Переоформление прав садоводов, огородников и дачников на земельные участки. Комментарий к Земельному кодексу РФ (Г.П. Макаров, "Гражданин и право", N 4 апрель 2006 г.)

Переоформление прав садоводов, огородников и дачников на
земельные участки. Комментарий к Земельному кодексу РФ

Согласно Конституции РФ (ст. 9 и 36), земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

Положения Конституции РФ нашли отражение в Гражданском кодексе РФ (ГК РФ). В главе 17 "Право собственности и другие вещные права на землю" конкретизированы права собственников земельных участков (ст. 261), права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, - право пожизненного наследуемого владения и право постоянного (бессрочного) пользования (ст. 264-270 ГК РФ).

В более полном объеме конституционные права садоводов, огородников и дачников изложены в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон от 15 апреля 1998 г.). До введения в действие 30 октября 2001 г. Земельного кодекса РФ садоводы, огородники и дачники пользовались правами, предоставленными им действующим законодательством, в полном объеме (ст. 30 Закона от 15 апреля 1998 г.).

Собственники земельных участков были вправе отчуждать их по своему усмотрению, т.е. могли продать, подарить, передать в залог, аренду, срочное пользование, обменять, заключить договор ренты или договор пожизненного содержания с иждивением, а также добровольно от них отказаться. Эти участки беспрепятственно наследовались по закону или по завещанию. Граждане, имеющие земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, могли передать их в аренду, срочное пользование, обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них. Такие земельные участки наследовались по закону и по завещанию.

Садовые, огородные и дачные земельные участки, предоставленные гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, можно было с согласия органа местного самоуправления передать в аренду, срочное пользование, обменять, приватизировать, а также добровольно отказаться от них.

За наследниками строений и сооружений, расположенных на находящихся в собственности садовых, огородных и дачных земельных участках, эти участки закреплялись в тех же размерах на праве постоянного (бессрочного) пользования. Такие наследники имели право перерегистрировать садовые, огородные и дачные земельные участки в пожизненное наследуемое владение или выкупить их в собственность.

Новый Земельный кодекс РФ, вступивший в силу 30 октября 2001 г., внес изменения в законодательство о землепользовании в садоводческих, огороднических и дачных объединениях граждан. На первый взгляд ЗК РФ и Федеральный закон от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ) пошли по пути демократизации прав садоводов, огородников и дачников на принадлежащие им земельные участки, а также прав их объединений (товариществ, потребительских кооперативов, партнерств) как юридических лиц.

Первым нововведением в ЗК РФ стали статьи 20 и 21, содержащие положения о судьбе права постоянного (бессрочного) пользования гражданами земельными участками и права пожизненного наследуемого владения, а также бесплатного приобретения гражданами этих участков в собственность. Так, пунктом 5 ст. 20 ЗК РФ установлено, что граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается. Такая же норма записана в п. 3 ст. 21 ЗК РФ и в отношении граждан, имеющих участки в пожизненном наследуемом владении.

Граждане, не пожелавшие приобрести в собственность указанные земельные участки, могут продолжать ими пользоваться на прежних условиях. Однако они не вправе распоряжаться ими, т.е. передавать в аренду, срочное пользование, обменивать, добровольно отказаться от них даже при наличии согласия на это органа местного самоуправления. И здесь надо заметить, что статьи 20 (п. 4) и 21 (п. 2) ЗК РФ, не разрешающие гражданам распоряжаться этими участками даже с согласия их собственников, вторгаются в сферу регулирования отношений собственности, предметом которых является гражданское законодательство, но не земельное (ст. 270 ГК РФ).

Более того, указанные нормы ЗК РФ, ограничивая права собственника по передаче некоторых своих прав по распоряжению своим имуществом другим лицам, попирают конституционное право собственника о его абсолютном праве собственности на принадлежащее ему имущество (п. 2 ст. 36 Конституции РФ).

С введением в действие ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование и в пожизненное наследуемое владение не предоставляются.

Тенденция законодателя очевидна - вернуть все правомочия граждан на землю в лоно права частной собственности. С этой целью (как стимул) урезаются права граждан по распоряжению земельными участками, имеющимися у них на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения. Бесплатная приватизация этих участков - дань предыдущему законодательству. Но бесплатность приватизации проблематична.

Дело в том, что эти земельные участки не поставлены на государственный кадастровый учет в соответствии с требованиями Федерального закона от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", по ним (якобы) не сделано межевание границ и, естественно, не проведена государственная регистрация прав на недвижимость. Чтобы "бесплатно" приватизировать свои земельные участки, гражданам нужно, по признанию заместителя руководителя аппарата Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Н. Калинина, не менее полугода ходить по инстанциям и нести серьезные материальные издержки*(1).

Земельный кодекс РФ не устанавливает каких-либо ограничений в сроках перехода права постоянного (бессрочного) пользования земельных участков в собственность граждан. Из этого следует, что такое право не исчезнет сразу, а будет существовать, очевидно, длительное время и убывать постепенно. Поэтому у граждан, имеющих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, не должно быть пока опасений за судьбу этого права в связи с введением нового ЗК РФ. Но и продолжаться такое положение до естественного "вымирания" этого права, видимо, не будет. В какой-то период конечный срок бесплатной приватизации будет установлен, как это произошло с приватизацией жилых помещений.

Второй новацией является пункт 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, предусматривающий обязанность юридических лиц переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность до 1 января 2006 г. В настоящее время срок переоформления таких участков продлен еще на два года*(2).

Садоводческие, огороднические и дачные товарищества, потребительские кооперативы и партнерства, согласно Закону от 15 апреля 1998 г., являются юридическими лицами. Этим объединениям в разное время земельные участки выделялись для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства на праве постоянного (бессрочного) пользования. При этом за вычетом индивидуальных земельных участков граждан остальная земля объединения признавалась землей общего пользования, которая принадлежит объединению как юридическому лицу (ст. 14 Закона от 15 апреля 1998 г.).

На этой земле за счет целевых взносов членов объединения создается так называемое имущество общего пользования: хозяйственные строения, дороги, электросети, водонапорные сооружения, автостоянки, оборудованные водоемы и другие объекты, обслуживающие общие потребности членов товарищества и их семей. Такое имущество, созданное за счет целевых взносов членов объединения, является их совместной собственностью.

Какие-либо коллизии между объединением как юридическим лицом и его членами как участниками совместной собственности на приобретенное ими имущество общего пользования практически исключались. Дело в том, что весь земельный участок был предоставлен объединению садоводов, огородников и дачников бесплатно на праве постоянного (бессрочного) пользования, но оставался в государственной или муниципальной собственности.

Иное положение возникает при переоформлении садоводческими товариществами и иными подобными объединениями права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобретение его в собственность. Скрытый смысл слова "переоформление" представляет собой замену бесплатного предоставления земельного участка (с уплатой земельного налога) на платную основу путем взимания арендной платы или выкупа земельного участка в собственность с периодической уплатой того же земельного налога (в будущем - налога на недвижимость; п. 1 ст. 65 ЗК РФ).

При этом нельзя забывать, что садоводческим товариществам - а это преобладающая форма объединений граждан, занятых садоводством, огородничеством и дачным хозяйством, - бесплатно выделялись участки из непригодных для сельскохозяйственного производства земель. За десятилетия освоения этих земель их кадастровая стоимость значительно возросла. Поэтому абсурдно требовать от объединения выкупать свои же вложенные средства и труд на основе новой кадастровой карты (плана), изготовление которой, кстати, должно производиться за счет средств объединения, т.е. его членов (п. 8 ст. 36 ЗК РФ). Само объединение как юридическое лицо таких средств не имеет, поскольку все его имущество составляют в основном вступительные и членские взносы, расходуемые на текущие нужды управления хозяйством.

Смешение коммерческих и некоммерческих юридических лиц в праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками привело к тому, что переоформление земель общего пользования в аренду или в собственность может быть произведено только за счет собственных средств садоводов, огородников и дачников.

Третья новация - это лишение собственников земельных участков в садоводческих, огороднических и дачных объединениях одной из триад правомочий собственника - права распоряжения своим имуществом, т.е. права определять его юридическую судьбу: продавать, дарить, сдавать в аренду, отдавать в залог и т.п. Дело в том, что статья 37 ЗК РФ "Особенности купли-продажи земельных участков" безоговорочно устанавливает, что объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Разработчики Кодекса объясняют такое положение тем, что Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" предписывает наличие у каждого собственника кадастровой карты (плана), содержание которой вносится в Единый государственный реестр земель (ЕГРП).

Но собственники земельных участков, как правило, не имели ни малейшего представления о кадастровой карте (плане), да и не могли иметь, поскольку для продажи земельного участка и государственной регистрации договора купли-продажи требовался только план участка, выдаваемый БТИ. Не содержится требования о предоставлении документа о прохождении государственного кадастрового учета и в гражданском законодательстве, регулирующем отношения купли-продажи недвижимого имущества. Более того, пунктом 9 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ установлено, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие право на землю и выданные гражданам и юридическим лицам до введения в действие Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП. Такими документами, в частности, являются:

- свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 27 октября 1993 г. N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России";

- государственные акты о праве пожизненного наследуемого владения и праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками по формам, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. N 493;

- свидетельства о праве собственности на землю по форме, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 марта 1992 г. N 177 "Об утверждении форм свидетельства о праве собственности на землю, договора аренды земель сельскохозяйственного назначения и договора временного пользования землей сельскохозяйственного назначения".

Признаются также действительными и имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП государственные акты, свидетельства, другие документы старого образца, удостоверяющие право собственности граждан на землю, выданные после введения в действие Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", но до начала выдачи свидетельств о государственной регистрации прав по форме, утвержденной Правилами ведения ЕГРП (постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. N 219).

Таким образом, все документы, выданные до начала оформления свидетельств о государственной регистрации по новой форме, признаются действительными и имеют равную юридическую силу с записями в ЕГРП. От граждан и юридических лиц не требуется представления каких-либо дополнительных сведений об объекте сделки при ее государственной регистрации.

Данный вывод прямо вытекает из ст. 131 ГК РФ, согласно которой право собственности и другие вещные права на недвижимость подлежат государственной регистрации в ЕГРП. Налицо явное противоречие ст. 37 ЗК РФ с п. 9 ст. 3 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ и ст. 131 ГК РФ.

Правда, в п. 2 ст. 131 ГК РФ сказано, что в предусмотренных законом случаях наряду с государственной регистрацией возможна специальная регистрация или учет отдельных видов недвижимого имущества. И если земельные участки, находящиеся в собственности граждан, расположены, например, на землях особо охраняемых территорий или ограниченных в обороте, то при купле-продаже в отношении них допустимо применение дополнительной специальной регистрация (кадастровый учет). Но совершенно неправомерно требовать специального учета для всех собственников земельных участков, находящихся в составе садово-огородных и дачных объединений.

Статьей 57 Конституции РФ определено: "Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют". Ранее был приведен перечень документов, которые давали право собственнику земельного участка совершать с ним дозволенные законом сделки (продавать, менять, дарить, отдавать в залог и т.д.). Сегодня без наличия кадастровой карты (плана) земельного участка его собственник (плательщик земельного налога) не вправе совершать какие-либо сделки, связанные с отчуждением своего участка. Этому препятствует статья 37 ЗК РФ, которая противоречит указанной статье Конституции РФ. Это существенно ухудшает положение собственников земельных участков, ставших таковыми до введения в действие нового Земельного кодекса.

Поэтому очевидно, что статья 37 ЗК РФ может иметь отношение только к тем гражданам, которые приобрели земельные участки в собственность после введения в действия Земельного кодекса РФ, т.е. после 30 октября 2001 г.

Какой же механизм переоформления прав владельцев "проблемных", т.е. неполноценно оформленных земельных участков, в юридически состоятельные установлен Земельным кодексом?

Как следует из п. 5-9 ст. 36 ЗК РФ, для приобретения гражданами права собственности на имеющийся у них земельный участок они обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении указанного права на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Орган, куда поступило данное заявление, в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка бесплатно в силу п. 5 ст. 20 ЗК РФ (граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право бесплатно приобрести их в собственность). Но особенностью приватизации этих земельных участков должно быть наличие их кадастровой карты (плана), о которой, как отмечалось, не имели представления до принятия нового Земельного кодекса миллионы садоводов, огородников и дачников.

На этот вопрос законодатель дает ответ в п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ. Здесь установлено, что в случае отсутствия кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления на основании заявления гражданина по данным дежурной кадастровой карты (плана), содержащей сведения о местоположения земельного участка, и градостроительной документации в месячный срок обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка и утверждает проект его границ.

Границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства, с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления в двухнедельный срок со дня представления проекта границ земельного участка принимает решение о предоставлении этого земельного участка гражданам и направляет им копию решения с приложением проекта границ земельного участка. На основании проекта земельного участка устанавливаются его границы на местности и обеспечивается изготовление за счет владельца участка кадастровой карты (плана) земельного участка, которая, будучи надлежаще удостовереной, выдается кадастровой палатой гражданину.

Насколько правомерны эти сборы с граждан (а это несколько тысяч рублей), которым земельные участки ранее были предоставлены бесплатно на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и в собственность? Обратимся к действующему законодательству, и прежде всего к Федеральному закону "О государственном земельном кадастре" и Конституции РФ. Что означает прохождение государственного кадастрового учета, по итогам которого гражданам выдается кадастровая карта (план)? Цитируем ст. 19 Федерального закона "О государственном земельном кадастре".

"6. Проведение государственного кадастрового учета земельных участков включает в себя проверку представленных заявителями документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел.

7. Государственный учет земельных участков проводится в течение месяца со дня подачи заявки о проведении государственного кадастрового учета определенного земельного участка.

8. В результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков заявителям выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые карты (планы) земельных участков. Плата за проведение государственного кадастрового учета земельных участков с заявителей не взимается".

Как видим, проведение государственного кадастрового учета земельных участков действительно большая и трудоемкая работа, осуществляемая специализированными организациями. Но плата за эту работу с заявителей - владельцев земельных участков не взимается. Ее оплачивают федеральные, региональные органы власти и органы местного самоуправления. Согласно ст. 24 названного Закона финансирование деятельности по ведению государственного земельного кадастра осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, средств, получаемых в виде платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра, и иных не запрещенных законом источников.

Такой же порядок финансирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра установлен в отношении субъектов РФ и органов местного самоуправления, которые вправе устанавливать перечень дополнительных сведений государственного земельного кадастра, не установленных Российской Федерацией. Включение в кадастр дополнительных сведений о земельных участков, их сбор, обработка и хранение осуществляются соответственно за счет средств субъектов РФ и за счет средств местных бюджетов (ст. 10 и 11 указанного Закона). Эти нормы Закона после введения в действие Земельного кодекса не отменены и признаются действующими. И вновь приходится напомнить ст. 57 Конституцией РФ, согласно которой законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют. Поэтому статья 37 ЗК РФ может иметь отношение только к тем гражданам, которые приобрели земельные участки в собственность после введения в действия Земельного кодекса РФ, т.е. после 30 октября 2001 г.

Названные ниже суммы сборов с граждан относятся не только к индивидуальным участкам садоводов, огородников и дачников, но и к землям общего пользования их объединений, поскольку согласно п. 2 ст. 4 Закона от 15 апреля 1998 г., в садоводческом, огородническом или дачном некоммерческом товариществе имущество общего пользования, приобретенное или созданное такими объединениями за счет целевых взносов, является совместной собственностью его членов и расположено на землях общего пользования.

Как уже отмечалось, в ст. 20 и 21 ЗК РФ достаточно четко определено, что каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его постоянном (бессрочном) пользовании или в пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается.

Это означает, что указанные граждане имеют право приобрести бесплатно эти участки в частную собственность, уплатив лишь регистрационный сбор. Его размер установлен постановлением Правительства РФ от 13 октября 2003 г. N 620 в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Максимальные размеры платы составляют: для физических лиц - 500 руб., для юридических лиц - 7500 руб.

За предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество максимальные размеры платы составляют: для физических лиц - 100 руб., для юридических лиц - 300 руб.

Максимальные размеры платы за выдачу правообладателям по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, составляют: для физических лиц - 100 руб., для юридических лиц - 300 руб.

Никаких других дополнительных денежных сборов при оформлении гражданами права собственности на земельные участки, принадлежащие им на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, федеральными законами не установлено.

Нормы бесплатного предоставления садово-огородных и дачных
участков в собственность

Согласно ст. 33 ЗК РФ, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения садоводства, огородничества, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Эти нормы зависят от наличия свободных площадей и средней земельной доли в регионе, которая колеблется от 0,06 до 0,15 га. Например, в Московской области предельная максимальная норма предоставления земельного участка для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства составляет 0,12 га.

Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для указанных целей, устанавливаются:

- федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности;

- законами субъектов РФ - из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.

Как отмечалось ранее, новый ЗК РФ предоставляет гражданам, обладающим земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, право приобрести эти участки однократно бесплатно в собственность по установленным законодательством нормам. При этом для отдельных категорий граждан на основе федеральных законов и иных нормативных правовых актов устанавливаются более высокие нормы бесплатного предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Например, Федеральным законом от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" установлено, что указанным в законе лицам предоставляются бесплатные земельные участки для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства по нормам, установленным органами местного самоуправления, в городах и поселках городского типа - не менее 0,10 га, в сельской местности - не менее 0,20 га.

В соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2001 г. N 98-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" указанные граждане имеют право на бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, устанавливаемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, но не менее 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности.

Указом Президента РФ от 5 мая 1992 г. N 431 "О мерах по социальной поддержке многодетных семей" органы государственной власти обязаны обеспечить первоочередное выделение для многодетных семей садово-огородных участков не менее 0,15 га на семью.

В положениях Земельного кодекса РФ заложена перспектива "двойной" приватизации земельных участков садоводов, огородников и дачников. В тупиковом положении оказались предприятия, которым в свое время органы государственной власти предоставили бесплатно земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования в целях коллективного садоводства и огородничества для рабочих и служащих.

Как известно, на протяжении всего советского периода земля находилась в исключительной собственности государства. Земельные участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам только на праве постоянного или временного пользования. Земли общего пользования выделялись предприятиям для организации садоводческих товариществ, зон отдыха, парков, скверов и т.п.

Для садоводческих товариществ земля выделялась предприятиям целевым назначением. В соответствии с действовавшим тогда законодательством она решением администрации предприятия и профсоюзного комитета предоставлялась работникам по установленным нормам на том же праве, что и предприятию государством, т.е. на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Обладатели садовых участков объединялись, согласно типовому уставу, в некоммерческие садоводческие товарищества. За счет личных средств садоводов обустраивались земля общего пользования товарищества и индивидуальные участки садоводов. На правовом поле товарищества выступали как юридические лица, и в имущественном отношении они не зависели от образовавших их предприятий, хотя земля по-прежнему оставалась в хозяйственном ведении этих предприятий на праве постоянного (бессрочного) пользования.

С переходом на рыночные отношения предприятия вообще утратили всякую связь с организованными ими садоводческими товариществами. Последние в соответствии с Законом от 15 апреля 1998 г. перешли под юрисдикцию органов местного самоуправления. Соответственно были перерегистрированы уставы этих объединений.

Теперь данная категория предприятий (как юридические лица) обязаны, согласно п. 2 ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, переоформить право постоянного (бессрочного) пользования землей, на которой расположено садоводческое товарищество, на право аренды или приобретения путем выкупа в собственность по своему желанию до 1 января 2006 г.

Предприятию нет никакого резона брать в аренду или выкупать в собственность землю, используемую садоводческим товариществом, тем более что санкций за невыполнение данной нормы не установлено. Соответственно члены этого объединения лишаются права на бесплатную приватизацию своих земельных участков, предусмотренную пунктом 5 ст. 20 ЗК РФ. Лишь отдельные предприятия выкупили в собственность земли садоводческих товариществ (и то с помощью незаконных сборов средств с самих садоводов). При этом свидетельство о государственной регистрации права собственности на весь земельный участок получило только само товарищество как юридическое лицо.

Это, можно сказать, первый этап приватизации, который проходят садоводы. На втором - каждый член садоводческого объединения может "бесплатно" приватизировать свой земельный участок, стать полноправным собственником, понеся при этом непомерные расходы за прохождение кадастрового учета и изготовление кадастровой карты (плана) участка.

Выход из этого положения один - освободить предприятия от выкупа земель общего пользования и передать их в собственность садоводческим, огородническим и дачным объединениям.

Результаты четырехлетней реализации переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на право аренды или приобретения в собственность оказались просто шокирующим. Лишь 4% граждан переоформили свои права. Почему же медлят остальные 96%? Авторы концепции считают, что это происходит из-за обычной бюрократической волокиты. "Для того чтобы посетить, причем не один раз, органы Роснедвижимости, БТИ, архитектуры землеустройства, кадастровые и регистрационные палаты, нотариальные конторы, органы местного самоуправления, нужны не менее полугода и серьезные материальные средства"*(3).

Можно согласиться с тем, что бюрократизм в этом деле является немалым тормозом в процессе переоформления прав землепользователей. Но главное препятствие - серьезные материальные средства, которые вынуждены вкладывать садоводы, огородники и дачники. Это делает "липовой" так называемую бесплатную приватизацию земельных участков.

Исходя из изложенного, совершенно необходимо принятие изменений в земельное законодательство и приведение отдельных норм ЗК РФ в соответствие с действующими законами и Конституцией РФ. Это, безусловно, позволит ускорить процесс приватизации земельных участков гражданами и обеспечит им возможность реализации прав собственников в полном объеме.

В заключение следует, очевидно, рассказать о некоторых важных обстоятельствах, имеющих отношение к данной теме.

Перед третьим чтением в Госдуме РФ проект Земельного кодекса РФ направили на экспертизу в Российскую криминологическую ассоциацию. Она была выполнена независимыми высокопрофессиональными экспертами ассоциации. Эксперты исходили из того, что принятие ЗК РФ как кодифицированного акта должно способствовать снижению числа связанных с землей преступлений, которые совершаются из-за пробелов и противоречий в земельном законодательстве, ликвидации неопределенного правового статуса землепользователей и предупреждению дальнейшего развития и углубления теневого рынка земли.

Эксперты вынуждены были признать, что Кодекс не столько внесет позитивный вклад в дело снижения преступности в сфере земельных и связанных с ними иных отношений, сколько способен обострить социальную ситуацию в стране своими неопределенными и спорными положениями.

С введением в действие Земельного кодекса 44 млн земельных участков, на которых занято более половины населения России, подверглись правовому остракизму и требуют нового узаконения с выкачиванием крупных средств из тощего кошелька граждан-землепользователей. По этому поводу к депутатам разных уровней обратились с письмами 18 млн садоводов и огородников.

Принятый Земельный кодекс не решил проблему кодификации земельного законодательства, поскольку наряду с ним действуют другие законы, регулирующие земельные отношения. В ряде случаев, как это отмечалось в данном комментарии, положения Земельного кодекса не соответствуют не только нормам ГК РФ, но и отдельным статьям Конституции РФ.

Создалась ситуация противоречия норм разных законов, а это одно из условий совершения преступления коррупционного характера. Происходящий процесс переоформления прав землепользователей полностью подтверждает этот вывод экспертизы.

Это не единственное предупреждение экспертов, есть и другие, не менее значимые. Например, ученые - специалисты земельного права предупреждали, что предусмотренный Земельным кодексом порядок охраны определенной категории земель, к которым относятся природоохранные, заповедные и другие особо ценные территории, не будет достаточно эффективным для предупреждения поползновений на их захват в корыстных целях. И уже сейчас идут судебные битвы с застройщиками дач и коттеджей на этих территориях, участки которых на "правовой основе" предоставили им органы местного самоуправления.

Как следует из информации депутатов Федерального Собрания РФ в отношении переоформления прав граждан и юридических лиц на земельные участки, принято решение отложить процесс выкупа земельных участков еще на два года. Одновременно в недрах правительства совместно с парламентариями готовится поправка к порядку этого выкупа. В частности, предполагается снизить выкупную цену, сделав ее более льготной.

Поэтому граждане-землепользователи не должны поддаваться лозунгам некоторых СМИ: "Россиянам пора привести в порядок свои документы на дачи, огороды и коттеджи. Иначе все это перейдет государству". Все это ложь. И владельцам земельных участков не следует преждевременно раскошеливаться.

Г.П. Макаров,

эксперт по проблемам недвижимости Научного центра профсоюзов

"Гражданин и право", N 4 апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Российская газета. 2005. 27 декабря.

*(2) Там же.

*(3) Российская газета. 2005. 27 декабря.