Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке (А.Ф. Ноздрачев, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2005 г.)

Гражданин и государство:
взаимоотношения в XXI веке

Граждане России любят и уважают свою страну и гордятся своей Конституцией, в которой определены нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства. Вместе с тем многие граждане не доверяют государственному аппарату, обеспокоены его деятельностью и ее результатами. Более того, часть населения страны испытывает страх перед действиями отдельных исполнительных структур. Эти люди уверены, что они абсолютно беззащитны перед государственной машиной и, если того потребуют "интересы государства", ими пожертвуют без малейших колебаний. Такой крен общественного сознания не может не тревожить как самих граждан, так и политических руководителей и служащих государственного аппарата.

Демократической основой Российской Федерации должна являться постоянная прочная связь между государственным аппаратом и людьми, на благо которых он призван работать. Нарушение прочности этих отношений, утрата доверия и даже страх перед исполнительными органами государства ведут к размыванию демократических устоев, деструктивному отношению к государственному аппарату и в результате к нарушению гражданского мира и согласия в стране. Это перспектива, которая никого и никогда не может устроить.

Если не предпринимать организационных и правовых мер, то исторические традиции сильной преданности всех граждан, независимо от национальности, российскому государству могут быть нарушены и в перспективе утрачены, что явится фатальным событием как для многонационального народа России, так и для государства.

Историческая практика свидетельствует о том, что государственный аппарат не может нормально функционировать в условиях, напоминающих тоталитарное общество. Демократия, провозглашенная как основа российской государственности (преамбула Конституции Российской Федерации), подразумевает активное участие граждан в политике, в государственном управлении; веру в избранных лидеров, уверенность в том, что государство создано для народа, а не народ для государства.

В настоящее время именно участие народа в управлении государством свелось к нулю. Политические партии превращаются лишь в придаток к государственному аппарату либо в корпоративные кланы, цели которых не всегда совпадают с интересами широких слоев населения.

Социальные программы помощи населению существенно сокращаются из-за экономических и социальных изменений, происходящих в стране. Законодатели основывают принимаемые законы на своем собственном мнении, без учета общественного мнения, в частности, вопрос о монетизации льгот тому подтверждение. В результате кризис доверия способен постоянно усиливаться из-за несоответствия деятельности государственных структур запросам и ожиданиям населения.

О необходимости обновления принципов взаимоотношений граждан и
государственного аппарата

Формулирование принципов организации и деятельности государственного аппарата, их обновление и корректировка в каждый конкретный исторический период развития общества и государства являются важными политическими и правовыми задачами государства. Ими определяется и "общий дух" законов и задается "тон" государственной практике.

Для восстановления утраченного доверия и возрождения демократических основ управления необходимо изменение ориентиров в практической деятельности государственного аппарата, в качестве которых в настоящее время целесообразно, по нашему мнению, избрать следующие принципы:

- глубокое понимание справедливости, целостности и равенства в выполнении представительских функций общества и ответов на потребности граждан;

- во главе государственных органов должны стоять люди, заслуживающие доверия и уважения граждан, чья деятельность будет на благо обществу;

- своевременное издание правовых актов, обеспечивающих реализацию конституционных прав граждан в соответствующих сферах; ответственное исполнение законов, имеющих непосредственное отношение к правам и свободам граждан;

- содействие и поощрение участия граждан в управлении делами государства и обеспечение открытости и легкой доступности этого участия;

- распространение информации об учете в деятельности государственных органов общественного мнения и наблюдение за обеспечением государством потребностей и ожиданий общества. Демонстрация связи деятельности государства с нуждами общества - один из важнейших принципов взаимного доверия;

- привлечение на государственную службу высококвалифицированных профессионалов, которые своей подготовкой, навыками и практической деятельностью будут гарантировать надежность государственного аппарата в глазах граждан. Компенсация за работу на государственной службе должна соответствовать поставленным перед ними задачам. В конечном счете служба в государственном аппарате должна быть престижной;

- ориентация на конкретные и краткосрочные результаты при оптимальном балансе выгоды и затрат. Чтобы можно было сказать, что на достижение этой конкретной цели было потрачено столько сил и денег и был получен такой результат. Абстрактные цели и долгосрочные программы не прибавляют популярности государственным органам;

- активное сотрудничество со всеми структурами гражданского общества, которые разделяют цели, поставленные в государственных программных документах (послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации и др.).

Административная реформа как период радикальной перестройки
взаимодействия государственного аппарата с институтами
гражданского общества

Проводимая в стране административная реформа - это отражение критического взгляда на существующий порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом. Достижение основной цели этой реформы - повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти невозможно без обеспечения их открытости и доступности для граждан и юридических лиц и результативного взаимодействия с институтами гражданского общества. Необходимо осознать центральную роль гражданина в государстве.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 г. подчеркивается: "Быть с обществом в ответственном диалоге - политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии".

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N Пр-1496, предусматривает обеспечение возможности участия граждан и структур гражданского общества в процессе подготовки решений, объективное информирование о деятельности государственных органов и государственных служащих в соответствии с федеральным законом, дебюрократизацию отношений между государственными служащими, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества.

Участие граждан в деятельности органов исполнительной власти - это форма реализации суверенитета народа в осуществлении важнейшего вида государственной власти. Поэтому "вовлечение" в процесс государственного управления всегда рассматривалось наукой административного права как важнейшая составляющая "активного" административно-правового статуса гражданина, предоставляющего возможность "действовать для государства", а тем самым для общественного блага. Кроме того, участие граждан позволяет обеспечивать и другие существенные характеристики исполнительной власти правового государства: публичность, открытость, взаимодействие с демократическими институтами, ориентацию на общественную поддержку, предотвращение конфликтов в общественных отношениях и др.

Тенденции к "отделению" от общества и "попранию" общественных интересов, к бесконтрольности и подчинению других ветвей власти характерны для исполнительной власти ввиду специального режима ее функционирования. Поэтому участие граждан в государственном управлении обоснованно рассматривается в качестве одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Формальное, бюрократическое поведение государственных служащих отторгает граждан от их деятельности, создает атмосферу "таинственности", взаимного недоверия и деформирует исполнительную власть. Предупреждать, сдерживать и нейтрализовывать эти пагубные явления призван институт участия граждан в деятельности исполнительной власти.

Различные государства по-разному решают проблему "вовлечения" граждан в осуществление исполнительной власти, в зависимости от традиций, политических, правовых и иных условий. Так, "французская администрация отрицательно относится к участию населения в деятельности государственных служб"*(1), тем не менее примеры широкого участия населения в управлении есть и во Франции. В Германии принцип защиты государства от утраты доверия граждан, принцип учета интересов граждан и другие являются правовыми принципами деятельности органов государственного управления. Различные правовые предписания определяют разнообразные правовые формы реализации этих принципов*(2).

Граждане Российской Федерации не только обладают конституционным правом на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), но и проявляют высокую заинтересованность в его реализации. Наглядным подтверждением этого стали "протестные формы" участия в государственном управлении: митинги, пикеты, забастовки, голодовки, жалобы, обращения к органам судебной власти и многие другие проявления общественного противодействия решениям законодательной и исполнительной власти. Вполне закономерен вопрос: как же de jure и de facto обеспечить гражданам возможность "позитивного", "повседневного" и "равноправного" участия в деятельности органов исполнительной власти?

На сегодняшний день в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации отсутствуют нормы с таким предметом регулирования. Нет норм о вариантах общественного целесообразного участия граждан в государственном управлении, об оказании гражданам помощи в реализации ими конституционного права на участие в управлении и т.д. В положениях об органах исполнительной власти не предусматриваются какие-либо формы участия граждан в их деятельности.

Из всех ветвей государственной власти исполнительная власть остается наиболее закрытой. Даже самые принципиальные управленческие решения, адресованные всем гражданам, рождаются в "тайных коридорах".

Полностью исключены какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений). Не так далеки от истины крайние утверждения: "Современные управленческие методы - это методы спецслужб".

Действующее административное законодательство в редких случаях обязывает выслушивать мнение заинтересованных граждан или способствовать их участию в управлении. Акции граждан, продиктованные "голосом совести" или "криком души", не имеют позитивных правовых последствий. Государственные служащие в целом отрицательно относятся к участию граждан в деятельности органов исполнительной власти.

В свете сложившейся ситуации из науки административного права "испарились" такие проблемы, как "гражданин и аппарат управления", "участие общественности в государственном управлении" и другие важные вопросы, активно исследовавшиеся в прошлые годы (А. Елистратов, В. Кобалевский, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.В. Мальков, В.Н. Новоселов, А.М. Абесадзе, Ю.А. Тихомиров и др.).

Наука административного права должна осознать вызов времени. Ее вклад в сотрудничество гражданского общества и государства важен в двух аспектах. Необходимо обосновать теоретические предпосылки, наметить концептуальные направления и предложить практические формы и методы сотрудничества. Теоретическая основа важна для определения и культивирования выгод сотрудничества, для показа его преимуществ по сравнению с состоянием "войны" между государством и гражданским обществом. Благодаря теоретическому обоснованию дискуссия вокруг сотрудничества получит приоритет по сравнению с другими проблемами исполнительной власти. Научный подход призван обеспечить легитимацию сотрудничества, стимулировать граждан к участию в государственном управлении.

Современные управленческие методы предполагают как информационную открытость исполнительных органов, так и активное вовлечение широкой общественности в процесс принятия и реализации решений. Нельзя осуществлять власть от имени народа (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и не допускать народ к принятию решений. Исполнительная власть - гарант принципов правового государства. Это требует от органов исполнительной власти и государственных служащих более глубокого понимания института открытости и активного включения граждан в механизм государственного управления.

За последние годы изменилась не только Россия, но и сами россияне. Заинтересованные в участии в делах государства российские граждане могут, будучи людьми образованными, и хотят "сказать свое слово" о решениях, которые затрагивают их судьбы, более того, "сказать свое слово" не post factum, уже в суде, а в процессе подготовки и принятия решений. Пока не будут приниматься во внимание мнения граждан, решения и действия органов исполнительной власти будут встречать апатию и противодействие. Отсюда известная неисполнительность и широкая оспариваемость исполнительных актов в судах.

Науке административного права следует пересмотреть взгляды на роль государственного "менеджмента". Государственные служащие не технические специалисты, которые работают лучше, если им не "мешают". Они принимают социально-политические решения, в которых публичные интересы выше технических и экономических критериев. Эти предпочтения не могут быть проанализированы и поняты "кастой" чиновников, "самоизолированных" от общества.

Современный государственный служащий должен уметь работать со всеми общественными сегментами, и с конкретными гражданами, и с общественными объединениями, ассоциациями, политическими партиями и т.д. Причем уметь работать с ними на самых разных уровнях: от личных контактов (приемов) до грандиозных митингов.

Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (разд. III) предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества.

Важный вопрос для науки административного права: насколько "далеко" нужно идти в допуске граждан и структур гражданского общества к подготовке и принятию решений органами исполнительной власти. Ясно, что общественности не может быть предоставлено право принятия решений и государственным служащим не может быть отведена роль советников. Но и противоположная точка зрения неприемлема: предоставление общественности только "совещательной функции" без возможности оказывать какое-либо влияние на принятие решений.

Приемлемая позиция, на мой взгляд, может быть выражена краткой формулой: "исполнительным органам - силу власти, гражданам - силу мнений", в том числе в отношении будущих решений. С этой точки зрения органам исполнительной власти надлежит знать, когда и какие формы участия граждан следует обязательно использовать для получения:

- информации;

- согласия со стороны общественности на решение соответствующего вопроса;

- общественной поддержки и одобрения.

Превращение института участия граждан в действенный механизм сопричастности гражданского общества к государственному управлению требует решения разноплановых задач: формирование активного гражданина, осознающего свои собственные и общественно-государственные интересы; создание "ресурсных предпосылок" - деньги и иные материальные средства, свободное время, социально-политические и профессиональные знания; упорядочение и расширение организационно-правовых форм участия и др.

Науку административного права интересуют правовые формы (процедуры) "вовлечения" граждан в деятельность исполнительной власти. Необходимы "инвентаризация" прежних ключевых форм взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами, осмысление новых "технологий вовлечения"; определение проблем, вызывающих напряжение и отторжение со стороны граждан; рационализация и упрощение процедур взаимодействия. Исполнительная власть должна взять на себя функцию активизации граждан и демократизации методов своей деятельности, тем самым она окажет громадную услугу и гражданскому развитию, и в конечном счете упрочению и развитию демократических основ страны.

О необходимости упорядочения форм взаимодействия органов
исполнительной власти и граждан

Формы взаимодействия органов исполнительной власти и граждан дифференцируются в зависимости от целей "вовлечения" в механизм управления. С учетом данного критерия выделяем формы участия граждан, предназначенные для получения органами исполнительной власти информации. В рамках этой совокупности форм выделим, прежде всего, контакты органов исполнительной власти с "ключевыми (VIP) персонами" - лидерами политических партий, общественных объединений, движений, ассоциаций, различных конфессий и т.д.

Этот метод сейчас особенно популярен и активно, как нам известно, используется Президентом и Правительством РФ для "прощупывания" позиций основных общественных групп. Контакты с "ключевыми персонами" соответствуют современным требованиям и являются обычной практикой. Но остаются открытыми вопросы: когда обязательно следует использовать такие контакты? Должны ли контакты с "ключевыми персонами" сопровождаться их участием в принятии решений? Какова их роль в выработке основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации? и др. Представляется, что эти вопросы относятся к предмету Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Опросы граждан. Органы исполнительной власти не практикуют опросы общественного мнения. Это неправильно. Опросы общественности могут наглядно отражать репрезентативные мнения и оценки деятельности должностных лиц, выполнения решений органов исполнительной власти в тех случаях, когда иные формы контактов с гражданами не дают объективной и оперативной информации.

Опросы особенно важны, когда следует знать мнение граждан, совсем не вовлекая их в процесс принятия решений. А знать это надо всегда, особенно если речь идет о решениях, затрагивающих непосредственно жизнь населения, в частности, касающихся жилищно-коммунального хозяйства, государственных и иных публичных услуг: телефонных компаний; социальных служб и т.д. В положениях об органах исполнительной власти следует формулировать, по крайней мере, рекомендательные нормы о проведении опросов общественного мнения. Полезен был бы и общий нормативный правовой акт, определяющий способы и формы опроса и требования к ним.

Обращения - это контакты, инициируемые самими гражданами для того, чтобы получить ту или иную услугу, подать жалобу, внести предложение, высказать мнение, дать оценку и т.д. Эти контакты всегда были и остаются важным инструментом "вовлечения". Особенно важно использовать этот метод органам исполнительной власти, непосредственно связанным с обслуживанием потребностей граждан - правоохранительным, социального обслуживания, образования, охраны здоровья, экологии и др. И потому заслуживает поддержки практика этих органов по установке "горячих линий", созданию "контактных офисов" в целях своевременности ответов на обращения граждан и т.д. Обращения, инициируемые гражданами, отражают мнение широких слоев населения и свидетельствуют, что они испытывают настоятельную необходимость в "озвучивании" своей потребности или своего мнения. По мере регистрации обращений (контактов) граждан они могут быть использованы органами исполнительной власти для выявления тех проблем, которые волнуют население.

Право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы предусмотрено Конституцией РФ (ст. 33). Регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации. Поэтому порядок обращений граждан и их рассмотрения в государственных органах должен определяться федеральным законом, проект которого неоправданно долго не принимается Государственной Думой. Федеральные гарантии права граждан на обращение не действуют, а должностные лица государственных органов разных уровней не ведут личного приема граждан и не считают себя обязанными своевременно рассматривать их обращения.

Собрания и конференции (собрания депутатов). Эти формы участия граждан в деятельности государственных органов различного уровня активно использовались в советское время. На них обсуждались вопросы разного уровня и значения. Граждане получали объективную информацию о деятельности государственных органов и должностных лиц. Сейчас эти формы участия граждан практикуются лишь на местном уровне, и то весьма редко. Решения собраний и конференций имеют серьезное публичное значение. Они вправе принимать обращения к государственным органам и должностным лицам, которые должны обязательно рассматриваться, и по ним должны приниматься соответствующие решения. Задача состоит в том, чтобы возродить эти организационные формы общественной самодеятельности. Очевидно, небесполезны были бы и рекомендательные федеральные нормы о процедуре инициирования гражданами собраний и конференций, порядке избрания депутатов на конференции, процедуре проведения собраний и конференций, порядке голосования и принятия решений на них, формах информирования о решениях, принятых на собраниях и конференциях, и др. Главное, чтобы от собраний и конференций граждан были полностью устранены государственные органы и должностные лица. Иначе это будет означать введение разрешительного порядка их проведения, что недопустимо с позиций Конституции РФ.

Новые информационные технологии. Многообещающие перспективы, особенно в связи с административной реформой, как в плане повышения эффективности работы органов исполнительной власти, так и в плане совершенствования их отношений с гражданами, открывают новые информационные технологии (И.Л. Бачило, Л.К. Терещенко, Е.К. Волчинская, М.М. Рассолов и др.). Эти технологии облегчают и ускоряют связь между гражданами и органами исполнительной власти; ликвидируют ограничения, налагаемые расписанием работы или географической удаленностью или другими факторами деятельности органов исполнительной власти и обеспечивают: доступность, подлинность, обязательность коммуникационных процессов (надежность, законность), конфиденциальность информации и другие условия.

Новые информационные технологии помогают органам исполнительной власти лучше понимать нужды граждан и увеличивают возможность оперативного получения информации от общества. Тем самым они позволяют сделать исполнительную власть более "прозрачной" и более эффективной в отношениях с гражданами, для которых "открытость" органов исполнительной власти - ключевой вопрос демократии.

Первым шагом в раскрытии информации о деятельности исполнительной власти стало принятие Правительством РФ постановления от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти"*(3), в котором приведен основывающийся на лучшей зарубежной практике широкий перечень сведений, обязательных для размещения в сети Интернет.

Доступ граждан к информации о деятельности государственных органов является предметом конституционных норм (ст. 24, 29, 42 Конституции РФ). Поэтому механизм реализации этого права должен регламентироваться не подзаконными актами, а федеральным законом. Проект такого закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", внесенный Президентом РФ еще в 1996 году, до сих пор не принят. Подобные законы действуют более чем в 50 государствах мира. Полагаю, что необходимы определенные федеральные законы, регулирующие право граждан на доступ к информации о деятельности судебной и представительной власти.

Государство проводит политику, направленную на дальнейшее совершенствование форм и методов распространения информации, создаваемой государственными органами. Правительством Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы "Электронная Россия 2002-2010" намечается внедрение новых методов работы государственных органов, предусматривающих не только предоставление информации, но и "информационный диалог" с гражданами.

Формы участия, предназначенные для получения согласия со стороны общественности на решение органами исполнительной власти определенных вопросов. Если в случаях, связанных с получением информации, органы исполнительной власти имеют дело с гражданами как индивидуумами, то в случаях, связанных с получением согласия общества на принятие решений, осуществление определенных мероприятий, органы исполнительной власти имеют дело с объединениями (определенными сообществами граждан). Данному критерию соответствуют следующие организационно-правовые формы.

Встречи с общественностью. Эта форма общения с гражданами пользовалась в прошлом большой популярностью, активно используется и в настоящее время. Тем не менее ее критики и в прошлом отмечали, что "встречи" создают видимость "участия", не представляют собой реальное "вовлечение" в государственное управление. Собрания, встречи, слушания и т.п. не позволяют общественности влиять на решения органов исполнительной власти.

Есть и другой недостаток. В ходе встреч (слушаний) далеко не всегда выявляются наиболее представительные мнения. Даже если на встречи приходят представители самых разных слоев населения, высказанные ими мнения далеко не всегда отражают настроения многих (или большинства) граждан. Тем не менее органы исполнительной власти не вправе отказываться от таких "контактов" с общественностью. Эта форма по-прежнему пользуется популярностью. Необходимы юридические решения: протоколирование встреч, принятие и документирование замечаний, предложений, подписывание протоколов представителями органов исполнительной власти и общественности и др.

Публичные слушания. Это форма участия граждан в выработке решений в основном представительных органов и их аппаратов. Практикуются палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Однако органы исполнительной власти вправе, а в некоторых случаях обязаны проекты своих решений также выносить на публичные слушания. Так, Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон о введении его в действие требуют, чтобы проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территории и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и др. обязательно выносились на публичные слушания. В качестве организаторов публичных слушаний должны выступать органы исполнительной власти, к компетенции которых относится принятие решений по соответствующим вопросам. Инициаторами публичных слушаний могут быть и граждане. Есть все основания считать, что публичные слушания могут широко практиковаться органами исполнительной власти.

Управленческое консультирование. В ходе административной реформы предпринимаются практические шаги по демократизации практики управленческого консультирования. Проблемой является выбор эффективных форм управленческого консультирования. В качестве эффективных форм консультативного взаимодействия органов исполнительной власти с организациями гражданского общества Правительство РФ распоряжением от 7 марта 2002 г. N 278-р для реализации итогов Гражданского Форума рекомендовало:

- создание совместных с общественными организациями рабочих групп;

- включение представителей общественных организаций в состав совещательных органов при федеральных органах исполнительной власти;

- создание общественных советов для наблюдения за реализацией федеральных целевых программ;

- проработку вопросов обеспечения доступа общественных некоммерческих организаций к конкурентным процедурам, связанным с использованием бюджетных средств, и др.

Шагом вперед могло бы быть возобновление былой практики консультативных советов в органах исполнительной власти. Задачи таких советов - давать органам исполнительной власти рекомендации по конкретным проблемам. В них целесообразно включать самый широкий спектр групп населения. Скажем, в такой Совет Минздравсоцразвития России должны входить не только юристы и экономисты, но и представители безработных, бомжей, проституток, инвалидов и т.д. В новейшее время представители заинтересованных групп граждан стали создавать общественные комитеты (например, "Комитет солдатских матерей", "Комитет общественной экологической экспертизы" и др.). Представители в них призваны выражать мнения широких общественных групп. У советов, создаваемых по инициативе органов исполнительной власти, и у комитетов, создаваемых по инициативе граждан, есть определенные преимущества, а именно - в них легче: обсудить проблему; прийти к соглашению; учесть разнообразные интересы, мнения, оценки, подходы и т.д.

Вместе с тем, как показывает опыт, например, "Комитета солдатских матерей", члены комитетов могут создавать оппозицию целям органа исполнительной власти и формулировать рекомендации, противоречащие функциям и правам органа. Перед государственными служащими в таких случаях стоит трудная задача по налаживанию контактов на "почве закона". Другая опасность - это "выхолащивание" представительности комитета. В результате его рекомендации могут и не встретить поддержки в обществе.

Общественная экспертиза. В системе организационно-правовых форм участия граждан в государственном управлении все большее значение приобретает общественная экспертиза решений органов исполнительной власти. Так, экологические общественные объединения вправе рекомендовать своих представителей для участия в государственной экологической экспертизе, проводить общественную экологическую экспертизу (становящуюся юридически обязательной после утверждения ее результатов органами государственной экспертизы); требовать назначения государственной экологической экспертизы и т.д.

В последнее время расширяется практика проведения независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов с привлечением саморегулируемых организаций. В нашей стране было бы полезно воспринять практику США, где Правительством поддерживается сайт Regulations.gov. (http:/www/regulations.gov), на котором каждый гражданин вправе не только ознакомиться с проектом ведомственного нормативного акта в области регулирования, но и опубликовать свои комментарии, а также узнать мнения других граждан. Эта практика основывается на обязательной открытой публикации комментариев общественности по проектам нормативных актов органов исполнительной власти, предусмотренной еще Законом об административной процедуре США - Administrative Procedure Аct (1946).

В России также следует формировать новые механизмы публичных консультаций органов исполнительной власти с гражданами и структурами гражданского общества при подготовке проектов нормативных правовых актов и другого рода решений, демократизирующих практику гражданского участия в государственной управленческой деятельности. Каждое социально значимое решение исполнительных органов целесообразно пропускать через механизм общественного согласования, включающий в себя изучение общественного (профессионального) мнения, общественную экспертизу и т.д. Проведение экспертизы по заказу соответствующего государственного органа независимыми саморегулируемыми организациями, центрами, институтами и т.п. признается научной общественностью наиболее объективным методом апробации управленческих решений.

По всем вопросам, касающимся изменения качества жизни граждан, - экология, охрана здоровья, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д. - проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления во всех правовых актах социального законодательства.

Органы исполнительной власти обязаны:

- информировать граждан о подготовке проектов решений такого рода;

- создавать условия для проведения профессиональной общественной экспертизы;

- доводить до граждан результаты экспертизы и принятые с учетом экспертных рекомендаций решения.

Переговоры и посредничество. В сфере ведения исполнительной власти много таких "неприятных" вопросов, которые требуют переговорно-посреднических форм: безработица, деградация целых регионов, обнищание населения, распространение социальных болезней - наркомания, СПИД (ВИЧ-инфекция) и т.д. Эти формы использовались, например, при решении разногласий между Минтруда, Минтопэнерго России и шахтерами, между промышленными и экологическими организациями и т.д. Переговоры и посредничество давно используются для решения споров между предпринимателями и наемными работниками. Но в последние годы используются и органами исполнительной власти в связи с "включением" граждан в решение "трудных" вопросов.

Переговоры практикуются даже на уровне Правительства, когда расхождение целей заинтересованных сторон очень велико, недоверие между ними исключительно сильно, число заинтересованных сторон весьма значительно. По этим причинам не могут принести результатов ни контакты с "ключевыми персонами", ни собрания (слушания), ни консультативные советы органов.

В России действуют правовые акты о переговорах по социальным и трудовым вопросам. Большую работу проводит Российская трехсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений, которая заключает генеральные соглашения, рассматривает отраслевые тарифные соглашения и другие вопросы. Паритетный состав гарантирует объективность оценки и решений.

Решения можно достичь иногда только через посредничество некой третьей стороны, не являющейся союзником ни одной из конфликтующих сторон, но готовой вступить в дело и добиться урегулирования конфликта. В качестве посредника может выступать орган исполнительной власти, а в споре с ним, например, с экологическими общественными объединениями, может выступить, скажем, научная организация, экспертный совет и т.п.

Посредничество следует отличать от содействия, которое обязаны всегда оказывать гражданам и их объединениям органы исполнительной власти в рамках предметов ведения и полномочий. Посредничество необходимо, когда конфликт заводит всех в тупик, в то время как содействие начинается на более раннем этапе. Посредничество применяется для разрешения конкретного конфликта, в то время как содействие всегда должно использоваться органами исполнительной власти как средство, облегчающее принятие решений по любым вопросам.

Формы, предназначенные для получения общественной поддержки и одобрения. Органы исполнительной власти рассматривают заявления граждан, принимают решения и обеспечивают необходимые условия для проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и других массовых мероприятий. Публичные мероприятия могут проводиться как в поддержку действий и решений исполнительной власти, так и против них.

Практика государственных органов выработала набор юридических приемов и средств, с одной стороны, обеспечивающих свободу проведения массовых мероприятий как способа демонстрации своей воли и мнений, а с другой - не допускающих нарушения законов, общественного порядка и т.д.

Таким образом, публичное изъявление требований, интересов, мыслей граждан всегда "в интересах" органов исполнительной власти, независимо от того, каково их содержание: pro или contra.

Публичные мероприятия граждан - конституционный вопрос (ст. 31 Конституции РФ). Отношения, связанные с их проведением, должны регулироваться федеральным законом, а не указами Президента Российской Федерации*(4).

К числу форм, обеспечивающих поддержку исполнительной власти, следует отнести и съезды общественных объединений, профессиональных ассоциаций, профсоюзов и др., которые аккумулируют общественное мнение, в том числе о решениях и действиях органов исполнительной власти, формулируют отдельные положения и рекомендации для исполнительной власти.

Нынешняя "драматическая" роль граждан в государственном управлении должна быть изменена. Насущная задача науки административного права - "формирование" знаний и методов развития постоянного сотрудничества между организациями граждан и органами исполнительной власти.

Участие граждан призвано придать гуманистическую направленность "технической" деятельности органов исполнительной власти. Очень важно, чтобы после десятилетия пустой риторики в центре внимания "главной" власти действительно оказался гражданин, чтобы деятельность органов исполнительной власти определялась потребностями, целями и интересами живущих в стране людей, а не спрятанными за отвлеченные утопии властными интересами господствующей олигархии. Послание Президента Федеральному Собранию 2005 г. свидетельствует о понимании важности этой задачи и ориентирует на ее решение.

* * *

Российское государство нуждается в интересе и участии граждан в управлении делами общества, в энергичных гражданских организациях, которые способны решительно вмешиваться в процесс принятия управленческих решений, если посчитают, что какой-нибудь акт или действие государственного органа не соответствуют интересам общества. Восстановление доверия к государству - задача первостепенной важности.

Это сложный и трудный процесс. Основная трудность заключается в том, что восстановление доверия не может происходить только благодаря усилиям Правительства и государственных органов. Как бы ни старались государственные служащие и политические руководители, они не смогут сделать все в одиночку. Граждане России также должны делать шаги навстречу, проявлять больший интерес к политическим процессам, идущим в обществе, более активно участвовать в обсуждении государственных решений и действий государственных органов и их служащих и т.д. Важность и безотлагательность процесса очевидны.

Настоящее время само по себе несет немало трудностей для российского государства, связанных с глобальными изменениями в экономической, политической и социальной сферах. Мир "вырос". Наше государство ослабло. Оно как никогда нуждается в нашей инициативной помощи и гражданской поддержке. Российское общество может встретить вызов времени сплоченным и дать достойный ответ. Единственно верный путь для этого - возродить к жизни демократические основы общества и ощущать уверенность и гордость за свое государство. Гражданственность - это признание и вера в свое государство. Оно всегда было для граждан России знаменем, законом и правдой. Оно было всегда справедливым, хотя суровым неизменным образом. Но только благодаря ему мы есть и с надеждой шагаем в будущее.

А.Ф. Ноздрачев,

заведующий отделом административного

законодательства ИЗиСП, доктор юридических наук,

профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведель Ж. Административное право Франции. М.: Прогресс, 1973. С. 402.

*(2) См.: Леманн П. Общее административное право. Мюнхен-Брюль, 2000. С. 71.

*(3) См.: СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 658.

4 См.: ВВС. 1992. N 22. Ст. 1216; САПП. 1993. N 22. Ст. 2023; СЗ РФ. 1995. N 13. Ст. 1127.