Конституционная модель разграничения налоговых полномочий и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах (М.Н. Карасев, "Законодательство", N 10, октябрь 2005 г.)

Конституционная модель разграничения налоговых полномочий
и ее реализация в законодательстве о налогах и сборах

Конституция РФ, принятая в 1993 г., обозначила начало нового этапа исторического развития российского государства. Принципы, заложенные в Основном законе страны, являются основополагающими для всех областей правового регулирования, в том числе это касается сферы налогообложения. Конституция регулирует налоговые отношения в двух аспектах: во-первых, она определяет порядок взаимодействия органов публичной власти и налогоплательщиков, связанного с установлением налогов и сборов, во-вторых, в определенной степени устанавливает налоговые полномочия органов власти Российской Федерации различных уровней.

В настоящее время отношениям органов публичной власти с налогоплательщиками посвящена лишь ст. 57 Конституции, которая предусматривает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, а также указывает, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Однако даже такая "нейтральная", на первый взгляд, формулировка явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. В своем постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П*(1) он разъяснил, что законно установленными считаются те налоги, которые были утверждены с соблюдением должной процедуры и имеют все существенные элементы налога или сбора. То есть для появления нового налога, по мнению Суда, недостаточно лишь следования установленной форме, необходимо также выполнить ряд условий, которые являются обязательными для идентификации публичного платежа в качестве налога или сбора и отграничения его от других платежей.

Данный подход вызвал серьезные споры в правотворческой и правоприменительной практике. В тот же период получили широкое распространение такие понятия, как "установление" и "введение" налогов и сборов, которые рассматривались как имеющие различное содержание для того, чтобы ограничить непомерную налоговую нагрузку. Во многом это было связано с тем, что региональные и муниципальные органы власти начали злоупотреблять своими налоговыми полномочиями. Налоги и сборы устанавливались актами различных органов власти, при этом далеко не всегда придавалось значение требуемой форме.

Вопрос о форме установления налога неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ. Раскрывая содержание конституционного понятия "законно установленные налоги и сборы" (ст. 57), Суд указал, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными"; Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти*(2). В том же постановлении далее говорится: чтобы установить налог или сбор, надо не только дать ему название, необходимо также определить в законе существенные элементы налоговых обязательств. В постановлении Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П КС РФ сделан вывод о том, что перечень региональных и местных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться федеральным законом, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков, формирования доходной части бюджетов одних субъектов федерации за счет других, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенстве прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств*(3).

В отношении этих выводов Суда необходимо отметить следующее.

Если бы Конституция РФ предусматривала обязанность каждого уплачивать налоги, указанные законом, проблема определения правовой природы и формы установления указанного платежа была бы нивелирована. В этом случае можно было бы устанавливать налоги исключительно законами как актами, принимаемыми согласно особой процедуре и имеющими высшую юридическую силу.

В результате толкования положений Конституции РФ понятие "законно установленный налог" не вполне обоснованно стало пониматься как "установление налога законом", что и было отражено в Налоговом кодексе (НК) РФ, дающем исчерпывающий перечень федеральных, региональных и местных налогов. Вероятно, такая ситуация возникла в связи с необходимостью ограничить налоговый произвол на субфедеральном уровне. Однако справедливости ради надо отметить, что этот беспорядок был инициирован указами Президента РФ в период так называемого "парада суверенитетов"*(4).

В контексте затронутой проблематики следует обратить внимание и на следующий факт. Если относительно региональных органов власти принцип установления налогов законом вполне приемлем, учитывая, что указанные органы входят в систему органов государственной власти Российской Федерации и принимают нормативные правовые акты в том числе и в форме законов, то в отношении органов местного самоуправления ситуация несколько иная.

Статьей 132 Конституции РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы. Значит, право органов местного самоуправления на установление налогов и сборов (т.е. на определение всех существенных элементов налогов) является самостоятельной конституционной гарантией. Однако органы местного самоуправления не принимают законов.

Статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(5) определен перечень правовых актов органов местного самоуправления. Муниципальный правовой акт согласно ст. 2 указанного Федерального закона - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Таким образом, Конституция РФ, четко определяя налоговые полномочия органов местного самоуправления, не предусматривает возможности установления местных налогов федеральным законом или законами субъектов Российской Федерации. Можно ли отсюда сделать вывод о том, что федеральный законодатель неоправданно расширил собственные полномочия, установив в НК РФ исчерпывающий перечень муниципальных налогов и сборов? Полагаем, что да.

В упомянутом постановлении Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. сформулирован принцип законодательного установления налогов. Там же указывается, что Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти. Тот факт, что налог может устанавливаться только законом, в контексте рассмотрения его Судом, полагаем, означает не форму акта, а принцип (или процедуру) его установления представительными (а не исполнительными) органами власти. Это позволяет сделать вывод о том, что с точки зрения ст. 57 Конституции РФ, а также исходя из принципа федерализма как одного из базовых принципов государственного устройства России принцип установления налога законом не вполне верно трактуется правоприменительной практикой и юридической наукой. В какой-то мере такая позиция подтверждается и положениями НК РФ. Так, согласно ч. 1 ст. 1 НК РФ законодательство о налогах и сборах состоит из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах, а в ч. 2 той же статьи говорится о том, что Кодекс устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения, в том числе виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации (п. 1) и основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов (п. 2).

Казалось бы, формально структура НК РФ соответствует конституционным положениям, относящим к предмету совместного ведения установление общих принципов налогообложения и сборов (п. "и" ст. 72). Однако вряд ли понимание принципов, используемое в Кодексе, соответствует общепринятым подходам, которых придерживается юридическая наука.

В буквальном переводе с латинского термин "принцип" (principium) означает основу, первоначально руководящую идею, исходное положение какого-либо явления (учения, организации, деятельности и т.п.), основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации*(6). Следовательно, те "принципы", которые содержатся в ст. 2 НК РФ, не могут рассматриваться как таковые в контексте затронутой проблематики. Принцип установления исчерпывающего перечня региональных и местных налогов и сборов в НК РФ является не принципом, а замаскированной нормой, непосредственно ограничивающей налоговые полномочия органов власти регионального и муниципального уровней. Скорее всего, произошла определенная подмена понятий, так как перечисленные в указанной статье положения, по существу, напрямую вторгаются в сферу полномочий субъектов федерации и муниципальных образований, что можно рассматривать как отход от модели разграничения полномочий, которая заложена в Конституции РФ. Отметим, что ни в одной из статей Конституции не предусмотрено право федерации устанавливать исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов. Полагаем, основная проблема здесь состоит не только в том, что на региональном и муниципальном уровнях власти имело место злоупотребление налоговыми полномочиями, но и в том, что в федеральном законодательстве не сформирована такая правовая модель, которая бы, с одной стороны, регламентировала сферы налоговых полномочий органов власти регионального и муниципального уровня, а с другой стороны, не допускала злоупотребления ими указанными полномочиями, в то же время предоставляя им право проводить самостоятельную налоговую политику с использованием различных правовых средств.

Отдельные исследователи справедливо отмечают, что "расширенный подход, используемый в статье 2 НК РФ*(7), включает в общие принципы налогообложения не только нормы-принципы, но и регулятивные, и охранительные нормы налогового права. Однако общая теория права рассматривает нормы-принципы как самостоятельные правовые категории, обладающие значительной структурной спецификой и особой функциональной направленностью в системе правового регулирования. Смешивать их с остальными нормами регулятивного и охранительного характера недопустимо"*(8).

Полагаем, что Конституция РФ не случайно относит к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения, а не полномочия, касающиеся принятия нормативных актов, непосредственно регулирующих налоговые отношения. Скорее всего, это должно быть "рамочное" регулирование, предполагающее определенную самостоятельность органов власти субфедерального уровня в налоговых отношениях. В противном случае выхолащивается идея разграничения компетенции и практически полностью нивелируется принцип федерализма, что позволяет сделать вывод об унитаризации налоговых отношений на уровне федерального законодательства, несмотря на то что степень финансовой и налоговой самостоятельности позволяет определить уровень развития федеративных отношений.

При системном толковании положений Конституции РФ можно прийти к выводу о том, что в ней заложена иная модель правового регулирования налоговых отношений, нежели та, которая установлена НК РФ.

Проанализируем положения Конституции РФ, которые связаны с регулированием налоговых отношений. Статья 57 закрепляет обязанность каждого уплачивать законно установленные налоги и сборы. Пункт "з" ст. 71 относит установление налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, к ведению Российской Федерации. Пунктом "и" ст. 72 к совместному ведению относится определение общих принципов налогообложения и сборов. Часть 1 ст. 74 ограничивает так называемый "экспорт налогов" и не допускает других препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Согласно ч. 3 ст. 75 система федеральных налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Статья 76 гласит, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

Конституционная конструкция налоговых полномочий предполагает децентрализованную модель правового регулирования налоговых отношений. При этом на уровне федерального законодательства должны устанавливаться общие принципы налогообложения и сборов, а также система налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет. Исходя из этого, законно установленными должны признаваться те налоги, которые устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а также правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законами, но не только законами (принимая во внимание то, что органы местного самоуправления не издают законов). И если о гражданском законодательстве в Конституции четко сказано, что оно находится в ведении Российской Федерации (п. "о" ст. 71), что позволяет справедливо ограничивать органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления в принятии актов, содержащих нормы гражданского права, то в отношении налогового законодательства ситуация иная.

При буквальном толковании Конституции РФ получается, что субъекты федерации имеют право осуществлять правовое регулирование в тех сферах, которые не отнесены к ведению Российской Федерации или к совместному ведению, учитывая, что к совместному ведению отнесено лишь установление общих принципов налогообложения и сборов. Это означает, что субъекты федерации не вправе принимать законы об общих принципах налогообложения и сборов*(9), но вправе принимать законы (а органы местного самоуправления - соответствующие правовые акты), устанавливающие региональные и местные налоги, исходя из общих принципов налогообложения.

Получается, что у органов власти субфедерального уровня существует право устанавливать налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ.

Из этого следует, что принцип установления налога законом должен пониматься как установление налога в должной процедуре, что предполагает, во-первых, установление налога представительными органами, а во-вторых, соответствие положений законодательства общим принципам налогообложения, которые должны быть установлены федеральным законом.

В связи со сказанным закономерен вопрос о том, каким образом можно предоставить органам власти субфедерального уровня право устанавливать налоги и сборы, учитывая, что налог является ограничением права собственности налогоплательщика и такое ограничение права частной собственности может быть осуществлено только федеральным законом? По-видимому, смысл как раз и заключается в том, что федеральным законом должны устанавливаться основные обязанности субъектов налоговых правоотношений, а также общие условия налогообложения, соблюдение которых являлось бы необходимым для установления налогов без непосредственного вмешательства в структуру налогов. Иными словами, ограничение прав налогоплательщика должно быть осуществлено федеральным законом, содержащим ряд требований к актам законодательства о налогах и сборах, включая определенные ограничения (например, в части полномочий органов субфедерального уровня устанавливать так называемые оборотные налоги). При этом НК РФ требует введения формального состава налога, ориентированного не на экономические последствия, которые возникают в связи с его уплатой (отчуждение части собственности), а на возникновение налогового правоотношения, предусматривающего соответствующие обязанности и права его участников.

Разумеется, в условиях неразвитости федеративных традиций превалирование федерального регулирования необходимо для обеспечения минимального уровня правопорядка и поддержания в различных частях федерации единого правового режима, стабильности и единства законодательных подходов. Однако такое регулирование при наличии четких конституционно и законодательно установленных подходов, действенной системы судебного, административного и политического контроля и надзора за их соблюдением со стороны федеральных органов власти могло бы быть более эффективным, чем регулирование, строящееся по принципу запретов.

Навязывая однообразную модель правового регулирования налоговых отношений всем уровням власти, Российская Федерация не только обеспечивает определенную "чистоту" правового регулирования, но и принимает на себя ответственность (часто не вполне оправданно) за решение более широкого, чем следовало бы, круга вопросов, ограничивая возможность указанных органов осуществлять самостоятельную экономическую политику, принимая собственные решения.*(10)

Следует признать и тот факт, что органы власти субфедерального уровня давно уже научились восполнять потери, которые несут их бюджеты в связи с отменой федеральным законодателем актов, устанавливающих ряд региональных налогов и сборов, для чего разрабатывают различные схемы, вводят "гражданско-правовые платежи" органах власти создаются коммерческие структуры и консультационные центры, которые за дополнительную оплату осуществляют "предварительную экспертизу", "подготовку" необходимых документов*(11). Отсюда - соответствующий уровень коррупции и иных злоупотреблений в уполномоченных органах.

Не оправдывая подобные нарушения органов власти субфедерального уровня в отношении установления различных платежей, отметим, что в условиях ограниченных налоговых полномочий, не предоставляющих возможности проведения самостоятельной налоговой политики, органы власти субфедерального уровня нередко вынуждены "зарабатывать" денежные средства перечисленными способами. В результате права граждан нарушаются намного чаще и существеннее, чем в рамках налогового регулирования.

В контексте затронутых проблем следует отметить, что НК РФ в определенной степени стабилизировал налоговые отношения в России. Однако с развитием федеративных тенденций, укреплением экономических связей между субъектами Федерации, а также с расширением их экономической базы, видимо, придется пересмотреть те подходы, которые использовались при установлении исчерпывающего перечня региональных и местных налогов и сборов в НК РФ в пользу определенной децентрализации налоговых полномочий органов власти субфедерального уровня. При этом речь не идет о необходимости полной нерегламентированной децентрализации налоговых полномочий. Наоборот, необходима детальная их регламентация, что, скорее всего, предполагает необходимость унификации в Конституции как акте высшей юридической силы и развития в федеральном законодательстве ряда принципов налогообложения.

Так, проблема ограничения произвола органов субфедерального уровня при установлении налоговых обязанностей могла бы решаться посредством закрепления таких принципов налогообложения, как принцип ограничения совокупной налоговой нагрузки на одного налогоплательщика в течение одного календарного (финансового) года, принцип соразмерности налогообложения конституционно значимым целям, принцип стабильности законодательства о налогах и сборах и т.д.*(12)

При несоблюдении указанных принципов органами власти субфедерального уровня должны включаться соответствующие механизмы федерального воздействия, предусмотренные законодательством. Думается, что такой подход поможет воплощению принципа федерализма в налоговом законодательстве.

Отчасти данная точка зрения подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, который отмечает, что федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации. Федеральные органы государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики должны исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных (а также, добавим от себя, местных) особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации*(13).

Опыт стран с устоявшимися федеративными традициями (например, Канады и ФРГ) показывает, что им присущи в большей степени не властные в чистом виде, а властно-договорные отношения, обеспечивающие сочетание императивных и диспозитивных механизмов при определении налоговых полномочий каждого уровня власти. При существующем приоритете федерального регулирования за составными частями федерации закрепляются такие полномочия в налогово-бюджетной сфере, которые позволяют охарактеризовать их как относительную финансовую и налоговую автономию.

В то же время такая автономия, предоставленная субъектам Российской Федерации, а также местным органам власти не должна или должна в наименьшей степени создавать возможности для злоупотреблений, особенно если их относительное, применительно к остальным регионам, финансово-экономическое благополучие обусловлено не прогрессивной экономической политикой, а исключительно местной спецификой. Это достигается посредством внедрения в законодательство соответствующих налоговых и "неналоговых" механизмов, обеспечивающих определенную сбалансированность деятельности органов власти различных уровней (например, программы вертикального и горизонтального выравнивания, существующие в Канаде и ФРГ).

Немецкие государствоведы отмечают, что "федеративный баланс власти зависит от того, что земли, несмотря на преимущественное положение федерального законодательства, обладают в сфере управления организационной самостоятельностью, свободой решений в отношении определенного круга лиц и финансовой самостоятельностью. Именно здесь находится центр их власти. Субстанция государственности земель заключается не столько в самоопределении, которое позволяет самостоятельно выбирать государственные задачи, сколько в самоопределении, касающемся инструментария их осуществления. Инструментальные государственные задачи, связанные с организационными вопросами, определенные кругом лиц и имущественными средствами, имеют существенное значение для земель, центр тяжести которых лежит именно в сфере управления. При этом "аннексия" федерации относительно создания органов государственной власти земель и определения порядка их деятельности связана принципом субсидиарности и запретом превышения союзом своих полномочий. Вмешательство его в сферу управления земель допустимо лишь в том случае, если оно необходимо для осуществления федерального права"*(14).

Очевиден вывод: особая значимость налоговых отношений, их повышенная конфликтность свидетельствуют о необходимости детальной регламентации налоговых отношений, в том числе посредством выработки ряда специальных принципов, в частности на уровне Конституции. Это относится и к разграничению налоговых полномочий, и к необходимости установления на конституционном уровне ряда гарантий для налогоплательщиков.

Здесь уместно вновь процитировать слова ученых Германии, которые отмечают, что "налоговое обложение, открывая государству такие источники финансирования, как частная собственность, личный доход и индивидуальный спрос, обеспечивает дистанцию между государством и его банкиром за счет не зависящего от государственных обязательств обложения налогами, а также гарантирует поступление доходов, не связанных целевым назначением. Такая специфика налогового обложения в отличие от практики встречных обязательств и программ финансирования ставит перед государственным правом задачу предостеречь налоговую политику от неумеренности и обязать ее придерживаться соразмерности во избежание произвола.

В этих целях создаются и закрепляются на самом высшем правовом уровне правовые принципы, в частности принципы налогообложения, которые носят безусловный характер и обязательны для всех без исключения членов общества.

Обладая высшей юридической силой, конституция придает принципам, сформулированным в ней, как бы "надзаконный", неоспоримый характер"*(15).

В результате конституционного закрепления ряда принципов налогообложения достигается эффект "пронизывания" всего законодательства. Именно "надзаконный" характер указанных принципов, их относительная независимость от складывающейся политической конъюнктуры должны определять налоговую политику государства и правовое регулирование налоговых отношений как формы ее реализации.

Отсутствие в Конституции ряда основополагающих принципов налогообложения делает законодательство о налогах и сборах и законодательный процесс в этой сфере излишне политизированными и неоправданно динамичными. Разработка и принятие актов законодательства о налогах и сборах практически всегда связаны с напряженной политической борьбой и противостоянием различных участников таких отношений. Это обусловливает высокую степень зависимости финансово-правовых норм в процессе их формирования от политики*(16).

По тем же причинам законодательство о налогах и сборах страдает бессистемностью и нестабильностью, в нем постоянно возникают противоречия и коллизии. Это приводит к законодательной "инфляции", т.е. акты законодательства о налогах и сборах постоянно подвергаются (нередко неоправданно) изменениям и дополнениям, не успевая "обрасти" правоприменительной практикой. В них закладываются инструктивные по своему содержанию положения, которые вступают в противоречие друг с другом, а также с положениями актов других отраслей законодательства. Во многом это обусловлено следующими причинами:

- отсутствием концепции проведения налоговой реформы, предусматривающей взаимоувязанную по целям и средствам последовательную деятельность органов власти, направленную на создание нормативной правовой основы налогового регулирования;

- низким качеством нормативного материала, требующим постоянно устранять пробелы, выявляющиеся в процессе правоприменения;

- складывающейся политической конъюнктурой: федеральные органы власти начинают решать проблемы политического свойства при выстраивании властной вертикали посредством ограничения налоговых и иных финансовых полномочий органов власти регионального и муниципального уровня и расширения соответствующих полномочий органами власти федерального уровня.

Исходя из сказанного, вряд ли можно с уверенностью утверждать, что НК РФ стал той "налоговой конституцией", которая обеспечивала бы системное, упорядоченное и стабильное правовое регулирование налоговых отношений. Структура Кодекса не в полной мере отвечает характеру развития налоговых отношений, основным потребностям правового регулирования и плохо вписывается в конституционную модель разграничения налоговых полномочий. В значительной степени построение НК РФ объясняется мотивами политической целесообразности, основу которой составляет централизация налоговых полномочий на уровне НК РФ. В Кодекс постоянно вносятся изменения и дополнения, которые запутывают участников налоговых отношений и в целом негативно сказываются на правоприменительной практике и на уровне правопорядка в целом. При этом законодательство становится доступным лишь узкому кругу специалистов, которые также далеко не всегда могут похвастаться тем, что их толкование налогового законодательства не будет отторгнуто правоприменительной практикой.

Полагаем, причина в том, что у законодателей и правоприменителей отсутствуют четкие правовые критерии, закрепленные актом высшей юридической силы, позволяющие оценивать характер и формы правового регулирования налоговых отношений с точки зрения соответствия их конституционным принципам налогообложения, что служит условием для произвольного и необоснованного правотворчества и правоприменения в сфере налогообложения.

С этой точки зрения предложения отдельных авторов о систематизации принципов налогообложения посредством разработки и принятия "простых" федеральных законов*(17) представляется явно недостаточной мерой, не позволяющей однозначно и непротиворечиво решить указанные проблемы, выведя их решение из политической в правовую плоскость.

В то же время систематизация на уровне Конституции РФ ряда принципов, посвященных регулированию налоговых отношений, позволила бы снизить влияние политических факторов на разработку и принятие норм налогового законодательства.

Регулирование финансовых механизмов характерно для многих конституций. Так, в Конституции Италии 1947 г. закреплен принцип ежегодного утверждения палатами бюджета и отчета, определены функции и порядок контроля финансового суда, установлен принцип финансовой самостоятельности регионов, запрещено использование референдумов в отношении законов о налогах и отчетах, утвержден принцип прогрессивного налогообложения. В Основном законе ФРГ 1949 г. целый раздел посвящен финансовому режиму. Здесь сформулированы основы распределения налогов между федерацией и землями, установлены принципы регламентации составления федерального бюджета и отчета о его исполнении. Французская Конституция 1958 г. также включает ряд норм по вопросам финансов, определения государственных доходов и пошлин, а также содержит положение о том, что основные правила процедуры голосования финансовых законов должны основываться на конституционных законах.

Полагаем, что выстраивание принципиально новой модели правового регулирования налоговых отношений, основывающейся на принципе регламентированной децентрализации, является одной из насущных проблем, стоящих перед налоговым и конституционным законодательством Российской Федерации.

М.Н. Карасев

"Законодательство", N 10, октябрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 1997. N 13. Ст. 1602.

*(2) Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П. П. 3 // СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5339.

*(3) См.: Там же. 2001. N 7. Ст. 701.

*(4) См., напр.: Указы Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году"; от 22 декабря 1993 г. N 2270 "О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней" // САПП РФ. 1993. N 52. Ст. 5074, 5076.

*(5) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(6) См.: Большой энциклопедический словарь. М., 2001.

*(7) Видимо, имеется в виду п. 2 ст. 1 НК РФ.

*(8) Налоговое право России / Под ред. Д.А. Крохиной. М., 2003. С. 69.

*(9) Хотя, строго говоря, до принятия соответствующего федерального закона об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации в порядке опережающего правового регулирования правомерно и установление

общих принципов налогообложения в законах субъектов федерации. *(10) См., напр.: Распоряжение Правительства Москвы от 26 ноября 1997 г. N 1285-РП "Об упорядочении движения автотранспорта на привокзальной площади аэропорта "Шереметьево-2" // Вестн. мэрии Москвы. 1998. N 1.

*(11) См. об этом подробнее: Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия. Экономико-социологическое исследование. М., 2000.

*(12) Подробнее см.: Карасев М.Н. Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России. М., 2004.

*(13) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1996 г. N 16-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона РФ от 18 ноября 1991 г. "О дорожных фондах в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 29. Ст. 3543.

*(14) Государственное право Германии. М., 1994. Т. 2. С. 18.

*(15) Там же. С. 144.

*(16) См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России. Политический аспект. М., 2003. С. 27.

*(17) Например, Г.В. Петрова полагает, что основными федеральными актами налогового регулирования должны быть НК РФ и закон об общих принципах налогообложения и сборов в Российской Федерации. Автор распределяет их роли так: НК РФ регламентирует федеральный налоговый режим, условия реализации принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, государственный правопорядок и законность в сфере налогообложения, а указанный закон конкретизирует и развивает конституционные основы организации и функционирования федеральной налоговой системы, разграничивает компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, устанавливает порядок осуществления ими совместного ведения в сфере налогообложения. (Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования. М., 2003. С. 94).