Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2010 г. N 07АП-3225/2010.

Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 мая 2010 г. N 07АП-3225/2010

г. Томск

Дело N 07АП- 3225/10

12 мая 2010 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 11 мая 2010 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 мая 2010 г.

Седьмой Арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Усаниной Н.А.

судей Бородулиной И.И., Журавлевой В.А.

при ведении протокола судебного заседания судьей Усаниной Н.А.

при участии: без участия

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Регионального отделения Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 26 февраля 2010 года по делу N А27-875/2010 (судья Драпезо В.Я.)

по заявлению ОАО "Мариинскмежрайгаз"

к Региональному отделению Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе

о признании незаконным постановления от 16.12.2009 N 479 о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ

Открытое акционерное общество "Мариинскмежрайгаз" (далее по тексту ОАО "Мариинскмежрайгаз", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Региональному отделению Федеральной службы по финансовым рынкам в Сибирском федеральном округе (далее РО ФСФР в СФО, административный орган) о признании незаконным постановления N 479 от 16.12.2009г. о привлечении к административной ответственности по части 9 статьи 19.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 26.02.2010 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, РО ФСФР в СФО обратилось в арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, в том числе по следующим основаниям:

- законодательство РФ не обуславливает вынесение ФСФР России предписаний только при проведении проверок и только в целях устранения уже допущенных нарушений норм права; при ином толковании норм права, изложенном в заявлении об оспаривании постановления, учитывая изменения в процедуре раскрытия сведений об аффилированных лицах, реализация региональным отделением своих полномочий по контролю за соблюдением эмитентами законодательства о ценных бумагах, обеспечению раскрытия информации на рынке ценных бумаг, будет практически невозможна; неисполнение любого предписания ФСФР России или его территориального органа образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 9 ст. 19.5 КоАП РФ; вывод суда об отсутствии в действиях заявителя вмененного ему события административного правонарушения противоречит статьям 30, 42, 44 Закона о рынке, статье 11 Закона N 46-ФЗ, подпунктам 5.14, 5.3.6, 5.3.7, 6.1 Положения о ФСФР России, подпунктам 2.1.5, 2.1.6, 2.1.7, 2.2.1 Положения N 06-69/пз-н, подпунктам 2.1.5, 2.1.6, 2.1.7, 2.2.1 Положения N 06-154/пз, статье 92 Закона об АО, пунктам 8.1., 8.5 Положения N 06-117/пз-н; вывод суда о малозначительности совершенного административного правонарушения, а равно о том, что региональным отделением не исследовался вопрос о вине заявителя в совершении административного правонарушения, не соответствует обстоятельствам дела; вывод суда о нарушении ст.29.11 КоАП не подтвержден материалами дела.

ОАО "Мариинскмежрайгаз" в отзыве на апелляционную жалобу просит решении суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения, указав на обоснованность вывода суда первой инстанции об отсутствии в действиях Общества события административного правонарушения, апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции; отсутствие угрозы охраняемым общественным отношениям в процессе совершения правонарушения подтверждена материалами дела; мера административной ответственности явно несоразмерна.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатами направленной копии судебного акта (ч. 1 ст. 123 АПК РФ)), в судебное заседание апелляционной инстанции не явились; Общество (представлено заявление 11.05.2010г.) просит рассмотреть дело в его отсутствие.

В порядке ч. 1 ст. 266, ч.3 ст. 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 26.02.2010г. не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 15.10.2009 Отделение РО ФСФР в СФО вынесло Обществу предписание о представлении документов N 51-09-ТЧ-10/8761 (далее Предписание), полученное Обществом 19.10.2009г., в соответствии с которым Обществу было предписано в срок не позднее 15 дней с момента получения предписания направить в надзорный орган:

1) копию страницы в сети Интернет, используемой Обществом для раскрытия информации, в том числе список аффилированных лиц Общества по состоянию на 30.06.2009 и 30.09.2009;

2) копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, уполномоченных ФСФР России на распространение информации, раскрываемой на рынке ценных бумаг, сообщения о раскрытии на странице в сети Интернет списков аффилированных лиц Общества по состоянию на 30.06.2009 и 30.09.2009;

3) в случае отсутствия указанных в предписании документов представить письменные пояснения с указанием причин отсутствия документов.

Невыполнение указанного предписания в установленный в нем срок послужило основанием вынесения постановления N 479 от 16.12.2009 г. о наложении на Общество административного наказания по части 9 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 500 000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "Мариинскмежрайгаз" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из отсутствия в действиях Общества события вменяемого ему административного правонарушения; не исследования административным органом факта малозначительности совершенного правонарушения, вины Общества в совершении правонарушения.

Частью 9 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков или его территориального органа.

В соответствии с Федеральным законом от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", Федеральным законом от 05.03.1999 N46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N317, Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2004 N206 "Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам" Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору на финансовых рынках, и находится в ведении Правительства Российской Федерации.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам Федеральная служба по финансовым рынкам (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004г. N 317), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности).

В соответствии с положениями ст. 11 "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими и некоммерческими организациями и их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, физическими лицами на территории Российской Федерации (п. 1). Предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг выносятся по вопросам, предусмотренным настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в целях прекращения и предотвращения правонарушений на рынке ценных бумаг, а также по иным вопросам, отнесенным к компетенции федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. В случае выявления нарушения прав и законных интересов инвесторов профессиональным участником или в случае, если совершаемые профессиональным участником действия создают угрозу правам и законным интересам инвесторов, федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг вправе своим предписанием запретить или ограничить проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг на срок до шести месяцев (п. 2). Предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг изменяются либо отменяются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг в связи с вступившим в законную силу решением суда либо по инициативе указанного федерального органа исполнительной власти (п. 3).

Пунктом 6.6 Положения о ФСФР России (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 317) предусматривается, что ФСФР России с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право пресекать нарушение законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесенным к компетенции Службы.

Пунктами 5.3.7, 6.1 названного Положения предусмотрено, что Федеральная служба по финансовым рынкам вправе выдавать предписания, запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Службы вопросам.

В соответствии с п. 7 ст. 44 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", п. 1 ст. 11 Федерального закона от 05.03.1999 N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" предписания федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг являются обязательными для исполнения коммерческими организациями и их должностными лицами на территории Российской Федерации.

Согласно статье 92 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах", п.п. 8.1.2 пункта 8.1, п.п. 8.5.3, п.п. 8.5.4, п.п. 8.5.5. пункта 8.5 Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утверждено Приказом ФСФР России от 10.10.2006г. N06-117/пз-н открытое акционерное общество обязано, начиная с даты государственной регистрации раскрывать сведения о своих аффилированных лицах путем опубликования на странице в сети Интернет списка аффилированных лиц, составленного на дату окончания отчетного квартала, не позднее 2 рабочих дней с даты окончания отчетного квартала.

Исходя из положений ст. 2, п. 10 ст. 42, п.7 ст. 44 Федерального закона N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", ст.11 Федерального Закона от 05.03.1999г. N46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", п. 2.1.7, п. 2.3.3 Положения о территориальном органе Федеральной службы по финансовым рынкам, утвержденного Приказом ФСФР России от 22.06.2006г. N06-69/пз-н, Постановления Правительства РФ N206 от 09.04.2004, ст. 2, ст.7 Федерального закона от 26.12.1995 N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и принимая во внимание, что ОАО "Мариинскмежрайгаз" как открытое акционерное общество является эмитентом, Федеральная служба по финансовым рынкам в лице своего территориального органа - Регионального отделения, выдавая предписание, действовала в рамках предоставленных ей действующим законодательством полномочий, а лицо, в адрес которого выдано предписание в силу п. 7 ст. 44 Закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг", п.1 ст. 11 Закона от 05.03.1999 N46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" обязано было исполнить указанное предписание.

При этом, Региональное отделение, издавая предписание, действовало в публичных интересах как орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, на который возложены функции по контролю за раскрытием информации в части представления в установленные сроки списка аффилированных лиц путем опубликования на странице Интернет.

В данном случае, предписание Федеральной службы по финансовым рынкам объединяет две формы правового воздействия: запрет и обязывание и входит в состав механизма правового регулирования отношений на рынке ценных бумаг в качестве юрисдикционного акта, который может применяться не только по заявлению или жалобе потерпевшего лица, но и по собственной инициативе.

Сами по себе положения Административного регламента, на которые содержится ссылка в решении суда первой инстанции не содержат безусловного указания на вынесения предписания только по результатам проводимой проверки и не противоречат положениям ст.11 "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", п.5.3.7,п. 6.6, п. 6.1. Положения о ФСФР России (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 317), п. 7 ст. 44 Федерального закона от 22.04.1996 N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг".

Исходя из положений п. 4 и п. 23.1 Административного регламента, предписание по итогам проверки выносится в случае выявления в ходе проверки нарушений законодательства, относящегося к рынку ценных бумаг.

Таким образом, следует различать вынесение предписания по результатам проверки в целом как контрольно-надзорного мероприятия по проверке нарушения законодательства в области рынка ценных бумаг и вынесение предписания за неисполнение требований должностного лица.

В первом случае предписание выносится по итогам рассмотрения акта по результатам проверки, а в случае устранения допущенных нарушений законодательства в сфере рынка ценных бумаг или их отсутствия предписание не выносится вообще; во втором случае предписание является обязательным средством реагирования за нарушение порядка управления и законодательства в сфере рынка ценных бумаг, которым и явилось предписание от 15.11.2009г.

При таких обстоятельствах, выводы суда первой инстанции о незаконности и необоснованности предписания о предоставлении документов от 15.11.2009г. по основанию возможности принятия такого предписания лишь по результатам проводимой проверки, суд апелляционной инстанции считает ошибочными, не повлекшими по существу принятия неправильного решения по делу, исходя из следующего.

Основанием для возбуждения Отделением дела об административном правонарушении может являться невыполнение организацией предписания об устранении нарушений законодательства или о принятии мер, направленных на недопущение подобных нарушений в дальнейшей деятельности.

При этом судом правомерно учтено, что действующим законодательством не установлена обязанность Общества направлять в Отделение ФСФР копии страниц в сети Интернет, используемой для раскрытии информации, в том числе списка аффилированных лиц, а также копии документов, подтверждающих опубликование Обществом в ленте новостей одного из информационных агентств, а равно право надзорного органа требовать предоставления таких документов, тогда как страница в сети Интернет должна быть доступа всем, соответственно, Отделение ФСФР имеет возможность распечатать ее самостоятельно.

В связи с чем, исходя из положений пункта 1.12 Положения о раскрытии информации, суд правильно указал, что, требуя представить копии страницы в сети Интернет и копии сообщения об опубликовании в ленте новостей копии списка аффилированных лиц, административный орган фактически подменил ранее действующую обязанность по представлению списка аффилированных лиц на обязанность исполнить предписание о предоставлении документов.

При этом, исходя из требований Положения о раскрытии информации эмитентами эмиссионных ценных бумаг, утвержденного Приказом ФСФР РФ от 10.10.2006 N 06-117/пз-н, текст списка аффилированных лиц акционерного общества должен быть доступен на странице в сети Интернет в течение не менее 3 лет с даты истечения срока, установленного настоящим Положением для его опубликования в сети Интернет, а если он опубликован в сети Интернет после истечения такого срока, - с даты его опубликования в сети Интернет; не позднее 1 дня с даты опубликования на странице в сети Интернет текста списка аффилированных лиц акционерное общество обязано опубликовать в ленте новостей сообщение об этом.

Вместе с тем, административным органом, обязанным подтверждать законность и обоснованность привлечения лица к административной ответственности, в материалы дела не представлено доказательств неисполнения указанной обязанности Обществом.

Кроме того, суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции о не рассмотрении административным органом факта малозначительности совершенного административного правонарушения.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (часть 1 статьи 2.1 КоАП РФ).

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса).

Согласно статьи 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

Малозначительность правонарушения имеет мест при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего Постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Как указано в пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", малозначительным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но, с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

С учетом изложенных норм права, оценив имеющиеся в деле доказательства, принимая во внимание, что Общество ранее не привлекалось к административной ответственности за совершение подобных правонарушений, своевременно и добросовестно представляло всю необходимую информацию о ценных бумагах в РО ФСФР, предписание о предоставлении документов от 15.10.2009 N 51-09-ТЧ-10/8761 (полученное Обществом 19.11.2009) было исполнено 19.12.2009, выпуск акций Общества был зарегистрирован 14.07.1994 за N 39-1п-00711, акции в свободную продажу не поступали, список аффилированных лиц Общества остается неизменным на протяжении длительного времени, в связи с чем, неисполнение в 15-дневный срок предписания административного органа не повлекло за собой существенного нарушения прав и интересов акционеров, иных лиц и государства, у административного органа имелись основания применения положений ст.2.9 КоАП РФ.

Факт отсутствия подписи представителя Общества в тексте постановления N 479 о назначении административного наказания правомерно расценено судом первой инстанции как нарушение ч. 1 ст. 29.11 КоАП РФ, что в совокупности с иными нарушениями учтено судом первой инстанции при вынесении судебного акта.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, в целом направленных на переоценку выводов суда первой инстанции, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ

Решение арбитражного суда Кемеровской области от 26 февраля 2010 года по делу N А27-875/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Н.А.Усанина

Судьи

И.И.Бородулина В.А.Журавлева