Новый этап реформирования финансового законодательства (М.В. Карасева, "Законодательство", N 9, сентябрь 2005 г.)

Новый этап реформирования финансового законодательства

Вектор финансово-правового регулирования начинает постепенно изменяться и на подобные размышления наводят, прежде всего те изменения, которые внесены в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ в 2004 г.

Анализ этих нормативных актов вместе с Бюджетным посланием Президента РФ на 2005 г. приводит к выводу, что можно говорить о полномасштабной реформе государственных финансов.

Причиной реформы является современная политика, направленная на построение сильного, эффективного государства. Именно так формулируются политические задачи в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2004 г.*(1)

В этих целях проводятся административная и судебная реформы. Естественно, что для реализации, а также социальных приоритетов, требуются финансовые ресурсы. Реформа государственных финансов и соответствующие ей изменения финансово-правового регулирования смогли осуществиться лишь благодаря политической консолидации законодательной и исполнительной властей.

В научном плане представляет интерес оценка реформы государственных финансов с точки зрения теории финансового права, т.е. ее финансово-правовое изменение.

Прежде всего следует отметить, что только-только нарождающаяся финансово-правовая доктрина рыночной экономики пока ничего не смогла дать финансовой реформе. В некоторых случаях даже наоборот - все сделано вопреки этой доктрине, поэтому, финансово-правовая наука сейчас должна анализировать и осмысливать практику финансово-правового регулирования для своего последующего развития.

Анализ законодательства показывает, что начавшаяся реформа государственных финансов четко проявила две тенденции финансово-правового регулирования:

- тенденцию к жесткой централизации финансово-правового регулирования;

- тенденцию к повышению эффективности финансово-правового регулирования.

1. Тенденция к жесткой централизации финансово-правового регулирования проявилась, прежде всего, в централизации налогово-правового регулирования.

В статьях 13-15 Налогового кодекс РФ до 1 января 2005 г. предусматривалась система налогов и сборов, ориентированная в равной мере как на налоги, так и на сборы. Причем в федеральные, региональные и местные фискальные платежи включались соответственно региональные и местные лицензионные сборы.

Федеральным законом от 29 июля 2004 г. "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах"*(2) были внесены изменения в систему налогов и сборов в России, которые вступили в силу с 1 января 2005 г. Согласно этим изменениям федеральные, региональные и местные лицензионные сборы были исключены из системы налогов и сборов. Реально получилось так, что в системе региональных налогов остались только три налога, а в системе местных налогов - только два. При этом сборов на региональном и местном уровнях вообще не оказалось. Однако научный анализ позволяет установить, что от лицензионных сборов Российская Федерация вообще не отказалась. Все эти сборы перешли на федеральный уровень системы налогов и сборов. Федеральным законом "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ:.." от 2 ноября 2004 г.*(3) Налоговый кодекс РФ дополнен главой 25.3 "Государственная пошлина", в соответствии с которой большая часть лицензионных сборов переведена в государственную пошлину, являющуюся федеральным сбором. Таким образом, за лицензирование всех видов деятельности, по которым согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г.*(4) лицензии выдают как федеральные, так и региональные органы исполнительной власти, взимается теперь государственная пошлина.

Кроме того, в состав госпошлины как федерального сбора включены многие неналоговые доходы, существовавшие до 1 января 2005 года. В их число входят регистрационные сборы, уплачиваемые в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" от 24 апреля 1995 г., Законом РФ от 23 сентября 1992 г. "О правовой охране топологий интегральных микросхем", Законом РФ от 23 сентября 1992 г. "О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных", Кодексом торгового мореплавания и др. Все они согласно этим законам устанавливались Правительством РФ.

В состав госпошлины как федерального сбора вошла плата за государственную регистрацию, которая уплачивалась в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и оставалась до 1 января 2005 г. в распоряжении учреждений юстиции, осуществляющих такую регистрацию.

Таким образом, сегодня произошла централизация налогово-правового регулирования за счет "стягивания" в госпошлину в качестве федерального сбора региональных лицензионных сборов, многих неналоговых доходов в виде регистрационных сборов, а также некоторых доходов бюджетных учреждений.

В связи с такой централизацией возникает целый ряд вопросов, на которые финансово-правовая наука пока не дает ответа. Где пределы налоговой централизации в федеративном государстве? Каков должен быть объем налоговой компетенции субъектов Российской Федерации? Не стоит ли в понятие налоговой компетенции субъектов Российской Федерации включать и позиции по количеству устанавливаемых налогов в соотношении с федеральными налогами. Ведь может получиться так, что регионы будут устанавливать всего один налог, а государство будет считаться федеративным. Сейчас с учетом специальных налоговых режимов к федеральным налогам относятся 14 налогов, к региональным - 3, а к местным - 2 налога. Более того, стоит обратить внимание, что сегодня согласно ст. 31 Бюджетного кодекса РФ принцип самостоятельности бюджетов, который является важнейшим принципом бюджетной системы федеративного государства, раскрывается через право органов власти устанавливать налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, можно ли считать, что за счет трех налогов, которые сегодня устанавливают субъекты Российской Федерации и двух налогов, которые устанавливают муниципальные образования, можно гарантировать самостоятельность бюджетов?

Централизация налогово-правового регулирования, проводимая в стране, имеет и обратную сторону, которая полностью ниспровергает все достижения финансово-правовой науки.

Прежде всего, таможенные пошлины с 1 января 2005 г. переходят в состав неналоговых доходов бюджета. Об этом свидетельствует ст. 51 Бюджетного кодекса РФ в новой редакции.

Во-первых, включив таможенную пошлину в состав неналоговых доходов, законодатель совершенно пренебрег финансово-правовой доктриной, согласно которой с XIX в. таможенная пошлина рассматривалась как фискальный сбор (налог).

Во-вторых, выведение таможенной пошлины из системы фискальных платежей порождает ситуацию, при которой субъекты вообще не обязаны будут ее платить. Ведь согласно п. 5 ст. 3 НК РФ "ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными настоящим Кодексом признаками налогов и сборов, не предусмотренные настоящим Кодексом". Таможенная пошлина обладает всеми признаками фискального платежа.

Еще один важный момент. Как уже отмечалось, все ныне существующие лицензионные сборы, по которым согласно Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. лицензии выдают как федеральные, так и региональные органы исполнительной власти, переводятся с 1 января 2005 г. в государственную пошлину. В то же время часть лицензионных сборов введена в систему неналоговых доходов федерального бюджета. В их число входят и лицензионный сбор на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также прочие лицензионные сборы (ст. 51 Бюджетного кодекса РФ).

Возникает вопрос: какая принципиальная юридическая разница междy этими сборами? Почему одни сборы можно включить в фискальные платежи, а другие - нет?

Представляется, что в случае с таможенной пошлиной и со сборами за оборот алкогольной продукции законодатель просто решил пренебречь финансово-правовой теорией. По этим платежам собираются очень большие доходы, а вывозная таможенная пошлина является еще и одним из доходов Стабилизационного фонда РФ. В связи с этим законодатель, чтобы упростить сбор этих платежей, в том числе и снизить потери по сбору доходов из-за возможных споров в суде по налоговому законодательству, решил перевести правовое регулирование этих доходов на более низкий уровень - на уровень неналоговых доходов.

Централизация налогово-правового регулирования в том виде, в котором она была осуществлена, заставляет финансово-правовую науку задуматься над вопроcом: должен ли быть предел законодательного усмотрения в сфере налогообложения? Если - да, то где те границы, за пределы которых налоговый законодатель не должен выходить?

Эта проблема ни разу не поднималась в финансово-правовой науке. Представляется, что законодатель в ходе налогового законотворчества должен быть ограничен. Он должен быть ограничен финансово-правовой доктриной налогового законотворчества, ряд положений которой должен быть зафиксирован в законодательстве.

В контексте сказанного представляется актуальным научная разработка и законодательное установление следующих ограничений для налогового законодателя.

Во-первых, налоговый законодатель не должен свободно, по собственному усмотрению, в каждый политически актуальный период уменьшать или увеличивать налоговую компетенцию субъектов Федерации и соответственно Российской Федерации. Финансово-правовая наука должна ответить: каков должен быть баланс налоговых компетенций в федеративном государстве? Иначе говоря надо знать, каково должно быть соотношение налоговых компетенций Российской Федерации и субъектов Федерации?

Во-вторых, налоговый законодатель не должен по собственному усмотрению производить перевод фискальных платежей в нефискальные и, наоборот. В связи с этим, должны быть выработаны четкие критерии разграничения фискальных и нефискальных платежей.

В-третьих, законодатель должен по собственному усмотрению заменять фискальные платежи на нефискальные. В данном случае речь идет о невозможности для законодателя исключения из налоговой системы фискального платежа и восполнения его доходной базы серией неналоговых доходов. Данный аспект проблемы весьма актуален сегодня, так как Минфин России предлагает заменить налог на добычу полезных ископаемых, в связи с его неэффективностью, системой неналоговых платежей: лицензионными сборами, бонусами, платой за участие в аукционах и т.д. Все это предлагается ввести в закон "О недрах".*(5)

2. Кроме централизации налогово-правового регулирования сегодня имеет место и централизация бюджетно-правового регулирования. Эта централизация выражается в том, что сегодня большая часть доходов бюджетов субъектов Федерации формируется за счет процентных отчислений от федеральных налогов, нормативы по которым установлены в Бюджетном кодексе РФ. Также большая часть доходов местных бюджетов формируется за счет процентных отчислений от федеральных региональных доходов, нормативы по которым должны устанавливаться в специальных бюджетных законах субъектов Федерации. Иначе говоря, большая часть доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов сегодня формируется за счет налоговых доходов, предусмотренных бюджетным законодательством.

Все доходы, бюджета, в том числе и поступившие из вышестоящего бюджета в виде процентных отчислений, рассматриваются как собственные доходы бюджета (ст. 47 Бюджетного кодекса РФ). Регулирующих доходов, которые являлись бы противовесом собственных доходов бюджетов и ежегодно выравнивали доходную базу нижестоящих бюджетов сегодня нет. Соответственно и нет бюджетного регулирования как ежегодного выравнивания доходной базы.

Сегодня противовесом собственных доходов бюджетов являются субвенции из федерального фонда компенсаций и региональных фондов. Это доходы, которые поступают из вышестоящего бюджета в нижестоящий для исполнения расходных обязательств нижестоящего бюджета, финансово-обеспечиваемых вышестоящим бюджетом (ст. 133 Бюджетного кодекса РФ).

В связи с этим можно говорить о подразделении доходов бюджетов на собственные и, в противовес им, несобственные, т.е. выделяемые из фондов компенсаций. Соответственно принципиально изменяется понятие "собственные доходы" бюджетов. Собственные доходы обеспечивают исполнение расходных обязательств соответствующего территориального образования без учета субвенций из фондов компенсаций. Несобственные доходы бюджетов обеспечивают исполнение расходных обязательств бюджета соответствующего территориального образования за счет субвенций из фондов компенсаций.

3. Помимо всего отмеченного весьма заметна, так называемая системная централизация финансово-правового регулирования. Она проявляется как "стягивание" финансово-правового регулирования в рамки бюджетной системы. Это выражается в следующем. Во-первых, сегодня в Бюджетном кодексе РФ (ст. 13-15) установлен запрет создавать какие-либо денежные фонды для исполнения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований кроме тех, которые предусмотрены БК РФ и иными федеральными законами. Таким образом, к созданию любого денежного фонда за пределами бюджетной системы сегодня надо подходить очень осторожно.

Централизация финансово-правового регулирования проявляется сейчас во все большей зависимости правового режима государственных внебюджетных фондов от бюджетно-правового регулирования.

В основном это касается Пенсионного фонда РФ, так как Пенсионный фонд РФ осуществляет большую часть своих расходных обязательств за счет доходов, полученных из федерального бюджета.

Во-первых, из федерального бюджета в Пенсионный фонд РФ выделяются средства, поступившие по единому социальному налогу на выплату базовой части пенсии.

Во-вторых, из федерального бюджета Пенсионному фонду РФ выделяются через Министерство здравоохранения и социального развития РФ средства на выплату пенсий, назначенных досрочно, а также социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

В-третьих, из федерального бюджета выделяются Пенсионному фонду РФ средства для ежемесячных денежных выплат согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"" *(6).

В связи с отмеченным, правовое регулирование Пенсионного фонда РФ осуществляется в системе с бюджетно-правовым регулированием, поэтому

мнения ряда ученых о выведении государственных внебюджетных фондов из бюджетной системы сейчас не актуальны и не могут быть реализованы.

Наконец, как отмечалось, одной из тенденций финансово-правового регулирования является тенденция к эффективности финансово-правового регулирования. Эта тенденция проявляется не столь ярко, как первая, но все же имеет место. В основном она проявляется через бюджетно-правовое регулирование расходов.

В Бюджетном кодексе РФ установлено понятие "расходные обязательства". Собственно, к расходным обязательствам относятся обязанности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований выделить средства из бюджета, установленными соответствующими нормативными актами. При этом, законодатель определяет виды расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Одновременно, в целях наведения порядка в расходах бюджета и соответственно их сокращения в будущем, законодатель обязал Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования вести реестр расходных обязательства для того, чтобы все они в последующем были включены в бюджет (ст. 87 Бюджетного кодекса РФ).

Значит эффективность финансово-правового регулирования обеспечивается тем, что при формировании каждого бюджета все расходные обязательства должны быть в нем учтены и превратиться в бюджетные обязательства (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, благодаря реестру расходных обязательств все обязательства территориальных образований будут учтены в бюджете.

С точки зрения финансового права нормы института бюджетных расходов, которыми устанавливаются расходные обязательства, "состыковываются" с нормами бюджетного права, которыми устанавливаются бюджетные обязательства, т.е. расходные обязательства, предусмотренные законом о бюджете на соответствующий год.

Данное положение очень хорошо подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. N 9-П. Суд отметил, что "федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданные до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства".*(7)

М.В. Карасева,

доктор юрид. наук, профессор

Воронежского государственного университета

"Законодательство", N 9, сентябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. 2004. 27 мая.

*(2) СЗ РФ. 2004. N 31.

*(3) СЗ РФ. 2004. N 45.

*(4) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1); 2003. N 52 (ч. 2).

*(5) См: Налог раздора // Российская газета 2004. 19 ноября.

*(6) CЗ РФ 2004 N 35.

*(7) Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.