Правовые аспекты международного сотрудничества регионов (И.Р. Насыров, "Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.)

Правовые аспекты международного сотрудничества регионов

Введение

Международные отношения к концу ХХ в. существенно трансформировались. Изменилась политическая карта Европы, новые государства появились на пространстве бывшего Советского Союза. В отношениях ведущих мировых держав произошел переход от противостояния к кооперации, сотрудничеству по ключевым вопросам безопасности, широкое распространение получили принципы демократии и защиты прав человека. Глобализация также значительно содействовала международной интеграции.

Все большее число вопросов стабильного развития государств стало приобретать международный масштаб, произошла фрагментация международных отношений, расширился состав их участников. Международные контакты стали обыденным делом для органов государственной власти, ранее не имевших функций международного сотрудничества, например, курирующих сельское хозяйство или образование. Значительный резонанс приобрели действия негосударственных организаций и объединений, акции которых все чаще носят транснациональный характер.

Естественно, что в этих условиях вопросы международного сотрудничества приобрели актуальность и для правительств регионов - субнациональных административно-территориальных единиц второго уровня. Тем более что во многих странах регионы имеют законодательно закрепленные полномочия, которые естественным образом выходят за их территориальные границы (например, в области энергетики или охраны окружающей среды). Следует подчеркнуть, что международная интеграция затронула не только регионы развитых федеративных и децентрализованных государств Европы или Северной Америки, но и стала характерной для провинций, штатов и регионов стран Азии, Южной Америки и Австралии*(1). Развивающийся субнациональный уровень международных отношений становится структурной особенностью мировой политической системы. Большое разнообразие приобретают формы международного сотрудничества регионов, которое осуществляется ими как во взаимодействии с национальным правительством, так и самостоятельно*(2).

При этом регионы имеют существенные ограничения в сфере международных связей и традиционно осуществляют их в русле национальной внешней политики. Международная интеграция регионов вносит дополнительные аспекты в вопросы внутригосударственных отношений, требует развития и совершенствования механизмов координации взаимоотношений между центром и регионами*(3).

Зависимость регионов от международных процессов
как стимул развития внешних связей

Процессы децентрализации государств, которые привели к большей самостоятельности регионов во внешних связях, совпали по времени с формированием консолидированных супранациональных организаций, наиболее типичным примером которых является Евросоюз. Интеграция государств в рамках международных союзов содействует интернационализации субнациональной политики. Подписание двусторонних и многосторонних договоров, вступление в международные организации существенно влияет и на внутригосударственные правовые взаимоотношения. Тем более этот процесс важен для определения условий и возможностей международного сотрудничества регионов, поскольку способствует формированию его нормативной базы и предоставляет легальные основания для развития внешних связей.

По мере углубления европейской интеграции правительства и парламенты регионов проявляют растущий интерес к европейскому законодательству, которое затрагивает сферы их полномочий. В Германии, которая некоторое время являлась единственным федеративным государством - членом ЕС, национальное правительство не отступило от передачи части полномочий земель в Брюссель. После этого федеральное правительство включилось в законодательные процессы в области образования и СМИ как член Кабинета Министров ЕС. Таким образом, европейская интеграция спровоцировала конституционный конфликт в Германии, поскольку федеральное правительство на европейском уровне стало участвовать в принятии решений по вопросам, входящим в исключительную компетенцию земель. В принципе, Конституция Германии предусматривает передачу суверенных полномочий супранациональной организации, но она не определяет, должна ли эта передача полномочий касаться только федеральных полномочий. В связи с этим правительства земель потребовали разъяснения соответствующих положений и для достижения изменений в Конституции угрожали заблокировать Маастрихтский договор в верхней палате (Бундесрате).

Учитывая германский опыт, вряд ли следует ожидать аналогичных федеральных конфликтов, проистекающих из соглашения НАФТА, если к тому же иметь в виду его межгосударственный характер, который не направлен на ограничение национального суверенитета. Однако известны ранние решения ГАТТ (особенно Beer II Case), которые впервые признали законы штатов США несовместимыми с правилами международной торговли. В этом случае Генеральное соглашение по тарифам и торговле подменяло Конституцию США, которая явно предусматривает полномочия штатов для регулирования вопросов алкогольного бизнеса в соответствии с 21-й поправкой. Поскольку НАФТА (ст. 105 Соглашения) обязывает государства-участники "предпринимать все необходимые меры для исполнения обязательств по настоящему договору национальными и провинциальными правительствами", то оно выходит за пределы конституционных положений, которые ограничивают федеральное вмешательство в дела субъектов федерации. Более того, по сравнению с соответствующим положением ГАТТ, которое допускает, что федеральное правительство предпримет "все разумные меры", НАФТА явно задает более высокие требования. Это означает, что субнациональный уровень власти в США может столкнуться с преимущественным правом федерального законодательства, особенно в областях торговли, экономического развития, стандартизации, инвестиций, финансовых и трансграничных услуг, если штат имеет законодательство, не соответствующее положениям НАФТА*(4).

В свою очередь, Евросоюз уже развился в систему многоуровневого управления, в которой на европейском, государственном и субнациональном уровне происходит делегирование суверенных полномочий. В рамках новой европейской регионализации создаются структуры, выходящие за сложившиеся территориально-административные рамки. Наиболее распространенной формой являются еврорегионы, представляющие собой специализированный тип партнерства, обращенный, в первую очередь, к локальным пограничным и трансграничным проблемам.

Процессы европейской интеграции, в том числе привлечение регионов к принятию решений по вопросам компетенции супранациональных органов управления, имеют выраженное стабилизирующее и уравновешивающее значение и для решения проблемы регионального сепаратизма. Причем эти вопросы актуальны не только для децентрализованных стран, но и, например, для таких типично унитарных государств, как Франция, пытающаяся разрешить проблему корсиканского сепаратизма в своих заморских владениях*(5). Наличие проблем сепаратизма во многих странах мира объясняет в целом негативное отношение государств к излишне активной политической деятельности регионов, направленной на достижение независимости.

Развитие Евросоюза смягчило экстремистский подход к определению понятия независимости Шотландии, которая оказалась более ориентированной на участие в Евросоюзе, чем Британия в целом. Шотландские идеи борьбы за равноправие и общность находят свое отражение в европейском социальном законодательстве. Поддержка европейской интеграции со стороны Шотландии также основана на заинтересованности в принципе субсидиарности, включенном в Маастрихтское соглашение 1992 г. Утверждая, что политические решения должны приниматься на максимально возможном низком уровне, принцип субсидиарности позволяет шотландским националистам поддерживать Евросоюз без опасений, что он представляет из себя еще один уровень бюрократии или централизованного контроля, оторванного от Шотландии*(6).

Объединение Европы имеет разнообразные последствия для регионов также в зависимости от их географического положения или функциональной роли в ЕС. Так, открытость общих границ между странами - членами ЕС повышает значимость укрепления внешних границ Союза, соответственно усиливая приграничную роль расположенных там регионов. В городах, где располагаются штаб-квартиры европейских организаций, появляются дополнительные импульсы для развития, а вместе с тем и проблемы, не свойственные другим региональным центрам. Местонахождение многих институтов Евросоюза делает Брюссель весьма интернациональным городом, и, в частности, возникает опасность экспансии английского языка в отношении национальных языков Бельгии. Европейская функция Брюсселя означает также дополнительные расходы (например, на развитие городской инфраструктуры или обеспечения безопасности), которые приходится компенсировать из федерального бюджета, поскольку вклад самой Европы в эти фонды незначителен*(7).

Кроме того, при вступлении в ЕС новых государств их международные обязательства могут быть пересмотрены в сторону координации с общеевропейским правом, в том числе и на субнациональном уровне. Например, международные договоры, подписанные Республикой Татарстан как субъектом Российской Федерации с регионами и органами государственной власти стран Восточной Европы, были денонсированы в связи с их вступлением в ЕС (в частности, торгово-экономические соглашения с Болгарией, Венгрией, Литвой, Польшей и Чехией).

Транснациональные европейские институты также востребованы для разрешения внутригосударственных конфликтов. Например, Федеральный Трибунал Швейцарии разрешает споры по распределению предметов ведения между федеральными и кантональными органами власти, или между двумя или более кантонами; в этих случаях он заседает как суд первой инстанции. Однако конституционная жалоба допустима только в отношении кантональных, а не федеральных актов. При нарушении федеральными законодательными актами конституционного права не имеется никакой юридической защиты. В этом случае гражданам остается только обратиться с жалобой о нарушении их прав и интересов в Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, ссылаясь на нарушение Европейской конвенции по правам человека или дополнительных соглашений*(8). Потенциал международного права может также содействовать демократизации и федерализации российского общества*(9).

К международным факторам, отражающимся на субнациональном уровне, следует отнести и последствия межгосударственных разногласий, в частности, по вопросам экономики или охраны окружающей среды. Проиллюстрируем это на примере канадских провинций. Британская Колумбия, Квебек и Онтарио относятся к числу наиболее затронутых спором между Канадой и США по пиломатериалам из мягких пород дерева. Альберта и Саскачеван сильно пострадали в результате закрытия американских границ для канадской говядины вследствие кризиса из-за коровьего бешенства, ощутила последствия этого явления и молочная промышленность Квебека. В этой же связи премьер Нунавута пытался в 2003 г. лоббировать через американского посла решение о снятии Соединенными Штатами запрета на ввоз мяса диких животных из провинции. Межгосударственный спор о рыболовстве затрагивает Британскую Колумбию и приморье (Ньюфаундленд и Лабрадор), которые в основном экспортируют в США морепродукты*(10).

Интеграция в мировую экономику ставит перед региональными правительствами новые проблемы. Это вопросы поддержки собственного производителя в рамках национального и международного права; повышения качества и стандартизации продукции для соответствия требованиям новых, более конкурентных рынков; возникновения зависимости от зарубежных инвесторов или партнеров по кооперации. Особое значение приобретает проблема координации внешних связей регионов с национальными органами власти. Развитие международного сотрудничества регионов предъявляет дополнительные требования и к правоохранительным органам.

Правовые и институциональные проблемы международного сотрудничества регионов имеют общие тенденции, проявляющиеся с широким разнообразием в зависимости как от различий в государственном устройстве и политических традиций отдельных стран, так и от географических, природных, социально-экономических, этнических и других индивидуальных особенностей регионов.

Формирование и унификация правовых и институциональных условий
международного сотрудничества регионов

Международная деятельность регионов пока не опирается на единую нормативную международную базу и не имеет унифицированных институтов и механизмов сотрудничества. Кроме того, регионы различных стран имеют существенно различающиеся полномочия в области внешних связей. В этом главное организационно-правовое отличие сферы международного сотрудничества регионов от сложившейся системы межгосударственных отношений, основанной на международном праве, международных договорах, создании и деятельности международных организаций, внешнеполитических государственных ведомств, дипломатических, консульских и торговых представительств, функции и полномочия которых зафиксированы в международных конвенциях*(11).

Современное международное право не содержит прямых запретов на участие регионов в международных отношениях, однако оно и не включает положения, непосредственно регулирующие этот процесс. Можно сделать предположение, что в результате широкого распространения практики международной деятельности субъектов федераций формируется (или сформировалась) обычная (неписаная) норма международного права, удостоверяющая законность этой деятельности*(12).

В силу современных политических и экономических тенденций процессы международного сотрудничества регионов будут последовательно развиваться. Поэтому проблема формирования полноценной нормативно-правовой базы для легитимной интеграции регионов в международные политические, экономические и гуманитарные процессы становится все более актуальной. Очевидно, что при всем этом они должны находиться в русле государственной внешней политики и координироваться в национальных масштабах.

Последовательные шаги по формированию общей законодательной базы для международной деятельности регионов были предприняты в Европе. Вопросы межрегионального сотрудничества отражены в принятом в 1975 г. в Хельсинки Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, где отмечалось: "Экономический потенциал и естественные ресурсы (государств-участников) делают возможным долгосрочное сотрудничество путем объединения усилий в осуществлении крупномасштабных проектов, представляющих общий интерес, в том числе на региональном и субрегиональном уровнях"*(13). Аналогичный подход, с учетом вклада регионов, также предлагалось использовать при развитии сотрудничества в области науки и техники, окружающей среды, культуры и образования.

Логика развития в условиях европейской интеграции привела к выделению приграничного сотрудничества регионов и местных властей в отдельную область со специфическим правовым регулированием. Принципы межрегионального сотрудничества в Европе представлены в двух основных документах - Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, подписанной в Мадриде 21 мая 1980 г. и вступившей в силу в июне того же года, и Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.

Европейский Союз активно поддерживает трансграничное сотрудничество в рамках программ INTERREG и изыскивает возможность для более активного привлечения регионов в политические процессы посредством Комитета регионов ЕС и механизмов широких консультаций.

Заметим, что отсутствие подобных транснациональных законодательных и политических инструментов в Северной Америке является сдерживающим фактором для трансграничного и межрегионального сотрудничества*(14).

В свою очередь, европейские регионы, находясь в авангарде интеграционных процессов, предпринимают совместные шаги по упорядочению международного сотрудничества. В декабре 1996 г. почти 300 европейских регионов, представляющих интересы около 400 млн своих жителей, исходя из стремления к дальнейшей регионализации в институциональных рамках своих государств, принимая во внимание важность процесса интеграции и регионализации, приняли Декларацию по регионализму в Европе*(15). В документе сформулированы ключевые принципы развития международных связей регионов при согласовании с национальным правительством, осуществления приграничного сотрудничества на основе внутреннего и международного законодательства. Вместе с тем было заявлено право регионов на участие в международной деятельности собственных государств, если затрагиваются полномочия или интересы регионов. В данном случае основополагающим является внутреннее законодательство.

Также следует отметить создание и деятельность европейских институтов межрегионального сотрудничества. Учрежденный в 1994 г. и заменивший бывшую Постоянную Конференцию местных и региональных властей Европы, Конгресс местных и региональных властей Европы (КМРВЕ) является консультативным органом Совета Европы - старейшей (1949 г.) европейской политической международной организацией, объединяющей более 40 стран. Работая в тесном контакте с национальными и международными организациями, представляющими интересы субъектов и муниципалитетов, КМРВЕ является форумом для проведения встреч и дискуссий представителей органов местной и региональной власти.

Конгресс местных и региональных властей принял в июне 1997 г. рекомендации по Европейской хартии по региональному самоуправлению*(16), где выразил консолидированное мнение о том, что "регионы должны, по меньшей мере, иметь право на то, что национальное правительство будет консультироваться с ними, когда будут вестись переговоры по вопросу о заключении международных договоров или утверждении каких-либо других документов, связанных с европейскими структурами, в частности, по вопросам, где затрагиваются принципиальные права и интересы региона". Кроме того, рекомендуется вовлекать представителей регионов в национальные делегации. Учитывая необходимость продвижения интересов регионов в международных и европейских организациях, Конгресс местных и региональных властей Совета Европы подтвердил право регионов открывать, как самостоятельно, так и совместно с другими регионами, свои представительства в других регионах или при международных организациях, например, европейских, если регионы интересует та или иная сфера их деятельности*(17).

Ассамблея регионов Европы (АРЕ), основанная в 1985 г., объединяет 250 региональных членов из 30 стран Европы и 12 межрегиональных организаций-членов. Деятельность АРЕ охватывает всю Европу, при этом основным направлением является Европейский Союз. Изначально основной задачей АРЕ было осознание и подтверждение места и роли регионов в построении демократической Европы, ориентированной на интересы граждан. Поэтому с самого начала АРЕ уделяла внимание поддержке регионализма и институциализации участия регионов в европейской политике, активно содействовала созданию КМРВЕ и Комитета регионов Евросоюза.

АРЕ сыграла важную роль при формулировании принципов и требований к региональному представительству в переговорах, приведших к Маастрихтскому (1992) и Амстердамскому (1997) договорам о Европейском Союзе, принимала активное участие в разработке проекта Конституции Евросоюза, отстаивая принципы субсидиарности и права региональных и местных властей в европейской политике.

Основанный в соответствии с Маастрихтским договором (1992), Комитет регионов Евросоюза является консультативным органом Европейского Союза и объединяет политиков не только регионального уровня, так как некоторые страны включают в свои делегации представителей местных властей. Количественный состав делегаций также различается по странам. Так, Бельгия и Австрия имеют в два раза меньше мест, чем Германия. Бельгия избирает представителей только от сообществ и регионов, в отличие от Германии, делегация которой состоит из 21 представителя от земель и 3 представителей муниципалитетов (Акт от 12 марта 1993 г. о сотрудничестве между федерацией и землями по делам Европейского Союза, п. 14)*(18). Представительство Австрии включает по одному кандидату от каждой земли и трех кандидатов, совместно предложенных Австрийской Ассоциацией городов и административных центров и Австрийской Ассоциацией муниципалитетов (Федеральный Конституционный акт, ст. 23с, § 4).

Договоры о Евросоюзе обязывают Комиссию и Совет ЕС консультироваться с Комитетом регионов при подготовке предложений, затрагивающих уровень региональных и местных властей. Маастрихтский договор определил пять таких областей: экономические и социальные связи, трансъевропейские инфраструктурные сети, здравоохранение, образование и культура. Амстердамский договор добавил еще пять: политика занятости, социальная политика, защита окружающей среды, профессиональная подготовка и транспорт. Таким образом, этот список охватывает значительную часть деятельности ЕС.

Являясь палатой представителей регионов, Комитет регионов гарантирует соблюдение принципа субсидиарности. Роль Комитета регионов как консультативного органа, отражающего консолидированное мнение субъектов государств - членов ЕС, отражена и в Конституции Евросоюза (пока не действующей)*(19).

Правовое положение одного из наиболее распространенных механизмов межрегиональной кооперации - еврорегионов - только начинает оформляться, еще не сложилось единое понимание его правовой сути. Возможности международного сотрудничества регионов, открытые Базельской декларацией 1996 г., иногда действительно ограничиваются вследствие сохранившейся несогласованности ее с уставами некоторых еврорегионов или законодательством стран*(20). Еврорегионы создавались как новые схемы трансграничного сотрудничества, компенсирующие дефицит управляемости по проблемам, которые имеют интернациональный характер. Это потребовало формирования соответствующей нормативной базы, так как юрисдикция и правоспособность, обязательства и функции еврорегионов требуют специального прояснения и согласования с законодательствами государств по обе стороны границ. Несмотря на признание возможности заключения между членами еврорегиона международных соглашений (в соответствии с порядком, определенным национальным законодательством), в уставных документах этих образований могут встречаться указания на то, что соглашения между членами еврорегиона "не имеют статуса международных договоров" (еврорегион ФРГ, Люксембурга и Швейцарии) и органы еврорегиона работают "в рамках законодательства своих стран" (еврорегионы "Ныса", "Буг", "Прадзяд"). Соглашения между членами еврорегиона могут также заключаться согласно публичному или частному праву (еврорегион земель Северной Рейн-Вестфалии и Рейнланд-Пфальц, Валлонии и Немецкоязычного Сообщества Бельгии). Единообразный подход к пониманию правовой природы еврорегионов находится на этапе становления. Наличие публично-правового статуса еврорегиона определяется положениями его уставных документов. Так, еврорегионы ФРГ - Бельгия, ФРГ - Люксембург - Швейцария имеют подобный статус, а еврорегион "Ныса" - нет*(21).

Очевидно, что для участия в подобных трансграничных проектах регионы должны обладать необходимыми полномочиями и ресурсами для реализации декларируемых функций и принимаемых обязательств.

Приграничное сотрудничество может также осложняться различным уровнем полномочий субъектов, противоречиями между федеративным и унитарным государственным устройством сопредельных стран, их социально-экономической асимметрией, разными традициями демократии и отличающимся опытом в развитии местного самоуправления.

Заметим, что проблема выстраивания эффективного взаимодействия и состыковки элементов зачастую различных управленческих систем, сложившихся по разные стороны границ, характерная для еврорегионов*(22), также актуальна и для других форм трансграничного сотрудничества регионов. Недостаточная формализация и значительные различия в объеме полномочий для осуществления внешних связей могут весьма негативно сказаться на развитии сотрудничества между регионами различных государств. Это происходит, когда один из регионов по конкретному вопросу двустороннего сотрудничества имеет достаточные полномочия для принятия автономных решений, а другой вынужден действовать опосредованно, через национальные органы власти, либо нуждается в специальном разрешении того, что он предпринимает.

Российская Федерация также участвует в формировании нормативной базы приграничного межрегионального сотрудничества, особенно успешно на европейском направлении и со странами СНГ. 3 ноября 1999 г. Россия подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и ратифицировала ее в июле 2002 г.*(23) Конвенция вступила в силу для России в январе 2003 г.

Действующее законодательство предусматривает также, в ряде случаев, возможность упрощенного порядка пересечения границы. В соответствии со ст. 7 Закона "О государственной границе Российской Федерации": "С учетом взаимных интересов Российской Федерации и сопредельных государств отдельные правила режима Государственной границы могут не устанавливаться, а характер устанавливаемых правил может быть упрощенным". Кроме того, "договором Российской Федерации с сопредельным государством может быть установлен упрощенный порядок пропуска через Государственную границу граждан Российской Федерации и сопредельного государства в части определения документов на право выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (ст. 11).

В течение определенного периода на основе межгосударственных договоренностей РФ с рядом стран Восточной Европы и Прибалтики действовал упрощенный режим пересечения границ жителями приграничных районов. Однако после присоединения этих государств к Евросоюзу возникла необходимость по изменению и унификации этого порядка с учетом правового поля ЕС.

Основой двусторонних связей в сфере межрегионального и приграничного сотрудничества российских регионов служат межправительственные соглашения о содействии такого рода сотрудничеству. Россия в настоящее время имеет около 20 подобных соглашений. С рядом стран (Финляндией, Польшей, Казахстаном, Украиной, Китаем и др.) имеются отдельные межправительственные соглашения и декларации по развитию сотрудничества приграничных субъектов.

Как отметил Президент РФ В.В. Путин на Форуме приграничных областей России и Казахстана, интересы регионов активно подталкивают национальные правительства стран СНГ к принятию решений по ускорению и углублению интеграции в рамках ЕврАзЭС и в рамках других региональных организаций*(24).

Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика, Российская Федерация и Республика Таджикистан подписали 26 февраля 1999 г. межправительственное Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств -участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях. Соглашение предусматривает взаимодействие по всем основным вопросам поддержки приграничного сотрудничества на государственном уровне.

Приграничное сотрудничество с рядом государств СНГ поддерживается также на уровне двусторонних программ и акций, например, мероприятиями в рамках проведения года страны (так, 2003 год был объявлен "годом Казахстана в России", а 2004-й - "России в Казахстане").

Таким образом, усилия международных организаций и государства имеют принципиальное значение для формирования институциональных и правовых условий трансграничного сотрудничества регионов. Продуктивность трансграничного диалога регионов определяется правомочностью его участников. Возникающие процедурные сложности, в итоге, могут привести к отказу от кооперации подобного формата.

Государственный суверенитет и международная
правосубъектность регионов

Наиболее сложным и неоднозначным по толкованию является вопрос о международной правосубъектности регионов, который непосредственно связан с различными подходами к понятию делимости суверенитета. Эти вопросы не только вызывают бурные дискуссии в контексте отношений центра и регионов, но и приводят к отмеченным в предыдущем разделе правовым коллизиям, когда субнациональные партнеры по сотрудничеству из разных государств имеют существенно различающиеся полномочия. Каждая сторона международного сотрудничества уполномочена брать на себя и гарантировать исполнение обязательств в пределах своей компетенции, поэтому в подобных случаях на первое место встает вопрос о правовом статусе и полномочиях регионов.

Осуществление внешних связей регионов невозможно без международного и национального признания. Одностороннее провозглашение регионом себя субъектом международного права никаких юридических последствий не создает и ничего, кроме напряженности, во внутригосударственные отношения не вносит. Каждый волен называть себя как угодно, но от этого декларация не становится фактом, отмечает М. Фарукшин*(25). Даже федеральной конституции недостаточно для того, чтобы предоставить члену федерации международную правосубъектность, "потому что необходим и второй элемент, а именно, признание третьими странами"*(26).

Международное публичное право не запрещает регионам осуществлять международную деятельность, вести переговоры и заключать международные договоры в рамках своей компетенции в соответствии с положениями конституции своего государства. Комиссия по международному праву ООН признала возможность определенной ответственности субъектов федерации в своем докладе 1994 г. Генеральной Ассамблее ООН: "Когда орган субъекта федерации федеративного государства действует в сфере, в которой он имеет международные обязательства, возложенные на него, а не на федеративное государство, этот субъект федерации четко выходит на международный уровень как субъект международного права, отдельный от федеративного государства, а не просто как территориальное государственное образование, подчиненное федеративному государству"*(27).

Источником международной правосубъектности субъекта является внутреннее законодательство, определяющее распределение полномочий между центром и регионами, степень самостоятельности региона на международной арене и объем внешней компетенции. Ранее "всегда признавалось, что международное право определяло, кто является его субъектами. Теперь предполагается, что федеративное государство, просто приняв некое конституционное положение, вольно навязывать международному сообществу неограниченное число субъектов"*(28).

Международная правосубъектность региона является следствием самостоятельного легитимного выхода в сферу трансграничных отношений. Следует также иметь в виду, что в данном случае важно не суммарное количество прав и обязанностей или формальное признание за регионом государственного суверенитета в целом, а наличие соответствующих полномочий хотя бы по одному вопросу, имеющему международную составляющую.

Статус субъекта федерации может подчеркиваться особенностями формулировок, используемых в законодательстве федеративных государств. В США, Бразилии, Мексике, Индии и ряде других стран субъекты федераций так и именуются "государства" ("states" переводится на русский язык в данном контексте как "штаты"). Суверенитет субъектов федерации прямо признают конституции Мексики и Швейцарии (за штатами и кантонами соответственно)*(29).

В то же время общепризнано, что полноправным субъектом международного права - суверенным государством - является только федерация. Регионы не принимают непосредственного участия в решении основополагающих вопросов межгосударственных отношений. Вместе с тем, они могут рассматриваться как юридическое лицо в международном праве. Однако это не значит, что субъект федерации является таким же юридическим лицом, что и само федеративное государство, поскольку субъект наделен ограниченной, а государст- во - первичной и целостной правосубъектностью. Регионы могут нести исключительную ответственность, в частности, вследствие их полномочий по заключению международных договоров, таким образом, они наделены правосубъектностью перед международным правом.

Ограниченная компетенция регионов в сфере международных отношений, а также большое разнообразие моделей распределения полномочий между уровнями власти в децентрализованных государствах привели к тому, что в политической практике появилось понятие "перфорированный суверенитет"*(30), которое также используется при изучении конституционного и международного права.

Некоторые исследователи отмечают, что суверенитет (если его трактовать как комплекс исключительных полномочий) в децентрализованном государстве разделен по факту, согласно конституции, которая определяет исключительные компетенции и предметы ведения федерального центра, субъектов федерации, предметы совместного ведения. Можно утверждать, что субъекты федерации, таким образом, суверенны в пределах круга своих исключительных компетенций и предметов ведения*(31).

Во взаимозависимом мире статическая концепция суверенного управления заменяется концепцией разграничения полномочий. Отношения между центральным правительством и правительством региона становятся не субординационными, а координационными. В федеративных государствах начинает появляться элемент двойной суверенности, и оно уже не соответствует классической модели национального государства*(32).

Сотрудничество и согласованность действий между различными правительственными институтами - один из фундаментальных элементов децентрализованного управления. Действенная международная интеграция невозможна без разделения государственного суверенитета, причем передача полномочий происходит от национальных правительств не только вниз - регионам, но и наверх - супранациональным международным структурам.

К последствиям глобализации относят эрозию национально-государственного суверенитета в результате возрастающей "проницаемости" межгосударственных границ и ослабления традиционных функций государства, повышения роли международных организаций и усиления влияния транснациональных корпораций, а также размывания границ между "внутренними" и "внешними" политическими, экономическими, информационными и другими процессами. В результате глобализации и региональной интеграции (в широком смысле: ЕС, НАФТА и др.) области субнациональной компетенции, изначально считавшиеся внутренними, оказываются вовлеченными в международные взаимоотношения, происходит интернационализация внутренних полномочий регионов.

В связи с укреплением интеграции в рамках Европейского Союза уже высказывались мнения о возможном отказе от государственного суверенитета. Наиболее ярко выразил эту точку зрения в июне 2004 г. премьер-министр Италии Сильвио Берлускони, который призвал европейские страны отказаться от суверенитета и создать супердержаву, единое государство с мощной армией и согласованной внешней политикой*(33). Хотя заявление об отказе от суверенитета было воспринято как преждевременное, но введение поста министра иностранных дел Евросоюза, предусмотренное проектом Конституции ЕС, является весьма показательным шагом в этом направлении.

Передача полномочий на супранациональный уровень и, в частности, в межгосударственные институты расширяет степень ответственности регионов по применению и исполнению международного права.

Например, в 1983 г. Верховный суд Австралии постановил, что Правительство Содружества может налагать вето на строительство плотины в Тасмании на основании Конвенции ООН по защите окружающей среды, участницей которой является Австралия. Конституция Австралии не дает центральному правительству подобных полномочий. Правительство Содружества также оспорило законодательный акт, предложенный Новым Южным Уэльсом, на основании того, что предлагаемый проект нарушает конвенцию Всемирной торговой организации (ВТО), подписанную Австралией*(34).

После вступления в силу международных обязательств национального государства, затрагивающих вопросы, отнесенные к юрисдикции субъектов, может возникнуть необходимость приведения законодательства субъекта в соответствие с их требованиями.

Подобным образом поступает, в частности, канадская провинция Квебек, которая присоединяется к международным обязательствам и договорам, когда это касается предметов ее ведения или юрисдикции в соответствии с Конституцией. Осознавая свою ответственность, Квебек информирует соответствующие международные институты о мерах, предпринимаемых по приведению местного законодательства в соответствие с международными обязательствами. В свою очередь, правительство Квебека также выражает свою точку зрения по принимаемым официальным заявлениям от имени государства или планам действий, особенно на ключевых международных форумах*(35).

Если обратиться к опыту взаимодействия Шотландии с Европейским парламентом, то он свидетельствует о большом объеме работы по формированию законодательной базы региона, согласованной с международным законодательством. Европейский парламент издает два вида нормативных актов: предписания, обязательные для исполнения и не требующие утверждения на национальном уровне, а также директивы, которые определяют основные задачи ЕС и требуют от государств-членов приведения своего законодательства в соответствие с ними. Большей частью директивы относятся к полномочиям шотландского парламента. Было подсчитано, что около 80% полномочий, переданных парламенту Шотландии, входят в разряд европейских*(36).

Вступление национального государства в экономические союзы, такие как НАФТА, или в международные организации, например, во Всемирную торговую организацию, накладывает и на регионы государств-участников обязательства по выполнению правил свободной торговли или соответствующих предписаний международных организаций. Логика, присущая свободной торговле, требует устранения тарифных и нетарифных барьеров, что может представлять потенциальную угрозу местным производителям и вступать в противоречие с протекционистскими мерами органов государственной власти субъектов. Это особенно характерно для федераций, где правительства регионов имеют достаточно широкие полномочия.

К примеру, Евросоюз имеет внушительный список законов американских штатов, которые предполагается оспорить в рамках ВТО, а многие иностранные компании хотели бы принять участие в конкурентной борьбе на почти 300-миллиардном рынке поставок для правительств штатов и местных правительств США*(37). Таким образом, международная интеграция оказывает влияние на порядок осуществления внутренних государственных закупок товаров и услуг, в частности, ослабляя традиционную ориентацию на местных и региональных поставщиков.

В США федеральное правительство имеет достаточно конституционных полномочий для того, чтобы обязывать субнациональные правительства выполнять обязательства государства по международным договорам. Согласно ст. VI Конституции любые законы штата, противоречащие федеральному законодательству, неконституционны. При толковании этой статьи в аспекте проблематики международных связей специалисты едины во мнении, что законы штата и местного самоуправления являются неконституционными, если они препятствуют эффективному исполнению государственной внешней политики38. Однако возможны разные подходы при определении того, какие действия штата наносят ущерб национальной внешней политике, а какие - содействуют ей. В частности, когда это касалось санкций, вводимых штатами для ограничения экономического сотрудничества с государствами, нарушающими права человека, в дополнение к федеральным санкциям в адрес данной страны. Так, санкции против Бирмы, введенные штатом Массачусетс в июне 1996 г., вызвали протесты со стороны ООН в связи с нарушением предписаний ВТО. Торговый представитель США безуспешно пытался уговорить губернатора Массачусетса наложить вето на это решение законодателей. Только Верховный суд США в 2000 г. признал данный законодательный акт недействующим, впрочем, не вследствие обращений ЕС или как противоречащий правилам ВТО, а потому, что Суд признал преимущественное право федерального закона, вводящего санкции в отношении Бирмы, а также то, что закон штата "препятствует осуществлению и исполнению всех целей и намерений" федерального закона*(39). Лишь в редких случаях Суд идет навстречу штатам. Например, в 1986 г. Суд, вопреки возражениям 23 штатов, поддержал налог Флориды на авиационное топливо, продаваемое в штате*(40).

Индия решила дилемму согласования полномочий государства в области внешней политики с правами субъектов федерации, предоставив неограниченные полномочия по заключению и исполнению международных договоров национальному правительству. Статья 253 Конституции Индии гласит: "Несмотря ни на какие возможные условия и решения в данной области, Парламент правомочен принимать закон для всей территории Индии или ее части с целью исполнения любого договора, соглашения или решения международной конференции, ассоциации или другой организации"*(41).

В специальном Акте Парламента Бельгии по вопросам международных отношений регионов и сообществ, утвержденном 5 мая 1993 г., подтверждены полномочия субъектов федерации по вхождению в международные договоры и участию в деятельности международных организаций. Решения, принимаемые в органах ЕС региональными представителями, уполномоченными от Бельгии, обязательны к исполнению по всей стране. Здесь же отмечается, что по вопросам, за которые несут ответственность субъекты федерации, они являются субъектом международного права перед Международным Судом*(42).

Бельгия является единственной федерацией, внутренние и внешние полномочия субъектов которой совпадают. Для обеспечения выполнения международных обязательств в подобных случаях могут потребоваться дополнительные внутригосударственные механизмы. Например, когда субъекты федерации не следуют директивам, Суд ЕС выносит приговор в адрес федерального правительства. Конституция предоставляет федеральной законодательной ветви власти и федеральному правительству возможность, в крайнем случае, действовать вместо не выполнившего своих обязательств субъекта, используя финансовые средства, получаемые от субъектов. Право замены обставлено серьезными оговорками, но остается действенной гарантией выполнения Бельгией своих международных обязательств*(43).

Исторический опыт России, пережившей период "парада суверенитетов" в 90-е гг., показывает, что односторонние притязания регионов на особые полномочия во внутренней жизни или в международной сфере, в итоге, могут быть успешно нивелированы экономическими, правовыми или силовыми рычагами влияния федерального центра. Конечно, в каждом отдельном случае различаются подходы, эффективность и последствия действий, предпринятых для урегулирования конфликта.

В процессе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным из текстов региональных нормативных актов были исключены или решением Конституционного Суда РФ признаны не соответствующими Конституции РФ существовавшие положения о придании отдельным регионам Российской Федерации статуса субъекта международного права в качестве суверенного государства*(44). Однако это не препятствует развитию международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации*(45).

Практика децентрализованного государственного управления показывает, что наличие полномочий влечет правовую и другие формы ответственности (например, финансовую). Поэтому можно говорить о многоуровневой системе полномочий/прав и вытекающих из них ответственности/обязательств: супранациональных институтов, государств, регионов и местных властей. Каждый уровень принимает решения и обязательства, осуществляет нормативное регулирование в пределах своей компетенции, а также обеспечивает исполнение (опять же в рамках зафиксированных полномочий) комплекса норм и обязательств, принимаемых на разных уровнях, - обычно на своем и вышестоящем.

Субсидиарность или солидарность

Популярные на современном этапе идеи субсидиарности должны рассматриваться неразрывно с концепцией солидарности на национальном уровне. Задача обеспечения баланса между субсидиарностью и солидарностью относится к важным аспектам проблемы распределения полномочий в децентрализованных государствах.

Современные процессы регионализации (например, в Европе) приводят к передаче части внешних полномочий от государств к регионам, что, в итоге, усложняет процесс европейского регулирования, выводя на этот уровень новых акторов с неполной или частичной правосубъектностью.

К политическому представительству на уровне европейских институтов активнее стремятся экономически более сильные регионы (подобные испанской Каталонии или итальянской Ломбардии) и их неорегионалистские партии, для которых необременительная самостоятельность предпочтительнее перераспределяющей солидарности на национальном уровне*(46).

С другой стороны, признание и развитие международной деятельности регионов не отменяет основополагающий принцип, что именно государство обладает всей полнотой международной правосубъектности и государственным суверенитетом, осуществляет внешнеполитическую деятельность. Это подчеркивается и европейским законодательством, согласно которому Комитет регионов ЕС обладает исключительно консультативной функцией и не наделен правом апелляции в Суд ЕС в случае нарушений принципа субсидиарности или других условий Договора о ЕС. Регионы стран ЕС, поставленные в аналогичные условия, вынуждены, в большинстве случаев, действовать на европейском уровне опосредованно, через национальные органы власти, либо опираясь на право отдельных физических или юридических лиц по прямому обращению в Международный Суд.

В качестве примера концептуального подхода к проблеме достижения баланса во взаимоотношениях между центром и регионами можно отметить "верность федерации" (Bundestreue) как определяющий принцип немецкого государственного права, который, впрочем, не прописан в явном виде в Основном законе ФРГ. В соответствии с этим принципом, земли должны сохранять верность по отношению друг к другу и по отношению к Федерации, так же как и Федерация - по отношению к землям. Он является амбивалентным, обеспечивая единство и вместе с тем плюрализм. Принцип верности федерации пронизывает все государственное право, являясь определяющим элементом федеративного порядка в Германии*(47). Развитие и формализацию принцип верности федерации получил в Швейцарии, которая конкретизировала его в своей новой Конституции 1999 г. (ст. 44).

Следует заметить, что единство в отношении внешнего мира не подразумевает всеобъемлющую реализацию принципа "одна страна - один голос". В ряде международных организаций используется пропорциональное представительство государств-членов, когда разные по масштабам страны имеют различающееся число представителей/голосов, среди которых могут быть и делегаты от регионов.

Полномочия регионов в области международного сотрудничества

Внешняя политика и международная деятельность, в силу своей особой значимости для обеспечения безопасности и сохранения целостности государства, оказались в числе последних областей государственного управления, вовлеченных в сферу взаимодействия национальных органов власти с регионами. Исторически сложившееся и законодательно закрепленное распределение полномочий между центром и регионами, характерное для децентрализованных составных государств, может существенно различаться от страны к стране. Рассматривая субнациональные компетенции в области международного сотрудничества, на один полюс можно поставить регионы и сообщества Бельгии, которая опережает другие страны в части делегирования полномочий субъектам в международной сфере*(48). На другом полюсе находятся субнациональные единицы унитарных и даже федеральных, но жестко централизованных в данной области государств, например, провинции Японии или штаты Индии*(49).

Зафиксированное конституционное распределение полномочий не обязательно точно соответствует их осуществлению. Опыт развития международного сотрудничества регионов во многих странах показывает, что политическая действительность не всегда укладывается в нормативные рамки. В некоторых случаях, как в Швейцарии и России, законодательная база совершенствуется и более точно соответствует новым задачам регулирования отношений регионов и центра. В других, например в США, складывается своеобразный консенсус, когда регионы развивают многообразные, прежде всего экономические, связи с зарубежными партнерами, а федеральные органы власти не препятствуют этой деятельности, если она не противоречит национальным интересам*(50). При возникновении конфликтных ситуаций стороны могут обратиться в Верховный суд США, который не раз рассматривал дела, связанные с уточнением компетенций федеральных властей и штатов в международной сфере (подробнее см. раздел "Политическая практика и роль правосудия").

Опираясь не только на внешние, но и на внутригосударственные полномочия, регионы зачастую имеют в своем распоряжении весьма существенные ресурсы, используя которые они могут оказать влияние на внешнюю, в первую очередь - внешнеэкономическую, политику собственного государства. Среди таких ресурсов, которыми пользуются, например, американские штаты, заметное место занимают правила налогообложения, в том числе налогообложения транснациональных корпораций; законы о закрытии предприятий, ограничивающие свободу собственников прекращать производство и увольнять работников; трудовое законодательство, в особенности законы штатов, регулирующие право на работу; законы штатов, касающиеся передачи технологии; политика, определяющая условия добычи природных ресурсов; предпочтения в правительственных закупках и барьеры для закупок у иностранных поставщиков; огромное число нормативных положений в области здравоохранения и охраны окружающей среды и др.*(51)

Мощным средством влияния на внешнеэкономическую деятельность государств остаются различного рода нетарифные барьеры, зачастую ограничивающие движение импортируемых товаров и услуг. Можно отметить также такие влияющие на внешнеэкономическую деятельность меры, которые применяются, например, канадскими провинциями, как субсидирование производства экспортоориентированных товаров и услуг или регулирование значительных по объему государственных закупок*(52).

Возникающая в данном контексте проблема координации действий региона обычно возлагается на соответствующие национальные органы власти. Децентрализованные государства развивают институционные и правовые механизмы разрешения подобных проблем*(53). В дополнение к этому, в большинстве демократических государств, независимо от формального распределения полномочий, во внутриполитической практике доминирует принцип взаимного признания интересов, когда регионы выступают в русле национальной политики, а центральные органы власти стараются принимать решения с учетом региональных интересов.

Вследствие международной интеграции усиливается роль наднациональных структур, которым передается все большее число полномочий от суверенных государств. Это может затронуть и полномочия, отнесенные внутренним законодательством к компетенции регионов, что еще больше подчеркивает необходимость согласования позиций на этапе подготовки к подписанию государствами международных обязательств. Нарушение сложившегося внутригосударственного разграничения полномочий между центром и регионами сужает поле самостоятельной деятельности регионов.

В новой системе принятия решений на государственном и международном уровне регионы государств, вовлеченных в процессы международной интеграции, стремятся компенсировать снижение своих возможностей влиять на события, которое проявляется в повышении и отдалении уровня принятия решений от национального к супранациональному. Наиболее эффективно влияние на международные процессы регионы могут оказывать, объединяя свои усилия и выступая согласованно, посредством участия в деятельности различного рода внутригосударственных и международных институтов.

Учитывая, что государства являются ключевыми участниками международных связей, формирующими внешнеполитическую среду, регионы стремятся совершенствовать формы взаимодействия с национальными органами власти государства, нередко выражая свои интересы на международной арене опосредованно, делегируя их защиту национальному правительству. Ряд исследователей отмечают, что для субъектов государства автономные внешние отношения могут рассматриваться скорее как дополнение, чем замена активного участия во внешнеполитическом процессе принятия решений федеративного государства*(54).

В современных политических процессах выявляются разнонаправленные тенденции: возрастающая внутригосударственная централизация вследствие ключевой роли государства в международных отношениях и размывание государственного суверенитета в результате концентрации полномочий в супранациональных международных структурах и, в дополнение к этому, повышение значимости регионов в вопросах международного сотрудничества. Данные тенденции объективны, и при осуществлении внешнеполитической деятельности необходимо принимать их во внимание.

Политическая практика и роль правосудия

Преимущественные права государства на действия в международной сфере получили, в ряде случаев, судебное одобрение. Уже в 1875 г. Верховный суд США отменил закон Калифорнии, которая, чтобы противодействовать нежелательной иммиграции из Китая, создала независимо действующий Иммиграционный офис, ограничивающий въезд предположительно нежелательных иммигрантов. Пятнадцатью годами позже, в деле Чай Чан Пин (Chae Chan Ping) против Соединенных Штатов Верховный суд дал дальнейшие пояснения: "Проблема существования независимых институтов власти на территории обширной страны успешно разрешена: предоставлением права управления местными делами - местным властям, в то время как общенациональные вопросы возложены на правительство государства. Для разрешения местных вопросов существуют отдельные штаты, но с точки зрения национальных интересов, включая наши взаимоотношения с зарубежными государствами, мы являемся единым народом, одной нацией и одной государственной властью"*(55).

В 1930-х гг. суды США вынесли ряд решений, признававших полномочия национального правительства в области международных дел полными и эксклюзивными. Так, в 1931 г. в деле Соединенные Штаты против Бельмонта (Belmont) Суд интерпретировал судебную практику, сложившуюся по данному вопросу, следующим образом: "Полномочия Соединенных Штатов в области внешней политики должны исполняться, не принимая во внимание законы или политику отдельных штатов. :Предпринимая правомочные действия в сфере своей компетенции, Соединенные Штаты имеют неизбежную гарантию на вступление их в юридическую силу. И если для содействия вступлению их в юридическую силу привлекаются судебные власти, то конституция, законы и политика отдельных штатов не учитываются при судебном разбирательстве и принятии решений. Недопустимо, чтобы что-либо из них являлось препятствием для эффективного осуществления федеральных конституционных полномочий"*(56).

В этой связи следует также упомянуть дело Сей Фуджи (Sei Fujii) против Штата Калифорния (1952). На основании закона штата об иностранном землевладении у японца Сея Фуджи властями Калифорнии были конфискованы земельные участки, приобретенные им в 1948 г. Земля была приобретена Сеем Фуджи после фактического окончания войны, а конфискована на том основании, что он именно японец, а не просто иностранец. Адвокат истца, кроме всего прочего, апеллировал к преамбуле и ст. 1, 55 и 56 Устава ООН, которые возложили на государства-члены обязанность содействовать соблюдению прав человека и основных свобод без различия расы. На этом основании он утверждал, что закон штата о земле недействителен. В последовавших судебных разбирательствах окружной суд согласился с аргументацией адвоката Сея Фуджи и признал соответствующие положения Устава ООН самоисполнимыми, однако Верховный суд Калифорнии счел положения Устава ООН не самоисполнимыми, то есть лишенными обязательного характера и определенности, чтобы создать юридические обязательства. Вместе с тем, дело было решено в пользу Сея Фуджи на основании Конституции США. Очевидно, что признание закона штата недействительным и применение вместо него Устава ООН создало бы вакуум в правовом регулировании земельных отношений, кроме того, ссылка на Конституцию исключала международную ответственность Соединенных Штатов*(57).

В деле Зшерниг против Миллера (Zschernig v. Miller, 1968) обращение в Верховный суд США было связано с проверкой правомочности закона штата Орегон, запрещающего наследование собственности в штате гражданами других стран, в которых наследуемое имущество является предметом конфискации. Суд постановил, что этот законодательный акт является "неправомерным посягательством штата на область международных отношений, которая по Конституции вверена Президенту и Конгрессу". Подобное вмешательство было признано неконституционным, как наносящее ущерб эффективному исполнению внешней политики государства*(58).

Некоторые исследователи критиковали постоянные судебные решения Верховного суда США в пользу национального правительства, поскольку применение в чистом виде "логики федеральной системы" и необходимости "выступать с единой точки зрения" в качестве основания для предпочтения в пользу национального правительства являлось недостаточным аргументом для императивных действий в условиях глобальной интегрированной экономики*(59).

Приведем пример еще одного судебного разбирательства, когда бельгийский регион Валлония пытался апеллировать к международным решениям в противовес действующему федеральному законодательству. Организация автопробега Франкошам, в рамках Гран-при "Формулы-1", находилась под угрозой срыва в результате принятия федерального закона, запрещающего любую рекламу табачных изделий (и предварявшего, в какой-то мере, мораторий, установленный европейской директивой). Валлонские законодатели, стремившиеся сохранить этот автопробег, превысили свои полномочия в экономической сфере для того, чтобы оправдать международным уровнем данного спортивного мероприятия принятие декрета, противоречащего федеральному законодательству. Арбитражный суд, рассматривавший иск о невыполнении обязательств, между тем, не принял аргументации Валлонии*(60).

Исполнение субъектами правосудия и международное право

Рассмотрим этот специфический аспект правовых взаимоотношений на примере США, в которых судебные власти штатов имеют достаточно широкие полномочия.

Подтверждение Верховным судом США компетенции национального правительства в области заключения международных договоров не урегулировало вопросы, вытекающие из полномочий штатов по исполнению уголовного права. Соединенные Штаты в последнее время столкнулись с тем, что полномочия отдельных штатов в осуществлении правосудия приводят к неисполнению международных обязательств государства, провоцируя иски о нарушении Венской конвенции в части консульского уведомления*(61). Например, в апреле 1998 г. в Вирджинии был казнен гражданин Парагвая А.Ф. Брерд (Angel Francisco Breard). В марте 1999 г. два гражданина Германии, Карл и Вальтер ЛаГранд (Karl and Walter LaGrand), были казнены в Аризоне. Гражданин Канады Ж.С. Фолдер (Joseph Stanley Faulder) был казнен в Техасе 17 июня 1999 г. В каждом из этих случаев соответствующие штаты признали, что они не уведомили иностранных граждан об их праве на обращение к сотруднику консульства своего государства. В каждом из этих случаев казнь была осуществлена, невзирая на прошения со стороны Министерства юстиции США, Международного Суда и каждого из государств, гражданами которых являлись обвиняемые. В каждом из этих случаев было очевидное нарушение Венской конвенции *(62).

В указанном деле Брерд против Вирджинии*(63) обязательства уважать предписания Международного Суда были оспорены как федеральным, так и местным правительством со ссылкой на государственное устройство Соединенных Штатов. Губернатор штата заявил, что, поскольку исполнение законодательства возложено на власти штата, он не может передавать эти функции Международному Суду. Были приведены аргументы, что отсрочка приведения в исполнение смертного приговора по отношению к подсудимому, в соответствии с предписаниями Международного Суда, будет фактически означать передачу функций от штата Международному Суду. Ряд исследователей отметили спорность позиции властей штата и федерации по этому делу*(64).

Одним из недавних примеров вовлечения региональных судебных властей США в сферу межгосударственных отношений является рассмотрение в Суде по банкротствам дела ЮКОСа и впоследствии - апелляции по его решению - в окружном суде Хьюстона (штат Техас, США). По признанию президента компании ЮКОС Стивена Тиди, судебная система США защитила активы компании на период рассмотрения дела, поддержав таким образом ЮКОС в стремлении остаться действующим предприятием. Американские судьи приложили все усилия для того, чтобы, с одной стороны, не перейти границы, дозволенные принципами дипломатии, и, с другой, - вынести справедливое решение. Чаша весов, в итоге, все же качнулась в сторону дипломатии. Окружной суд Хьюстона вынес окончательное решение о невозможности рассмотрения иска о банкротстве ЮКОСа в американском суде, мотивируя это тем, что компания не обладает сколь-либо значимыми активами в США. Как сказала судья Нэнси Атлас, вынося свое решение, "хотя суд и не одобряет действия Российской Федерации в отношении ЮКОСа, общественный интерес одной страны, заключающийся в невмешательстве в применение другим правительством его собственных законов, является, как правило, существенным фактором"*(65).

Заключение

Разграничение полномочий между уровнями государственной власти является одной из наиболее сложных и не разрешенных до конца проблем федерализма. В основании большинства вопросов государственного строительства, в том числе взаимоотношений центра с регионами, лежат политические мотивы и приоритеты, которые часто определяют не только направления развития и формирования нормативной базы, но и проявляются в толковании действующего законодательства.

Нельзя понять децентрализованную систему государственного управления, только изучая существующие законы и формальные механизмы, необходимо также исследовать ее в действии, имея в виду, что трактование и исполнение норм закона может существенно зависеть от политических, социальных и экономических условий, особенностей действующих институтов, наличия финансовых и других ресурсов.

Любая зафиксированная схема разграничения компетенции со временем оказывается не соответствующей потребностям постоянно модифицирующихся взаимоотношений центра и регионов. Современный динамичный мир характеризуется появлением все новых форм международного сотрудничества, стабильной тенденцией к расширению полномочий супранациональных институтов, развитием регионализма. В условиях изменяющихся акцентов внутригосударственной и внешней политики возникает потребность в регулярной коррекции нормативно-правовых механизмов, совершенствовании институтов управления и координации.

В странах, активно включившихся в процессы международной интеграции, происходит адаптация государственного устройства к новым мировым реалиям, целью которой является создание условий для того, чтобы государства и их регионы могли развиваться, эффективно используя преимущества международной кооперации, и согласованно выражать общенациональные и региональные интересы в процессе формирования и реализации государственной внешней политики. Хотя при этом конституционные изменения менее настоятельны для федераций, участвующих, главным образом, в экономической интеграции, подобной НАФТА, и не ставящих задач более серьезного политического объединения.

В любом случае необходим взвешенный подход, демонстрируемый большинством демократических децентрализованных государств, когда при возникновении конфликта интересов и правовых разногласий применяются процедуры, позволяющие, по возможности, учитывать мнения всех сторон при разработке решений органов государственной власти. Политическая культура и успешный опыт государственного строительства федераций лежат в основе подобных подходов, порой не формализованных, но сложившихся и апробированных на практике, которые обеспечивают баланс между субсидиарностью и солидарностью, реализацию принципа верности федерации. При этом в ряде государств основы сотрудничества между центром и регионами не всегда четко регламентированы, а скорее опираются на традиции и общие принципы кооперации. В подобных случаях взаимное признание является, с одной стороны, основой исполнения регионами решений, принимаемых как федеральным центром, так и (при его участии) на международном уровне, а с другой - гарантией учета региональных интересов и специфики в процессе подготовки подобных решений.

Государство, однако, остается главным участником внешнеполитической деятельности, общепризнанным субъектом международного права, опорой конституционного внутригосударственного устройства. Высший, национальный уровень государственной власти при разработке и реализации внешней политики вынужден принимать во внимание большее количество факторов, а регионы, участвуя в международной деятельности, также должны быть готовыми к компромиссу, например, в области своих полномочий и интересов, попадающих в сферу международного регулирования или обязательств государства по договорам.

Федеративные принципы распределения полномочий применяются также при формировании международных институтов. Это позволяет совершенствовать механизмы управления процессами глобализации и региональной дифференциации, обеспечивает соблюдение принципов субсидиарности и распределения власти.

Главным уроком федерализации и децентрализации следует считать то, что в основе стабильного развития лежит постепенность и взвешенная поэтапность построения внутригосударственных и международных отношений при условии уважения закона, приоритета государства, внимательного отношения к правам государственных образований различного уровня, социальных общностей и личности, отказа от экстремизма. С учетом современной динамики политических процессов, государство вынуждено постоянно адаптироваться к меняющимся обстоятельствам. При этом не существует единого унифицированного решения проблем децентрализации и федерализации. Каждое государство должно принимать такие решения, которые отвечают его потребностям. Основополагающими являются только принципы взаимного уважения и признания.

И.Р. Насыров,

заведующий информационно-аналитическим сектором

Департамента внешних связей Президента Республики

Татарстан, доцент кафедры международных отношений

Академии управления ТИСБИ (Казань)

"Журнал российского права", N 2, февраль 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Cornago N. Exploring the global dimensions of paradiplomacy. Functional and normative dynamics in the global spreading of subnational involvement in international affairs//Workshop on Constituent Units in International Affairs. Hanover, Germany, October, 2000; Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003.

*(2) См.: Насыров И.Р. Международная деятельность субъектов: причины, цели и формы//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. Казань: Изд-во Института истории АН РТ, 2004. С. 315-341.

*(3) См.: Насыров И.Р. Федерализм и политические механизмы координации взаимоотношений регионов и Центра в области международного сотрудничества//Федерализм. 2005. N 3. С. 149-176.

*(4) См.: Kaiser R. The Internationalization of Subnational Politics: How Regional Integration Affects Federal Systems - the Case of Germany and U. S.//Conference: International Institutions. Global Processes - Domestic Consequences. Duke University, Durham, NC, 9-11 April 1999.

*(5) См.: Ормонбеков Ж.Т. Бельгийская модель федерализма: особенности и перспективы//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 606-625.

*(6) См.: Henderson A. Scottish International Initiatives: Internationalism, the Scottish Parliament and the SNP//Workshop on the Foreign Relations of Constituent Units, Winnipeg, Manitoba, May 11-12, 2001.

*(7) См.: Ормонбеков Ж.Т. Указ. соч. С. 606-625.

*(8) См.: Швайцер Р.Дж. Судебная система федеративного государства: взгляд из Швейцарии//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 348-354.

*(9) См.: Хакимов Р.C. Перспективы федерализма в России//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. 2004. С. 679-687.

*(10) См.: Mouafo D. Regional dynamics in Canada-United States relations. 2004 Conference of the Canadian Political Science Association, University of Manitoba, Winnipeg, June 3, 2004. Р. 1-18.

*(11) См.: Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.//Международное право в документах. М.: Юридическая литература, 1982; Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г.//Сборник международных договоров СССР. М., 1991. Вып. XLV; Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г.//Ведомости Верховного Совета СССР. N 37. М., 1986.

*(12) См.: Фарукшин М.Х. Сравнительный федерализм. Казань: Изд-во КГУ, 2003.

*(13) Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. N 33.

*(14) См.: Keating M. Paradiplomacy and Regional Networking//Forum of Federations: an International Federalism, Hanover, October 2000.

*(15) См.: Декларация по регионализму в Европе. Принята Ассамблеей Регионов Европы. Базель, 4 декабря 1996 г.

*(16) См.: Recommendation 34 (1997) on the European Charter of Regional Self-Government/Council of Europe/Fourth Session/Strasbourg, June 1997.

*(17) См.: Столяров М.В. Международная деятельность субъектов федерации: интересы, права, возможности//Панорама-форум. 1997. N 16. С. 63-80.

*(18) См.: Gesetz їber die Zusammenarbeit von Bund und L?ndern in Angelegenheiten der Europ?ischen Union (EUZBLG). vom 12. M?rz 1993. http://www.zlg.de/cms.

*(19) См.: Provisional consolidated version of the draft Treaty establishing a Constitution for Europe. Conference of the representatives of the governments of the member states. Brussels, 25 June 2004. http://ue.eu.int

*(20) См.: Кузнецов В.В. Вопросы трансграничной регионализации и строительства еврорегионов в Европе//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 640-645.

*(21) См.: Шавров В.Ф. Новые формы межгосударственного сотрудничества в Европе. Вторые Горчаковские чтения "Мир и Россия на пороге XXI века". МГИМО (У) МИД России, 23-24 мая 2000 г. М., 2001.

*(22) См.: Кузнецов В.В. Указ. соч. С. 640-645.

*(23) См.: Федеральный закон от 22 июля 2002 г. N 91-ФЗ "О ратификации Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей".

*(24) См.: Выступление Президента России В.В. Путина на открытии Форума приграничных областей России и Казахстана. Омск, 15 апреля 2003 г.//Информационный бюллетень Департамента информации и печати МИД РФ от 16 апреля 2003 г.

*(25) См.: Фарукшин М.Х. Указ. соч.

*(26) Alen A. Federal-type Solutions and Their Implications for European Integration//Federal-type solutions and European integration. Lanham, Maryland: University Press of America, 1995. P. 593.

*(27) Yearbook of the International Law Commission, 47th sess. (2 May-21 July 1995). Vol. I. Р. 251.

*(28) Van den Brande L. The International Legal Position of Flanders: Some Considerations, in: Wellens K. (ed.) International Law: Theory and Practice. Hague, 1998. Р. 154.

*(29) См.: Автономов А.С. Принципы федерализма в России и США: сравнительный аспект//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 41-48.

*(30) Duchacek I. D. Perforated Sovereignties: Towards a Typology of New Actors in International Relations, in Michelmann H. J., Soldatos P. (eds.) Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units. Oxford, Clarendon Press, 1990. Р. 1-33.

*(31) См.: Бусыгина И.М. Взаимоотношения между властными уровнями в федеративном государстве и государстве автономий: сравнительный аспект (практика России и Испании)//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 550-560.

*(32) См.: Кинкайд Д. Влияние дипломатии субъектов на будущее федерализма и национального государства//Панорама-форум. 1997. N 16. С. 23-38.

*(33) См.: ИД "Коммерсант", 1 июня 2004 г. http://www.kommersant.ru/lenta

*(34) См.: Кинкайд Д. Указ. соч. С. 23-38.

*(35) См.: Blondeau J.M. Quеbec's experiences in global relations//Workshop on the Foreign Relations of Constituent Units, Winnipeg, Manitoba, May 11-12 2001.

*(36) См.: Evans A. UK devolution and EU law//European Law Review. Vol. 28. 2003. Р. 475-492.

*(37) См.: Kincaid J. Constituent Diplomacy in Federal Systems//Federalism in a Changing World - Learning from Each Other. 27-30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. Р. 85-120.

*(38) См.: Rahmatullah K. Implementation of International and Supra-national Law by Sub-national units//Federalism in a Changing World - Learning from Each Other. 27-30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. Р. 158.

*(39) См.: Crosby V. National Foreign Trade Council. 2001. 120 S. Ct. 2288; Porterfield M. C., Stumberg R. Who preempted the Massachusetts Burma Law? Federalism and Political Accountability Under Global Trade Rules. Publius: The Journal of Federalism, 2001, 31 (Summer). P. 173-204.

*(40) См.: Кинкайд Д. Влияние дипломатии субъектов на будущее федерализма и национального государства. С. 23-38.

*(41) Исчерпывающий сравнительный анализ индийской федеральной системы приведен в: Basu D.D. Comparative Federalism. New Delhi, Prentice-Hall, 1987.

*(42) См.: Van den Brande L. Policy Priorities 1995-1999. Flanders International. Brussels, 1995. P. 10.

*(43) См.: Лордкипанидзе Г. Сегментация и интеграция. Предложения по федерализации внешней политики Грузии//Копитерс Б., Дарчиашвили Д., Акаба Н. (ред.) Практика Федерализма. Поиски альтернатив для Грузии и Абхазии. М.: Весь Мир, 1999. С. 281; Lagasse N. The role of the regions in Belgium foreign relations. Federations. Vol. 2. No. 2. 2002.

*(44) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О "По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан"//ВКС РФ. 2000. N 5.

*(45) См.: Насыров И.Р. Субъекты Российской Федерации в контексте международной интеграции. Международная научно-практическая конференция "Федерализм в России, Канаде и Бельгии: опыт сравнительного исследования", Казань, 17-18 мая 2004 г.//Казанский федералист. 2004. N 10. С. 71-78.

*(46) См.: Хьюеглин Т.О. Федерализм, субсидиарность и европейская традиция//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 626-639.

*(47) См.: Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип немецкого государственного права//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 99-115.

*(48) См.: Lagasse N. Op. cit.

*(49) См.: Cornago N. Op. cit.

*(50) См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 1998.

*(51) См.: Scheiber H. International Economic Policies and the State Role in US Federalism: A Process of Revolution?//States and provinces in the international economy. Berkley, CA: University of California Press, 1993. P. 77.

*(52) См.: Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт.

*(53) См.: Насыров И.Р. Федерализм и политические механизмы координации взаимоотношений регионов и Центра в области международного сотрудничества. С. 149-176.

*(54) См.: Ehrenzeller B., Hrbek R., Malinverni G. and Thїrer D. Federalism and Foreign Relations//Federalism in a Changing World - Learning from Each Other. 27-30 August 2002, St. Gallen, Switzerland. P. 49-84.

*(55) U.S. Supreme Court. Chae Chan Ping v. U.S., 130 U.S. 581 (1889) http://laws.findlaw.com/us/130/581.html

*(56) U.S. Supreme Court. United States v. Belmont, 301 U. S. 324 (1937) http://laws.findlaw.com/us/301/324.html

*(57) См.: Барбук А. Непосредственное действие международных договоров: Теоретический аспект//Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2003. N 2.

*(58) См.: U.S. Supreme Court. Zschernig v. Miller, 389 U.S. 429 (1968) http://laws.findlaw.com/us/389/429.html

*(59) См.: Ramsey M.D. The power of States in Foreign Affairs: The Original Understanding of Foreign Policy Federalism//Notre Dame Law Review, 1999. P. 75, 341-346.

*(60) См.: Лагасс Н. Бельгийский опыт: пример федерализма путем разъединения. Практический анализ институциональной эволюции бельгийского государства//Федерализм: российское и международное измерения (опыт сравнительного анализа)/Под ред. Р.С. Хакимова. С. 583-605.

*(61) Подробнее см.: Thornberry C. Federalism v. Foreign Affairs: How the United States Can Administer Article 36 of the Vienna Convention on Consular Relations Within the States//McGeoge Law Review. 2000. No. 31. P. 107.

*(62) См.: Rahmatullah K. Op. cit. P. 164.

*(63) Дело Breard v. Virginia 1994 г. касается гражданина Парагвая, который был обвинен и осужден за изнасилование и убийство женщины в округе Арлингтон, Вирджиния. Дело было безуспешно оспорено в местном суде и передано в Международный Суд (ICJ) на том основании, что истцу было отказано в праве на консульскую поддержку, гарантированную ст. 36 (1) (b) Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.

*(64) См.: Henkin L. Provisional Measures, US Treaty Obligations, and the States//American Journal of International Law. 1998. Vol. 92. No. 4. Р. 679-682; V"zquez C. M. Breard and the Federal Power to Require compliance with ICJ Orders of Provisional Measures//American Journal of International Law. 1998. Vol. 92. No. 4. Р. 683-690.

*(65) Независимая газета. 2005. 24 марта.