Новое в законодательстве о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе (Е.М. Андреева, "Российская юстиция", N 11, ноябрь 2005 г.)

Новое в законодательстве о предоставлении бюджетных средств
на возвратной основе

Существенные изменения законодательства, регулирующего отношения по предоставлению бюджетных средств, связаны с принятием 20 августа 2004 года Федерального закона N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетных отношений"*(1).

Названным федеральным законом установлен иной порядок взаимодействия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу распределения поступающих в доходы бюджетов финансовых средств, формирования межбюджетных отношений, принципов оказания финансовой помощи бюджетам другого уровня, в том числе и предоставления бюджетных средств на возвратной основе.

В основном переработке подверглись нормы о выделении государственных финансовых ресурсов на возвратной основе бюджетам субъектов Российской Федерации, муниципальным образованиям, в то время как нормы о кредитовании юридических лиц за счет бюджетных источников сохранены в прежнем виде. Изменился взгляд законодателя на само понятие "бюджетная ссуда". Повсеместно по тексту Бюджетного кодекса Российской Федерации слово "ссуда" заменено на "кредит"*(2). Таким образом, если до 1 января 2005 года бюджетные средства Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям предоставлялись на основании соглашения о предоставлении бюджетной ссуды, то в настоящее время они предоставляются на основании соглашения о предоставлении бюджетного кредита.

С одной стороны, названные изменения в терминологии можно только приветствовать. Понятие бюджетной ссуды в смысле отношений по пользованию заемными денежными средствами в гражданском законодательстве в настоящее время не используется. Согласно ранее действовавшему Гражданскому кодексу РСФСР под ссудой понимались именно заемные операции ломбардов, кредитных учреждений, касс взаимопомощи*(3). Статьей 689 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что по договору ссуды одна сторона обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне, а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором*(4). Таким образом, предметом отношений по предоставлению ссуды выступает индивидуально-определенная вещь, а сами отношения по пользованию такой вещью носят безвозмездный характер.

В то же время, трудно согласиться с мнением законодателя о возможности применения гражданско-правовой терминологии к отношениям по предоставлению государственных финансовых средств публичному образованию. По мнению А.В. Бутковского, Ю.В. Друговой, М.В. Карасевой и некоторых других авторов, отношения по предоставлению бюджетных кредитов другому публично-правовому образованию, являются финансово-правовыми. Нормы гражданского права для их регулирования применяться не могут*(5). Названное мнение соответствует и направленности разрешения судебных споров. Так, согласно постановлению кассационной инстанции арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15 мая 2003 года, к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долгов. Бюджетная ссуда по своей правовой природе является одним из средств (методов) бюджетного регулирования, финансовой помощью, которая имеет возвратный характер. Согласно части 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Оснований для применения к спорным правоотношениям норм гражданского законодательства не имеется*(6).

Исходя из изложенного, необходимо признать введенную в Бюджетный кодекс Российской Федерации терминологию не совсем удачной. Использование понятия бюджетного кредита при оказании финансовой помощи публично-правовым образованиям может привести к неоднозначной и неоднородной правоприменительной практике по вопросам о соотношении норм бюджетного и гражданского законодательства и возможности применения последнего к рассматриваемым отношениям; о границах свободы участников соглашения о предоставлении бюджетных кредитов в определении его условий. Спорным остается вопрос о том, допустимо ли в соглашении устанавливать какие-либо дополнительные условия либо меры ответственности, например, штрафные санкции за непредставление отчетов о расходовании бюджетных средств, за их нецелевое использование, а также за неперечисление бюджетных средств.

Так, исходя из вывода о том, что отношения по предоставлению Российской Федерацией субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям бюджетных средств на возвратной основе являются исключительно финансово-правовыми, к участникам таких отношений применимы санкции, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации (см. статьи 289, 290, 291 кодекса). Тем не менее, их применение на практике вызывает большие затруднения, а зачастую приводит к невозможности истребования денежных средств от их получателей.

Необходимо отметить, что Бюджетный кодекс Российской Федерации в предшествующей редакции допускал выдачу бюджетных кредитов субъектам публичного права. Однако специальные нормы, регулирующие данные отношения, в кодексе отсутствовали, в то время как выдаче бюджетных ссуд были посвящены статьи 137, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, бюджетные ссуды субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям имели целевое назначение и могли использоваться только на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов. Например, в Федеральных законах о федеральном бюджете на 2003, 2004 годы были заложены бюджетные средства в размере 3,9 млрд. рублей и 4,4 млрд. рублей соответственно на выдачу бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации*(7). Законами Калининградской области об областном бюджете на 2003, 2004 годы также были предусмотрены расходы на предоставление бюджетных ссуд муниципальным образованиям области на те же цели.

Изменениям также подверглись нормы о сроке, на который могут быть предоставлены в пользование денежные средства. Ранее ссуды бюджетам другого уровня предоставлялись на срок не более шести месяцев. Срок пользования бюджетным кредитом продлен до одного года. Считаем названные изменения позитивными, так как проведенный автором анализ экономических показателей выявил большой процент невозврата в установленный срок бюджетных ссуд. Так, на начало 2005 года Министерство финансов Российской Федерации подписало с 18 регионами соглашения о реструктуризации задолженности на общую сумму 10,9 млрд. рублей*(8). Такое право предоставлено Министерству финансов Российской Федерации статьей 52 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год", согласно которой задолженность по бюджетным ссудам, выданным из федерального бюджета субъектам Российской Федерации до 1 января 2005 года на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, консолидируется и пролонгируется, а в некоторых случаях и реструктуризируется до 1 января 2008 года.

Новым является и положение о том, что пользование финансовыми ресурсами осуществляется исключительно на возмездной основе. Это следует из определения бюджетного кредита, которое дается в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Бюджетный кредит определяется как форма финансирования бюджетных расходов, предусматривающая предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах. В данном вопросе объяснить логику законодателя можно также его стремлением соотнести нормы бюджетного и гражданского законодательства. Согласно гражданскому законодательству, отношения по кредитованию всегда носят платный, возмездный характер. Кроме того, исходя из высокого уровня невозвратов бюджетных средств, Министерство финансов надеется, что введение платы за их пользование повысит финансовую дисциплину*(9). С данным нововведением трудно согласиться. Во-первых, такое императивное правило лишает само государство права оказывать помощь регионам на возвратной, но безвозмездной основе. Чрезвычайные ситуации могут потребовать срочного осуществления заимствований из "центра". Примечательно, что сам законодатель, установив исследуемую норму, нарушает ее. В частности, статьей 51 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрена возможность предоставления бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на покрытие расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, по ставке ноль процентов. Во-вторых, большинство субъектов Российской Федерации являются дотационными, то есть не имеющими возможности обеспечить расходы за счет своих доходов. Взимать плату с таких регионов за пользование бюджетными средствами, на наш взгляд, нецелесообразно. По существу, при предоставлении таких кредитов бюджетам другого уровня речь идет об отношениях по перераспределению государственных ресурсов. При данных обстоятельствах государство не вправе претендовать на получение какого-либо дохода, ведь необходимость в заимствованиях возникла именно из-за ошибок в распределении государственных доходов между центром и регионами. Особенно актуально сказанное в части трансфертов на покрытие кассовых разрывов при исполнении бюджетов. По мнению автора, к вопросу о возмездности пользования бюджетными средствами необходимо подходить дифференцированно. В некоторых случаях, взимание платы целесообразно и обоснованно, в некоторых - нет.

В соответствии с новой редакцией комментируемых норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенных Федеральным законом N 120-ФЗ, предоставление бюджетам субъектов Российской Федерации кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, статьей 51 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" установлена плата за пользование бюджетными кредитами на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, в размере одной четвертой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день заключения соглашения о предоставлении бюджетного кредита. Таким образом, при действующей ставке рефинансирования в 13 процентов плата за пользование бюджетными кредитами для субъектов Российской Федерации составляет 3,25 процента годовых*(10). По сравнению со ставками по банковским кредитам, плата за пользование бюджетными кредитами, безусловно, невысока. Тем не менее, с учетом вышесказанного, ее установление нельзя признать целесообразным.

Отметим, что статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации о предоставлении бюджетных ссуд муниципальным образованиям утратили силу с 1 января 2005 года. В то время как нормы Федерального закона N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" в отношении бюджетных кредитов, предоставляемых субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, вступают в силу только с 1 января 2006 года. Названный правовой вакуум устранен статьей 2 закона, в которой установлено, что межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам (в том числе и бюджетные кредиты) предоставляются в соответствии с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на 2005 год. Таким образом, 2005 год можно назвать переходным в части кредитования муниципальных образований.

Комментируемые положения фактически наделили субъектов Российской Федерации правом предоставления финансовых средств муниципальным образованиям на безвозмездной основе. Тем не менее, большая часть субъектов Российской Федерации закрепила в региональных законах о бюджете аналогичные федеральным условия и плату за бюджетные кредиты муниципальным образованиям*(11).

Федеральным законом N 120-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" привнесена еще одна новелла. Так, теперь условием предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета, а также из бюджета субъекта Российской Федерации является отсутствие просроченной задолженности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления перед соответствующим бюджетом. На мой взгляд, названная норма, безусловно, повысит финансовую дисциплину. С другой стороны, при наличии мощнейших правовых и экономических рычагов воздействия на регионы (возможности проведения зачета по взаимным обязательствам в счет оказываемой финансовой помощи, манипулирования размерами помощи) неурегулированная задолженность бюджетов субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом и бюджетов муниципальных образований перед бюджетами субъектов Российской Федерации на начало финансового года практически не встречается.

В заключение хотелось бы отметить, что согласно статье 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона N 120-ФЗ основания, порядок предоставления, использования и возврата бюджетных кредитов устанавливаются федеральным законом. Такой закон пока не принят. Надеюсь, что его принятие снимет большинство вопросов, возникающих в настоящее время при предоставлении бюджетных средств на возвратной основе.

Е.М. Андреева,

начальник юридического отдела Главного управления по бюджету

и финансам администрации Калининградской области,

кандидат юридических наук

"Российская юстиция", N 11, ноябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 34. Ст. 3535.

*(2) Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 31. Ст. 3823.

*(3) Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964 г. N 24. Ст. 406.

*(4) Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(5) См., А.В. Бутковский. Бюджетный кредит. Разновидности и особенности / Дальневосточный экономическо-правовой журнал "Экономический лабиринт". 2004, N 3, Ю.В. Дугрова. Использование бюджетных средств коммерческими организациями: правовой аспект / Законодательство и экономика. 2003, N 1, М.В. Карасева. Финансовое правоотношение, - М., 2001.

*(6) Судебное дело N АЗЗ-12578/02-С1-Ф02-1436/03-С2 / Архив Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа за 2003 год.

*(7) См. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" / Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52. Ст. 5138, Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2004 год" / Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 52. Ст. 5030.

*(8) Газ. Время новостей за 5 апреля 2005 год.

*(9) Там же.

*(10) Телеграмма Центрального банка Российской Федерации от 11 июня 2004 года N 1443. / Вестник Банка России. 2004. N 34.

*(11) Так, в 53 из 65 проанализированных автором законов субъектов Российской Федерации о бюджете на 2005 год установлена плата за пользование бюджетными кредитами для муниципальных образований.