой нормами права. Она представляет из себя совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов. БК РФ является основным базовым актом бюджетного законодательства.

Согласно ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, в стране действует иммунитет бюджетов, представляющий собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего: возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; в случае возмещения убытков, причиненных физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления (или их должностных лиц), в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту, за исключением случаев, определенных абзацем вторым ст. 239 Бюджетного кодекса РФ.

В настоящее время в судебной практике выявляются случаи вынесения судебных решений в нарушение норм законодательства о взыскании с казны Российской Федерации значительных денежных средств. Имеют место случаи, когда судебными решениями определяется размер погашения облигаций государственных займов. Например, погашение облигации номинальной стоимостью в 25 рублей государственного внутреннего займа 1982 г. определялось в сумме 2,5 тыс. руб. Федеральным законом от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"*(1) были признаны государственным долгом государственные ценные бумаги СССР и РСФСР, размещенные на территории РСФСР, а их погашение регламентировано федеральным законом, но не решением суда.

Государственный долг регулируется нормами финансового права, а конкретнее - подотраслью бюджетного права, поэтому данное требование истца не подведомственно суду, поскольку порядок погашения облигаций названного займа должен быть определен федеральным законом.

В судебной практике также встречаются факты неправомерного взыскания с казны денежных средств за нанесение материального ущерба, причиненного действиями (или бездействием) органов, а также случаи неправомерного взыскания судами с казны Российской Федерации денежных средств за нанесение морального вреда органами государственной власти. При необоснованном предъявлении таких исков истцы ссылаются на нарушения их конституционных прав. Разумеется, когда предъявляются необоснованные иски, никаких нарушений их законных прав не имеется, но когда такие иски удовлетворяются, и на крупные суммы, это наносит ущерб государству, обществу, законопослушным гражданам.

Чтобы защитить законные публичные интересы граждан, Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете на 2002 год"*(2) установлено, что исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются для исполнения в Министерство финансов РФ и исполняются им в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Примерно аналогичные нормы были предусмотрены в федеральных законах о федеральных бюджетах на 2003 и 2004 гг. Исполнение судебных решений по искам к казне Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели названным федеральным законом. При этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих утвержденные Федеральным законом ассигнования на эти цели.

В соответствии со ст. 128 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. N 666*(3) утверждены Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Согласно этим Правилам исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Министерством финансов РФ в двухмесячный срок со дня его поступления в Министерство финансов. Кроме того, Правилами определен ряд конкретных случаев возврата исполнительного листа, в том числе в случае нарушения требований законодательства.

При направлении исполнительных листов к взысканию из федерального бюджета в Министерство финансов РФ он должен быть исполнен в двухмесячный срок. В течение указанного периода при необходимости по просьбе финансовых органов или иных органов отмена исполнения может быть рассмотрена в установленном судебном порядке.

Федеральным законом от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ*(4) "О федеральном бюджете на 2005 год" (ст. 110, 111) установлено, что исполнительные листы судебных органов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, направляются в Министерство финансов Российской Федерации для исполнения им в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Исполнение судебных решений по искам к Российской Федерации осуществляется за счет ассигнований, предусмотренных на эти цели названным федеральным законом, при этом допускается исполнение судебных решений в объемах, превышающих указанные ассигнования. Исполнение судебных актов и судебных постановлений по искам к Российской Федерации, а также по взысканию средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства, службой судебных приставов не производится.

Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ*(5) "Об исполнительном производстве" установлено, что в случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов о взыскании денежных средств исполняются налоговыми органами, банками и иными кредитными организациями. В случаях, предусмотренных федеральным законом, требования судебных актов и актов других органов могут исполняться и другими органами, организациями, должностными лицами и гражданами. В Конституции же РФ вообще не существует статьи, которая бы определяла конкретный порядок исполнения судебных решений судебными приставами.

Установление федеральными законами конкретного порядка исполнения решений судебных органов о взыскании средств из федерального бюджета является правомочным и является вынужденной мерой ввиду необходимости строгого соблюдения норм законодательства при исполнении доходной части бюджета для финансирования бюджетных учреждений, в том числе своевременной выплаты заработной платы работникам этих учреждений, а также своевременного финансирования других функций государства.

Приведенный порядок исполнения решений суда о взыскании средств из федерального бюджета полностью соответствует Конституции РФ. Иногда это положение, как указывалось выше, оспаривается под предлогом нарушения прав человека. Однако при этом не принимается во внимание ст. 55 Конституции, устанавливающая, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" определено, что обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета осуществляется на основании исполнительных листов и судебных приказов судебных органов со счетов должников, открытых в учреждениях Центрального банка РФ и (или) кредитных организациях.

Взыскание средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в пределах целевых назначений в соответствии с ведомственной, функциональной и экономической структурами расходов федерального бюджета, а в случае их недостаточности главный распорядитель средств федерального бюджета выделяет должникам лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования, необходимые для исполнения требований по исполнительному листу и судебному приказу.

Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2001 г. N 143*(6) утверждены Правила исполнения требований исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета.

Согласно этим Правилам исполнительный лист предъявляется взыскателем в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевых счетов. Правилами четко определен порядок исполнения документа должником (исполнительных листов и судебных приказов) о взыскании средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета с лицевых счетов, а также средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Подчеркивается, что одним из случаев, когда Правилами разрешается возврат взыскателю исполнительного документа, является его несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации. Урегулированы также действия территориального органа Федерального казначейства и главного распорядителя (в необходимых случаях распорядителя) средств федерального бюджета, для которого установлен двухмесячный срок исполнения, в случае необходимости он обеспечивает выделение лимитов бюджетных обязательств и (или) объемов финансирования расходов в соответствии с запросами-требованиями.

Требование, содержащееся в исполнительном документе, по задолженности, образовавшейся в результате осуществления должником предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, исполняется в пределах общего остатка средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, при недостаточности средств взыскатель вправе в судебном порядке предъявить требования в части неисполненного обязательства к главному распорядителю средств федерального бюджета, в ведении которого находится должник.

Выплата по исполнительному документу задолженности, образовавшейся в результате деятельности должника, финансируемой за счет средств федерального бюджета, может производиться должником за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, без последующего возмещения из федерального бюджета средств.

Что же касается расчетов с федеральным бюджетом по договорам, то Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрено, что обязательства, принятые федеральными учреждениями и федеральными государственными органами сверх утвержденных им лимитов бюджетных обязательств, не подлежат оплате за счет средств федерального бюджета на 2005 год.

Территориальным органам Федерального казначейства предоставлено право приостанавливать оплату расходов федеральных учреждений и федеральных государственных органов, нарушающих установленный Правительством РФ порядок учета обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета.

Договор, заключенный федеральным учреждением или федеральным государственным органом с нарушением указанных требований, устанавливающий повышенные обязательства федерального бюджета, может быть признан судом недействительным по иску вышестоящей организации или территориального органа Федерального казначейства.

Одновременно рекомендовано субъектам Российской Федерации принять решения, аналогичные решениям в отношении договоров, заключаемых организациями и учреждениями, финансируемыми за счет средств их бюджетов.

Из изложенного следует, что на современном этапе развития российского законодательства предстоит дальнейшее совершенствование бюджетного законодательства. Как указал Президент РФ В.В. Путин, необходимо усовершенствовать нормативно-правовую базу в области взыскания средств из всех уровней бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В настоящее время улучшается правовое регулирование порядка исполнения судебных решений при взыскании с казны Российской Федерации. Этот порядок должен обеспечить безусловное обеспечение прав и законных интересов граждан, предусмотреть уважительное отношение к судебным решениям судебных органов и обеспечить экономное расходование средств всех уровней бюджетов.

По нашему мнению, следует:

1. Внести в главу 24 "Основы исполнения бюджетов" Бюджетного кодекса РФ основные нормы, предусмотренные ст. 109-112 Федерального закона от 23 декабря 2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год", поскольку порядок исполнения исполнительных листов и судебных приказов судебных органов о взыскании с казны средств с Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местного самоуправления относится к основам исполнения бюджетной системы Российской Федерации. Одновременно такой порядок должен быть единым на территории всей Российской Федерации в силу п. "ж" и "о" ст. 71 Конституции РФ.

2. Принять законодательный акт о порядке определения размера денежной оценки морального вреда и (или) его предела.

Статьей 1101 ГК РФ определяется, что компенсация и размер морального вреда осуществляется в денежной форме. В настоящее время акта о порядке определения денежного возмещения морального вреда не существует. На практике суды руководствуются комментариями ко второй части ГК РФ. Например, Комментарий издательства "Юринформцентр" 1995 г. рекомендует руководствоваться актами СССР в части, не противоречащей действующему российскому законодательству*(7).

УПК РФ установлено, что возмещение морального вреда, связанного с уголовными делами, производится в порядке гражданского судопроизводства.

Ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в определенных в ст. 1070 ГК РФ случаях, наступает независимо от вины должностных лиц этих органов, в порядке, установленном законом, в других же случаях - только при наличии вины должностных лиц.

3. Ускорить принятие федерального закона о мере ответственности по ст. 283 БК РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г.*(8) признано неконституционным положение абзаца 22 ст. 283 Бюджетного кодекса РФ, поскольку в системе действующего правового регулирования оно не отвечает определенности нормативного содержания. Законодателю рекомендовано его определить, однако до сих пор такого акта не принято.

4. В вышеуказанных Правилах, утвержденных Правительством Российской Федерации, от 22 февраля 2002 г. и от 9 сентября 2002 г., четко указать об обязанностях соответствующих должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления присутствовать в судебных органах при рассмотрении вопросов, связанных с иском к казне, и при необходимости обжаловать решения в установленном законом порядке.

5. С целью своевременного исполнения судебных актов к казне должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления в четвертой части БК РФ предусмотреть конкретную статью об ответственности этих лиц за несвоевременное исполнение судебных актов.

6. Исключить из п. 5 ст. 286 БК РФ слова "либо для обращения взыскания на иное имущество" или указать конкретное имущество, на которое может быть обращено взыскание, поскольку бюджетные отношения - отношения денежные.

Отсутствие конкретного правового регулирования по определению меры ответственности за нарушение сроков исполнения за счет средств бюджетов, по определению денежной оценки размера морального вреда (или его предела) зачастую нарушает права и законные интересы граждан, является выражением недопустимого неуважения к судебной власти и наносит значительный ущерб бюджетной системе Российской Федерации.

Совершенствование нормативно-правовой базы исполнения решений по искам к казне, органам государственной власти и органам местного самоуправления - процесс сложный, но необходимый, и нет сомнения в том, что будет внесено значительное количество ценных предложений и, наконец, будет улучшен процесс исполнения судебных документов по взысканию из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Т.В. Конюхова,

старший научный сотрудник отдела

финансового законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 8, август 2005 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 20. Ст. 1765.

*(2) См.: СЗ РФ. 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5030.

*(3) См.: СЗ РФ. 2002. N 37. Ст. 3529.

*(4) См.: СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5277.

*(5) См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3591.

*(6) См.: СЗ РФ. 2001. N 10. Ст. 959.

*(7) См.: Ведомости СССР. 1981. N 21. Ст. 74; БНА СССР. 1984. N 3. С. 3; Бюллетень ВС СССР. 1989. N 1.

*(8) См.: СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.