Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2011 г. N 08АП-455/2011.

Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2011 г. N 08АП-455/2011

город Омск

21 марта 2011 г.

Дело N А46-12410/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2011 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Сидоренко О.А., Золотовой Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бондарь И.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-455/2011) Территориального отделения Государственного пожарного надзора Марьяновского района Омской области Управления Государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 27.12.2010 по делу N А46-12410/2010 (судья Чернышёв В.И.),

по заявлению муниципального образовательного учреждения "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа"

к Территориальному отделению Государственного пожарного надзора Марьяновского района Омской области Управления Государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области

о признании незаконным постановления от 14.09.2010 N 96 о наложении административного наказания

при участии в судебном заседании представителей:

от Муниципального образовательного учреждения "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" - не явился (о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом);

от Территориального отделения Государственного пожарного надзора Марьяновского района Омской области Управления Государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области - Махонин Д.А. (удостоверение N 41486 действительно до 04.05.2013) по доверенности от 25.02.2011 сроком действия до 31.12.2011;

установил:

решением от 27.12.2010 по делу N А46-12410/2010 Арбитражный суд Омской области удовлетворил требования муниципального образовательного учреждения "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" (далее по тексту - МОУ "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа", Учреждение, заявитель), признал незаконным и отменил постановление Территориального отделения ГПН Марьяновского района Омской области Управления Государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (далее по тексту - Управление ТО ГПН Марьяновского района, Отделение пожарного надзора, административный орган) от 14.09.2010 N 96 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, которым Учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 100 рублей.

Решение суда мотивировано тем, что при принятии Управлением ТО ГПН Марьяновского района постановления о наложении административного наказания нарушены общие правила привлечения к административной ответственности и принципы недопустимости привлечения к административной ответственности дважды за одно и тоже правонарушение, закрепленные в статье 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При этом суд, исходя из обстоятельств дела и положений части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ пришел к выводу о том, что целью проведения внеплановой проверки, по результатам которой вынесено оспариваемое постановление, могла быть лишь проверка выполнения требований предписания, а не новая проверка требований пожарной безопасности в отношении Учреждения, соответственно заявитель мог быть привлечен к административной ответственности за невыполнение законного предписания государственного органа, а не по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Если же в данном случае проводилась новая плановая проверка, то нарушена процедура ее проведения.

Административный орган в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Отдел пожарного надзора считает, что при невыполнении требований предписания, в котором установлен срок для его исполнения, правонарушение не является длящимся, а образует новый состав административного правонарушения, вследствие чего требуется принятие соответствующих мер со стороны контролирующего органа. Соответственно, при проведении внеплановой проверки с целью проверки исполнения предписания административный орган вправе составлять протокол как по существу правонарушения, так и за неисполнение ранее выданного предписания.

Нарушений требований Федерального закона N 294-ФЗ при проведении проверки, по мнению подателя апелляционной жалобы, административным органом допущено не было.

Учреждение, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своего представителя в заседание суда апелляционной инстанции не обеспечило, отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Учреждения.

Представитель отдела пожарного надзора в заседании суда апелляционной инстанции поддержал доводы апелляционной жалобы, просил отменить решение суда.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителя Отдела пожарного надзора, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения главного государственного инспектора Марьяновского района по пожарному надзору Дмитрюка С.В. от 26.02.2010 N 31 (л.д. 62-63) в период с 22.03.2010 по 29.03.2010 в отношении МОУ "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" была проведена проверка с целью осуществления мероприятия по надзору за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности.

В ходе проверки было выявлено тринадцать нарушений, в том числе, и нарушение, выразившееся в необеспечении здания наружным противопожарным водоснабжением, о чем 29.03.2010 государственным инспектором Марьяновского района по пожарному надзору Чупиным И.Н. был составлен акт проверки N 31, вынесено предписание N 31/1/14-13 по устранению выявленных нарушений (л.д.75-76).

Предписанием N 31/1/14-13 Учреждению предписано, в том числе обеспечить здание наружным противопожарным водоснабжением в срок до 15.08.2010.

По результатам указанной проверки начальник отделения - главный государственный инспектор Марьяновского района по пожарному надзору Дмитрюк С.В. в отношении Учреждения 29.03.2010 составил протокол N 51 об административном правонарушении, 05.04.2010 вынес постановление N 38 о назначении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, которым Учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей (л.д. 69-74).

26.07.2010 главным государственным инспектором Марьяновского района по пожарному надзору Дмитрюком С.В. издано распоряжением N 108 о проведении внеплановой проверки МОУ "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" с целью контроля исполнения требований предписания N 31/1/14-13 по устранению нарушений требований пожарной безопасности от 29.03.2010.

На основании названного документа 08.09.2010 государственным инспектором Марьяновского района по пожарному надзору Чупиным И.Н. была проведена проверка, в ходе которой установлено, что пункт N 1 предписания N 31/1/14-13 (здание не обеспечено наружным противопожарным водоснабжением) не выполнен, что отражено в акте проверки N 108 от 08.09.2010.

08.09.2010 начальником отделения - главным государственным инспектором Марьяновского района по пожарному надзору Дмитрюком С.В. в отношении МОУ "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" составлен протокол N 139 об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и существо правонарушения заключается в следующем: здание не обеспечено наружным противопожарным водоснабжением.

14.09.2010 по результатам рассмотрения указанного протокола и материалов дела об административном правонарушении начальник отделения - главный государственный инспектор Марьяновского района по пожарному надзору Дмитрюк С.В. в отношении МОУ "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" вынес постановление N 96 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности, которым Учреждение привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 10 100 руб.

Учреждение, полагая, что незаконно привлечено к административной ответственности, обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании постановления от 14.09.2010 N 96 незаконным и его отмене.

Решением суда первой инстанции заявленные требований удовлетворены.

Означенное решение обжалуется Отделением пожарного надзора в суд апелляционной инстанции.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, находит его подлежащим отмене, исходя из следующего.

Ответственность по части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена за нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса, что влечет предупреждение или наложение административного штрафа юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Общие правовые вопросы регулирования в области обеспечения пожарной безопасности, отношения между учреждениями, организациями и иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, между общественными объединениями, должностными лицами и гражданами определяются Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее по тексту - Закон о пожарной безопасности).

Согласно части 2 статьи 37 Закона о пожарной безопасности предприятия обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

Факт нарушения Учреждением пункта 3 Правил пожарной безопасности (ППБ 01-03), утвержденных приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18.06.2003 (далее по тексту - Правила пожарной безопасности), и пунктов 2.11, 2.13 Строительных норм и правил 2.04.02-84, что выразилось в том, что здание не обеспечено наружным противопожарным водоснабжением, подтверждается материалами дела и Учреждением не оспаривается.

Довод Учреждения о том, что вопросы обеспечения водоснабжения относятся к компетенции органом местного самоуправления, суд апелляционной инстанции отклоняет, поскольку в силу статьи 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

В соответствии с пунктом 10 Правила пожарной безопасности, собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечивать своевременное выполнение требований пожарной безопасности.

Таким образом, именно Учреждение, уполномоченное владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом - зданием, расположенным по адресу: Омская область, Марьяновский район, а.Кара-Терек, ул. Школьная, 7, на праве оперативного управления, ответственно за соблюдение правил пожарной безопасности на этом объекте.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Федеральный закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является, в том числе, соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора).

Одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами (пункт 1 части 2 статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ).

При этом из данных норм не следует вывод о том, что если целью внеплановой проверки является контроль за исполнением ранее выданного предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, то выявление иных нарушений, свидетельствует о проведении новой проверки, которая должна иметь самостоятельные основания.

Как указано выше нормы Федерального закона N 294-ФЗ регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Вопросы же возбуждения дела об административном правонарушения, порядка рассмотрения дела об административном правонарушении, регулируются нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Соответственно нормы Федерального закона N 294-ФЗ не исключают применение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку предмет регулирования данных нормативны актов различен.

В соответствии с пунктом 1 части 1 стать 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, независимо от оснований проведения проверки, непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, является основанием для возбуждения дела об административном правонарушении.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что выявление уполномоченным должностным лицом в ходе проведения проверки исполнения ранее выданного предписания новых нарушений требований закона, их последующее отражение в протоколе об административном правонарушении и привлечение к административной ответственности за их совершение, не свидетельствует о выходе за пределы предмета проверки, не нарушает требований Федерального закона N 294-ФЗ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из распоряжения о проведении внеплановой проверки от 26.07.2010 N 108 следует, что целью проверки является контроль исполнения предписания N 31/1/14-13; задачами проверки являются: проверка выполнения обязательных требований пожарной безопасности, принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений и принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Вывод суда первой инстанции о том, что целью проведения отмеченной внеплановой проверки могла быть лишь проверка выполнения требований предписания, а не новая проверка требований пожарной безопасности в отношении заявителя, является неверным, не соответствующим приведенным выше нормам Федерального закона N 294-ФЗ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обнаружение нарушений не в результате самостоятельного мероприятия по контролю, а в процессе осуществления проводимой при наличии законного основания внеплановой проверки исполнения ранее выданного предписания, не противоречит положениям Федерального закона N 294-ФЗ, как ошибочно считает суд первой инстанции.

В ходе проверки административным органом было выявлено нарушение пункта 3 Правил пожарной безопасности, и пунктов 2.11, 2.13 Строительных норм и правил 2.04.02-84 (здание не обеспечено наружным противопожарным водоснабжением), то есть невыполнение пункта N 1 предписания N 31/1/14-13.

В такой ситуации суд апелляционной инстанции считает, что Учреждение могло быть привлечено к административной ответственности как за нарушение указанных требований пожарной безопасности (часть 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), так и за неисполнение законного предписания государственного органа.

О проведении внеплановой проверки Учреждение было извещено, что подтверждается наличием подписи директора Учреждения в распоряжении от 26.07.2010 N 108 и акте проверки от 08.09.2010 N 108.

Нарушений требований Федерального закона N 294-ФЗ при проведении внеплановой проверки суд апелляционной инстанции не находит.

Выводы суда первой инстанции относительно нарушений закона при проведении плановой проверки суд апелляционной инстанции не оценивает, поскольку в данном случае имела место внеплановая проверка Учреждения, в силу чего необходимости соблюдения требований закона о проведении плановой проверки не требуется.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, соблюдение требований Федерального закона N 294-ФЗ.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд апелляционной инстанции считает, что у Учреждения имелась возможность по соблюдению требований пожарной безопасности, однако им не были приняты все зависящие от нее меры по их соблюдении. Доказательств наличия объективных обстоятельств, препятствующих выполнению обязанностей по соблюдению правил пожарной безопасности, Учреждением не представлено.

Нарушение порядка и срока давности привлечения Учреждения к административной ответственности суд апелляционной инстанции не находит.

Протокол об административном правонарушении был составлен в присутствии законного представителя Учреждения - директора Ищукиной З.А., что подтверждается ее подписью в протоколе. Данное лицо было извещено о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении (отметка в протоколе за подписью Ищукиной З.А.).

Неверным суд апелляционной инстанции считает и вывод первой инстанции о том, что Учреждение в нарушение статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дважды привлечено к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

Согласно части 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

Как следует из материалов дела, и было установлено судом первой инстанции, за выявленные в ходе плановой проверки нарушения обязательных требований пожарной безопасности, в том числе, "здание не обеспечено наружным противопожарным водоснабжением" Учреждение было привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановлением от 05.04.2010 N 38 о наложении административного наказания (л.д. 72-74).

Между тем, в данном случае имеет место два события административного правонарушения, выявленных административным органом, - в марте 2010 года (акт проверки от 29.03.2010 N 31) и в сентябре 2010 года (акт проверки от 08.09.2010 N 108), поэтому привлечение Учреждения к ответственности за правонарушение, совершенное в сентябре 2010 года, не может рассматриваться как привлечение к административной ответственности дважды за одно и то же административное правонарушение. В связи с этим норма, содержащаяся в пункте 5 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на которую сослалися суд первой инстанции, не может быть применена.

Данная правовая позиция отражена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.10.2009 N 6417/09.

При таких обстоятельствах, постановление Управление ТО ГПН Марьяновского района от 14.09.2010 N 96 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности является законным и обоснованным, не подлежит отмене.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене, как принятое при неправильном применении норм Федерального закона N 294-ФЗ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, требований Учреждения о признании незаконным отмене постановления Управление ТО ГПН Марьяновского района от 14.09.2010 N 96 удовлетворению не подлежат.

Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по государственной пошлине, поскольку в силу части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 4 части 1, пунктами 1, 3 части 2 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Омской области от 27.12.2010 по делу N А46-12410/2010 отменить, принять по делу новый судебный акт.

В удовлетворении требований муниципального образовательного учреждения "Кара-Терекская основная общеобразовательная школа" о признании незаконным и отмене постановления Территориального отделения ГПН Марьяновского района Омской области Управления Государственного пожарного надзора Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области от 14.09.2010 N 96 о наложении административного наказания за нарушение требований пожарной безопасности отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу постановления.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

О.А. Сидоренко Л.А. Золотова