Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2011 г. N 04АП-383/2011.

Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2011 г. N 04АП-383/2011

г. Чита

18 марта 2011 г.

Дело N А78-8358/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 10 марта 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 марта 2011 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Рылова Д.Н., Юдина С.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Малановой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 21 декабря 2010 года по делу N А78-8358/2010 по заявлению Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края (ОГРН 1087536008801) к Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Забайкальскому краю (ОГРН 1037550001114, ИНН 7536042622) о признании незаконным решения от 5 октября 2010 года N 7532/10-2892 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений",

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Бадмажапова Бальжинимы Дармаевича

(суд первой инстанции: Горкин Д.С.)

при участии в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле:

от Департамента государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края: Новожилова О.В., ведущий специалист - эксперт, доверенность от 1 июля 2010 года;

от ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Забайкальскому краю: Кучина Г.В., начальник отдела обеспечения ведения кадастра объектов недвижимости, доверенность от 25 ноября 2010 года N 45; Федулин В.Е., начальник юридического отдела, доверенность от 25 ноября 2010 года N 46;

от Бадмажапова Б.Д.: не было (извещен)

и установил:

Департамент государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края (далее - Департамент) обратился в Арбитражный суд Забайкальского края с заявлением к Федеральному государственному учреждению "Земельная кадастровая палата" по Забайкальскому краю (далее - кадастровая палата) о признании незаконным решения от 5 октября 2010 года N 7532/10-2892 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений".

Определением Арбитражного суда Забайкальского края от 30 ноября 2010 года (л.д. 60) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Бадмажапов Бальжинима Дармаевич (далее - Бадмажапов Б.Д.).

Решением Арбитражного суда Забайкальского края от 21 декабря 2010 года в удовлетворении заявленных Департаментом требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение от 5 октября 2010 года N 7532/10-2892 "О приостановлении осуществления кадастрового учета изменений" не противоречит нормам законодательства и не нарушает права и законные интересы Департамента, который, предоставив спорный земельный участок в собственность Бадмажапова Б.Д., утратил право на изменение вида разрешенного использования этого земельного участка.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов суда первой инстанции фактическим обстоятельствам дела.

В частности, Департамент обращает внимание на то, что в силу пункта 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42, сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в реестр на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, в связи с чем наличие распоряжения Департамента от 17 августа 2010 года N 4716/р является основанием для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Департамент считает также, что он, реализуя полномочия по распоряжению спорным земельным участком, вправе был изменить вид разрешенного использования этого земельного участка.

В отзыве на апелляционную жалобу кадастровая палата выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы Бадмажапов Б.Д. извещен надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждается почтовым уведомлением о вручении N 67200035081400, а также размещенной 31 января 2011 года на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети "Интернет" информацией о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

В соответствии с частью 2 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей Департамента и кадастровой палаты, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения Департамента от 24 октября 2008 года N 174/р "О заключении договора аренды земельного участка с Б.Д. Бадмажаповым на новый срок" (л.д. 78) между Забайкальским краем в лице Департамента (арендодатель) и Бадмажаповым Б.Д. (арендатор) 24 октября 2008 года был заключен договор аренды земельного участка на территории г. Читы, государственная собственность на который не разграничена N 37/08(ч), согласно пункту 1.1. которого арендодатель передает, а арендатор принимает во временное владение и пользование земельный участок из категории земель населенных пунктов, местоположение которого установлено: Забайкальский край, г. Чита, мкр. Сенная падь, 75, с кадастровым номером 75:32:030604:129, площадью 1 025 кв.м., для завершения строительства индивидуального жилого дома (л.д. 71-75).

25 декабря 2008 года Бадмажапов Б.Д. зарегистрировал право собственности на жилой дом, расположенный по адресу: Забайкальский край, г. Чита, мкр. Сенная падь, 75, о чем Управлением Росрегистрации по Забайкальскому краю выдано Свидетельство о государственной регистрации права серия 75 АА N 002595 (л.д. 20).

В связи с обращением Бадмажапова Б.Д. в Департамент с заявлением о предоставлении в собственность земельного участка, расположенного по адресу: Забайкальский край, г. Чита, мкр. Сенная падь, 75, с кадастровым номером 75:32:030604:129, площадью 1 025 кв.м. (л.д. 21), Департаментом вынесено распоряжение от 17 августа 2010 года N 4716/р, в соответствии с которым договор аренды земельного участка N 37/08(ч) от 24 октября 2008 года расторгнут, земельный участок предоставлен Бадмажапову Б.Д. в собственность для обслуживания и использования индивидуального жилого дома (л.д. 8).

В связи с вынесенным распоряжением от 17 августа 2010 года N 4716/р Департамент 21 сентября 2010 года обратился в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка, предоставленного в собственность Бадмажапову Б.Д. (л.д. 43).

Кадастровая палата решением от 5 октября 2010 года N 7532/10-2892 приостановила осуществление кадастрового учета изменений по причине того, что Департаментом не представлен необходимый для кадастрового учета документ по виду разрешенного использования земельного участка, так как предоставленное распоряжение Департамента от 17 августа 2010 года N 4716/р не вносит изменения в характеристики земельного участка, а предоставляет его в собственность.

Суд апелляционной инстанции считает вынесенное кадастровой палатой решение о приостановлении осуществления кадастрового учета изменений законным, исходя из следующего.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений незаконными (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 21996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что требования Департамента могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: несоответствие решения кадастровой палаты от 5 октября 2010 года N 7532/10-2892 закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов Департамента таким решением.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств требования Департамента удовлетворению не подлежат.

В соответствии с пунктом 14 части 2 статьи 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о государственном кадастре недвижимости) в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о разрешенном использовании, если объектом недвижимости является земельный участок.

Частью 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства, которое может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования и 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Согласно части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 части 1 статьи 22 Закона о государственном кадастре недвижимости с заявлением в орган кадастрового учета, в числе других документов, должна быть представлена копия документа, подтверждающего установленное разрешенное использование земельного участка (при кадастровом учете земельного участка в связи с изменением указанных в пункте 14 части 2 статьи 7 этого Закона сведений).

Пунктом 4 части 2 статьи 26 Закона о государственном кадастре недвижимости установлено, что отсутствие документов, подтверждающих вид разрешенного использования земельного участка, является основанием для приостановления осуществления кадастрового учета объекта недвижимости.

В силу пункта 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" полномочия по изменению одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования входит в компетенцию главы местной администрации при условии, если отсутствуют утвержденные правила землепользования и застройки.

Решением Думы городского округа "Город Чита" от 12 ноября 2009 года N 171 были утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Чита" (далее - Правила землепользования и застройки).

Согласно пункту 2 статьи 1 Правил землепользования и застройки данные Правила устанавливают порядок использования и застройки территории городского округа "Город Чита", основанный на градостроительном зонировании - делении всей территории городского округа "Город Чита" на территориальные зоны и установлении для каждой из них градостроительного регламента.

В силу пункта 4 статьи 1 Правил землепользования и застройки (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) они являются обязательными для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, в том числе и в случае изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Пунктом 1 статьи 8 Правил землепользования и застройки предусмотрено, что к территориальным зонам приписаны градостроительные регламенты по видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительный регламент в части видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства включает:

- основные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые при условии соблюдения технических регламентов не могут быть запрещены;

- условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства, требующие получения соответствующего разрешения;

- вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (пункт 3).

В соответствии со статьей 11 Правил землепользования и застройки основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (пункт 1). Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (пункт 2).

Из приведенных норм права следует, что выбор основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков, установленных правилами землепользования и застройки, правообладателями таких земельных участков, не являющихся органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется самостоятельно, тогда как изменение основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков органами государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется только в рамках своих полномочий и в порядке, установленном законом.

Проверяя полномочия Департамента на изменение вида разрешенного использования земельного участка, предоставленного Бадмажапову Б.Д., в собственность суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у Департамента права на изменение вида разрешенного использования земельных участков, установленных градостроительными регламентами, исходя из следующего.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.12.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Закона Забайкальского края от 01.04.2009 N 152-ЗЗК "О регулировании земельных отношений на территории Забайкальского края" и пункта 9.10.3 Положения о Департаменте государственного имущества и земельных отношений Забайкальского края, утвержденного постановлением Правительства Забайкальского края от 08.06.2010 N 233 (далее - Положение), полномочия по управлению и распоряжению земельными участками, расположенными на территории города Читы, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляет Департамент.

В области земельных отношений Департаменту предоставлены полномочия, установленные пунктами 9.10, 9.10.1-9.10.5, 9.11, 9.11.1-9.11.20 Положения, среди которых полномочий по изменению по собственному усмотрению основного и вспомогательного вида разрешенного использования земельных участков, установленных правилами землепользования и застройки, не имеется, в связи с чем Департамент не является тем органом государственной власти, на основании акта которого кадастровая палата обязана внести сведения об изменении основного и вспомогательного видов разрешенного использования земельных участков.

В связи с изложенным судом апелляционной инстанции отклоняется довод Департамента о том, что кадастровая палата должна была руководствоваться пунктом 70 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 04.02.2010 N 42, согласно которому сведения о видах разрешенного использования земельного участка вносятся в реестр на основании градостроительного регламента либо на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Данную норму права необходимо применять во взаимосвязи с приведенными выше положениями градостроительного законодательства, а также пунктом 12 Постановления Правительства Российской Федерации от 18.08.2008 N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости", которым предусмотрено, что орган государственной власти или орган местного самоуправления представляет в орган кадастрового учета принятые в пределах их компетенции решения, в связи с которыми требуется внесение изменений в сведения государственного кадастра недвижимости об объекте недвижимости (в том числе о разрешенном использовании земельного участка).

То есть решение об изменении разрешенного использования земельного участка, на основании которого может быть осуществлен кадастровый учет, может быть принято только компетентным органом государственной власти.

Между тем, как уже отмечалось выше, Департамент органом, к полномочиям которого относится планирование территории, не является.

Отклоняется как необоснованный и довод заявителя апелляционной жалобы о правомерности изменения им (как правообладателем) вида разрешенного использования спорного земельного участка при осуществлении функций собственника земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, то есть действующего по аналогии с собственником, поскольку Департамент собственником спорного земельного участка не является, а осуществление действий в отношении земельных участков по аналогии с собственником действующим законодательством не предусмотрено.

Суд апелляционной инстанции считает, что осуществление каких-либо действий государственного органа или органа местного самоуправления в отношении земельных участков, связанных с определением или изменением вида их разрешенного использования, четко установлены законом и не могут быть изменены такими органами по собственному усмотрению. При этом установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований относится к полномочиям органов местного самоуправления, что прямо следует из пункта 1 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В свою очередь, как уже отмечалось выше, частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Правил землепользования и застройки правомочия "обычных" правообладателей земельных участков и органов государственной власти (органов местного самоуправления), также являющихся правообладателями земельных участков, относительно изменения основного и вспомогательного видов разрешенного использования разграничены (последним не предоставлено право самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований выбирать названные виды разрешенного использования земельных участков).

Кроме того, оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации распоряжение Департамента от 17 августа 2010 года N 4716/р "О предоставлении земельного участка в собственность Бадмажапову Б.Д., суд апелляционной инстанции отмечает, что по своей юридической природе этот ненормативный правовой акт относится к правоустанавливающим документам на земельный участок, а не к актам об изменении разрешенного использования земельного участка (собственно об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка с одного на другой в этом распоряжении указаний не содержится, поэтому пункт 2 этого документа необходимо расценивать лишь как определение цели использования спорного земельного участка).

Поскольку в рассматриваемом случае до обращения Департамента в кадастровую палату с заявлением об изменении разрешенного вида использования земельного участка, предоставленного Бадмажапову Б.Д. в собственность, разрешенное использование этого земельного участка не было изменено в установленном законодательством порядке (в том числе путем принятия уполномоченным органом соответствующего акта), то у кадастровой палаты имелись законные основания для приостановления осуществления кадастрового учета изменений.

В нарушение требований части 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Департаментом не представлены соответствующие доказательства и не приведены убедительные доводы относительно того, каким образом оспариваемым решением кадастровой палаты нарушаются его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (при том, что спорный земельный участок предоставлен в собственность физическому лицу), что в силу приведенных выше норм процессуального права является самостоятельным и достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

При таких фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения правильного по существу решения суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявленных Департаментом требований.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Забайкальского края от 21 декабря 2010 года по делу N А78-8358/2010, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Забайкальского края от 21 декабря 2010 года по делу N А78-8358/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.Н. Рылов С.И. Юдин