Конституционное регулирование налоговых правоотношений на современном этапе (Н.В. Воронина, В.А. Бабанин, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 7, апрель 2006 г.)

Конституционное регулирование налоговых правоотношений
на современном этапе

Проводимая в Российской Федерации реформа в сфере налогообложения призвана решить целый ряд существующих в налоговой сфере серьезных проблем, а именно проблемы низкого уровня собираемости налогов, нестабильности и непредсказуемости налоговой системы для налогоплательщика, сложности и запутанности существующей системы налогообложения, сравнительно большого количества установленных налогов. Также в числе недостатков можно назвать и существование многочисленных подзаконных нормативных правовых актов, часто противоречащих законодательству о налогах и сборах либо произвольно его трактующих, недостаточную урегулированность отношений налоговых и органов налогоплательщиков, что приводит нередко к случаям произвола и множество других.

Вместе с тем не подлежит сомнению тот факт, что налоги становятся важнейшим фактором в создании финансовой основы, необходимой для выполнения задач и функций государства: обеспечения гарантий основных прав и свобод граждан, обеспечения безопасности государства. Вышесказанное предопределило практическую потребность в создании эффективно действующей налоговой системы, способной благотворно влиять на рост национальной экономики, активизировать инвестиционные процессы, обеспечивать реализацию социальной политики Российской Федерации.

В Послании Президента РФ В.В. Путина 2003 г. определены стратегические цели развития России: до 2010 г. необходимо увеличить внутренний валовый продукт в два раза; преодолеть бедность; модернизировать Вооруженные Силы. Основой для достижения этих целей, как сказано в указанном послании, выступает консолидация общественных сил, незыблемость Конституции РФ и гарантированность прав и свобод граждан.

Именно незыблемость Конституции Российской Федерации (далее - Конституции) становится основным фактором стабильности законодательной деятельности, целенаправленного и последовательного принятия системообразующих федеральных законов. Это обстоятельство способствует решению и другой, не менее важной государственной задачи: активному влиянию Конституции на развитие законодательства субъектов Федерации, устранение раздробленности и внутренних противоречий в российской системе права. Как следствие, повышается роль Конституции как катализатора движения к целям, поставленным в Послании Президента страны. Облегчается выявление наиболее целесообразных и эффективных с точки зрения общества и государства направлений развития российского законодательства.

Все вышесказанное в целом справедливо и по отношению к законодательству налоговому о налогах и сборах. Тем более, что потребность в его совершенствовании становится особенно актуальной.

В Послании Президента России многократно используются такие термины, как "эффективное государство", "сильная власть". Повышение эффективности государства предполагает укрепление прежде всего его важнейших сущностных признаков, таких как власть, гражданство, территория, налоги и др.

Актуальность подтверждает и то обстоятельство, что к проблемам налоговой политики Президент РФ обращается в своем Послании несколько раз. Успешной реализации налоговой политики отводится важнейшее место в восстановлении единства государства. "Мы, - подчеркнул президент - юридически и физически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть: Приступили к строительству дееспособной, финансово обеспеченной власти на местах"*(1).

В другом фрагменте Послания утверждается, что, продвигаясь по пути налоговой реформы, Россия преодолела "абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов - как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну - стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации"*(2).

Вышеизложенное мнение Президента России о налоговой реформе получили дальнейшее развитие и конкретизацию в его Бюджетном Послании федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в мае 2003 г.

Вот уже несколько лет органами федеральной государственной власти РФ предпринимаются определенные действия по совершенствованию правового регулирования налоговых отношений как одного из механизмов государственного управления общественными процессами в государстве. Вместе с тем долгое время эти действия не носили системного характера, способного дать эффективные результаты, не имели до недавнего времени четких стратегических целей достаточного научного обеспечения.

В мае 2003 г. в своем Послании Президент РФ утверждал, что из "неэффективности государства", его "слабости", сводящей на нет экономические и другие реформы, вытекают наиболее серьезные угрозы для российского общества.

Как следствие, особую значимость приобретает конституционный анализ сущностных признаков государства, его глубинных, присущих только ему созидательных, консолидирующих качеств. К таким свойствам прежде всего можно отнести налоги. Без детального анализа и исследования конституционных основ, их воздействия на регулирование налоговых отношений не могут быть найдены и пути к повышению эффективности государства, о котором говорил в своем Послании Президент страны.

До недавнего времени основное внимание уделялось таким конституционным чертам государства, как "правовое", "демократическое", "федеративное" государство. К сущностным признакам государства эти черты прямого отношения не имеют, хотя и могут подрывать или усиливать действие сущностных признаков государства. Вместе с тем государство - это прежде всего опирающаяся в необходимых случаях на особый аппарат принуждения и распространяющаяся на все общество власть. В обществе именно государственная должна выступать как верховенствующая, полная и единственная власть. Данные признаки не растушевывают понятие государственной власти, а наоборот, развивают, обогащают, углубляют его.

Сущностные признаки государства, закрепленные в гл. 1 Конституции, - власть народа, суверенитет, верховенство власти, территориальная целостность, налоги, гражданство и другие - это признаки первого порядка. И эти признаки можно считать неотъемлемыми, присущими абсолютно любому государству независимо от того, является ли оно диктаторским или правовым, тоталитарным или демократическим, унитарным или федеративным.

Лишение государства признака первого порядка или же закрепление его за составными частями такого государства есть грубейшее нарушение его конституционных основ. Согласно п. "з" ст. 71 Конституции федеральные налоги и сборы относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, неконституционными являются попытки отдельных субъектов РФ нарушить это исключительное полномочие Российской Федерации.

Предусмотренное п. "б" ст. 114 Конституции обеспечение Правительством России проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики определяет создание основы единой налоговой системы, соподчинение всех составных ее частей федеральному центру.

Тот факт, что Россия провозглашена демократическим федеративным правовым государством, не означает, что как реальная политическая организация Российская Федерация несколько утрачивает свое значение. Например, в соответствии с положениями ст. 5 Конституции Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Конкретный перечень этих субъектов и, таким образом, реальный юридический механизм их образования и функционирования содержится уже в гл. 3 Конституции "Федеративное устройство", а именно в ст. 65. Представляется вполне целесообразным, что п. 2 указанной статьи говорит о том, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Пункт 5 ст. 66 Конституции конкретизирует, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ также в соответствии с федеральным конституционным законом. Вместе с тем, на взгляд авторов, регулирование сущностного признака государства федеральным конституционным законом подрывает основы государства в целом. То же справедливо и в отношении проведения единой налоговой политики.

Целесообразно отметить, что в конституциях иностранных федеративных государств перечень составных частей федеративного государства, как и установление, изменение, отмена, уменьшение налогов относится к сущностным признакам государства и, следовательно, регулируется исключительно конституциями данных государств. Суверенитет государства относится также к его сущностным свойствам.

Суверенитетом обладает государство в целом, а не его отдельные составные части в виде, например, органов государственной власти. Осуществляемая тем или иным органом государственная власть не обладает суверенитетом.

Вместе с тем в юридической научной литературе нередко встречается тезис о том, что суверенитет - это не признак государства, а свойство государственной власти. Так, А.К. Котов утверждает, что "Суверенитет есть сама государственная власть, качественно полноценная и функционально самостоятельная"*(3).

Как следствие, происходит возникновение множества дискуссий о делимости и неделимости государственного суверенитета, о его "отчуждаемости" и "неотчуждаемости", о том, что в отличие от суверенитета федеративного государства субъекты Федерации имеют лишь некую "суверенность". Таким рассуждениями можно подвести теоретическую основу под право субъекта РФ, например, не участвовать в формировании федеральной доходной базы, самостоятельно определять свою налоговую политику, устанавливать новые налоги.

Многие субъекты РФ были созданы с принятием во внимание национального состава их населения, но это обстоятельство не может служить основанием для размывания сущностных признаков государства, а также нарушения единых экономических, финансовых, социальных отношений, единых прав и свобод всех граждан российского государства. И в этой связи вполне очевидно, что в основе Указов действующего Президента России лежит не закрепление двухуровневой Федерации, а улучшение единого политико-территориального государственного устройства в целях повышения эффективности управления Российской Федерацией как в целом единым федеративным государством, так и ее субъектами в частности.

Изучение влияния конституционных норм на налоговые правоотношения позволяет выявить наиболее рациональные формы сочетания государственного регулирования и рыночных механизмов, свободы предпринимательства и уровня налоговой нагрузки на организации.

Основы налоговой системы, бюджетного устройства, совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации по формированию общих принципов установления взимания налогов и сборов устанавливаются Конституцией. Согласно п. 3 ст. 75, п. 1 ст. 72 установление единым федеральным законом общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. При этом субъекты Федерации могут на основе общих принципов налогообложения вводить собственную систему налогов и сборов.

Для выявления нормообразующего воздействия Конституции следует изучить ее правовое содержание, особенности влияния на налоговые отношения ее норм и принципов.

Вне зависимости от того, к какому виду относится та или иная норма Конституции, она определяет поведение субъектов общественных отношений. Разница заключается в способах установления, формах выражения, механизме воздействия конституционных норм на поведение участников регулируемых отношений.

Нормы Конституции подразделяются на следующие типы:

нормы - принципы;

нормы - цели;

программно-ориентирующие нормы;

нормы - дефиниции;

компетенционные нормы;

нормы - запреты;

конкретно-регулирующие нормы*(4).

Каждый из указанных типов норм отличается по своим способам регулирования и социального воздействия, а также структуре.

Нормы-принципы дают нормативное закрепление принципов организации и деятельности государственного и общественного строя. В Конституции РФ большинство включенных в гл. 1 "Основы конституционного строя" норм являются по своему содержанию нормами-принципами. Нормы-цели есть нормативная ориентация развития государства и общества.

Нормы-цели могут устанавливать как общие цели развития государства и общества, так и конкретные цели в аспекте определенных общественных отношений. Среди них есть нормы, оказывающие непосредственное воздействие на формирование налоговой системы государства, например, утверждение незыблемости демократических основ; утверждение прав и свобод человека; сохранение государственного единства.

Нормы-дефиниции определяют качественную характеристику тех или иных конституционных институтов. Так, к таковым относятся нормы, определяющие государство как "демократическое", "правовое", "федеративное".

Влияние конституционных норм на законодательство о налогах и сборах заключается в том, что нормы Конституции содержат единый масштаб оценки поведения субъектов налоговых отношений, при этом определяется необходимость равного подхода к каждому из субъектов. Существование требований Конституции, единых для всех участников налоговых отношений, - важная предпосылка их юридического равенства*(5).

Опыт налогового регулирования иностранных государств выводит аксиому, что часть конституционных норм непосредственно составной частью входит в налоговое право. В ряде промышленно развитых западных стран реформирование налоговых систем в начале восьмидесятых годов прошлого века помимо повышения эффективности функционирования налоговой системы в целом было направлено на совершенствование принципов ее формирования на основе конституций соответствующих государств. Правовые принципы являются исходными для права, в том числе и налогового права. Правовые конституционные принципы дают представление о надлежащем праве, т.е. каким ему надлежит быть. Поэтому правовыми принципами должен руководствоваться прежде всего законодательный орган государства. Именно в процессе налогового правотворчества находят закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах большинство установленных Конституцией правовых принципов*(6).

Существенным является также вопрос о полноте конституционного регулирования налоговых отношений. Непосредственно термины налогового права упоминаются только в пяти статьях Конституции: "федеральные налоги", "местные налоги", "система налогов, взимаемых в федеральный бюджет", "общие принципы налогообложения и сборов", "отмена налогов". На взгляд авторов, в современных условиях такой объем конституционного регулирования является явно недостаточным для устойчивого формирования налоговой системы. В этой связи необходимо отметить, что Конституция существенно отличается в этом отношении от конституций некоторых иностранных государств, в которых регулированию налоговых отношений посвящены отдельные главы.

В Конституциях СССР и РСФСР, принятых ранее, имелись посвященные вопросам бюджетного и налогового регулирования разделы или главы. Так, в первой Конституции РСФСР, принятой 10.07.1918, был раздел "Бюджетное право", в котором закреплялось положение об уплате государственных и местных налогов в казначейство, а также имелись статьи, определяющие финансовую политику. Во второй Конституции РСФСР от 11.05.1925 была также выделена глава "О бюджетном праве", в соответствии с которой распределение доходов и расходов, собираемых на территории РСФСР, относилось к ведению общесоюзного законодательства*(7). Третья Конституция РСФСР от 21.01.1937 и четвертая Конституция от 12.04.1978 также имели включающие нормы бюджетного законодательства главы.

В действующей Конституции в отличие от прежних советских конституций специальный раздел (глава или статья), отражающий бюджетные и налоговые вопросы, отсутствует. По некоторым соображениям причины этого кроются в часто изменяющейся политической и экономической ситуации, важно избежать излишней конституционной "заурегулированности" вопросов налогообложения в обществе. С другой точки зрения, большое значение имеет вопрос о том, какие налоговые отношения в обязательном порядке должны регулироваться конституционным правовом.

Именно поэтому при обсуждении текста действующей Конституции поднимался вопрос об определении взаимоотношений между бюджетами разного уровня и распределения налоговых платежей. Изначально в одном из вариантов проекта Конституции, подготовленном конституционной комиссией Съезда народных депутатов, финансовые отношения между различными бюджетами были довольно подробно прописаны. Но острые разногласия по возникшим при заключении Федеративного договора между Федерацией и субъектами Федерации межбюджетным отношениям привели к отказу от регулирования распределения налоговых платежей по уровням бюджетов на уровне Конституции. Считалось, что указанные отношения будут регулироваться в рамках текущего бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах.

Также в настоящий момент нередко встает проблема конституционного толкования*(8). В частности, согласно ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесено установление основ финансового регулирования. Следовательно, весь объем финансовых нормативных правовых актов находится в исключительном ведении органов государственной власти РФ. Вместе с тем понятие "финансы" включает в себя и такие финансовые понятия, как "налоговая система", "налоги и сборы" и др. Кроме того, согласно ст. 75 Конституции общие принципы налогообложения и сборов устанавливаются федеральным законом. Это положение несколько противоречит ст. 72 Конституции, согласно которой общие принципы налогообложения и сборов находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Данная нестыковка привела к признанию некоторыми правоведами факта законодательного ограничения объема полномочий и функций субъектов РФ и муниципальных образований по установлению региональных и местных налогов*(9).

Принимая во внимание фундаментальное значение как для законодателей всех уровней, так и для налогоплательщиков общих принципов налогообложения, в целях придания налоговой системе большей устойчивости целесообразно было бы сформулировать и закрепить общие принципы налогообложения и сборов на уровне конституционно-правового регулирования.

Статья 57 Конституции, содержащая норму налогового права, возлагающую на каждого обязанность платить законно установленные налоги и сборы, находится в гл. "Права и свободы гражданина". Вместе с тем специфика налоговых правоотношений состоит в том, что в них участвуют не только физические лица (граждане России и иных государств, лица без гражданства), но и юридические лица (организации). В этой связи об обязанности юридических лиц уплачивать налоги Конституция не упоминает*(10).

Изучение положений Конституции РФ в сравнении с конституциями иных государств показывает, что первая находится посередине между двумя конституционными моделями: государственнической (иначе говоря, этатистской, признающей признание относительных свобод человека, его несвободой от государства и общества) и либеральной (обладающей принципами невмешательства государства и приоритетом прав и свобод человека)*(11).

Направление эволюции конституционного права зарубежных стран показывает, что в их конституциях все больший удельный вес составляют отражающие финансово-экономическую деятельность государства нормы. Становится очевидной нарастающая необходимость конституционного обеспечения поиска балансов интересов в рыночных отношениях. Предпосылкой такого развития могло стать закрепление в Конституции РФ основных принципов государственной налоговой системы.

На сегодняшний день в России претерпевает изменение отношения к экономической роли государства в сторону усиления государственного регулирования народного хозяйства. Происходит постепенное переосмысление государственной роли в сфере рыночных и налоговых отношений, в связи с чем можно констатировать возникновение объективных предпосылок для внесения изменений в Конституцию, связанных с новым соотношением политических сил в российском обществе. В этой связи можно утверждать о дополнении Конституции регулирующими налоговую систему государства специальными нормами в обозримой перспективе.

Медлительность, инерционность конституционного регулирования преодолевается при помощи актов официального толкования Конституции, которое в соответствии с положениями ч. 5 ст. 125 Конституции принадлежит Конституционному Суду России. Официальное толкование основного закона Конституционным Судом РФ призвано с целью поддержания надлежащего конституционного порядка и обеспечения конституционной законности преодолевать неопределенности понимания Конституции или соотносимых с нею правовых норм, конкретизировать конституционные положения в рамках процедур, установленных законом, и на основе использования всех способов и приемов, известных науке. Назначение толкования Конституции состоит также в выявлении целевой направленности налоговых законов.

Установлен официальный характер конституционного толкования. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном суде Российской Федерации" устанавливает обязательность решений Конституционного Суда России на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц. Федеральное Собрание России оказывается, по существу, связанным состоявшимися итоговыми постановлениями Конституционного Суда РФ. В частности, наглядно просматривается влияние ряда постановлений Конституционного Суда России по налоговым вопросам на содержание НК РФ, особенно в части определений дефиниций "налога" и "сбора", компетенции законодательных и исполнительных органов власти по установлению и введению налогов, понятия "пени" и многих других.

Наиболее важное значение из всей совокупности рассмотренных конституционных норм имеют для целей настоящей статьи нормы-принципы, им и будет в дальнейшем уделено основное внимание.

Конституцией сформулирован целый ряд принципов, которые предопределяют общую направленность осуществления правового регулирования налоговых отношений. Они подразделяются на две части:

1) принципы, определяющие правовой статус и основы поведения субъектов - участников налоговых отношений;

2) принципы, определяющие основы налоговой политики и налоговых отношений между Российской Федерацией и субъектами РФ.

К первой группе относятся такие принципы:

из смысла ст. 19 Конституции следует принцип равенства налогоплательщиков перед государством и законом;

согласно положениям ст. 7 Конституции Россия провозглашена социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, из чего вытекает принцип социальной ориентированности налоговой политики;

положениями ст. 57 Конституции установлена обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, из чего вытекает принцип обязательности уплаты налогов, учета налогоплательщиков и неотвратимости ответственности за нарушение налогового законодательства;

принцип предотвращения двойного налогообложения;

статьи 34 и 35 Конституции фактически предусматривают право на свободное использование своих способностей в предпринимательской деятельности и неотчуждаемость имущества, что в принципе возможно при разумном налоговом бремени; положения ст. 57 Конституции определяют, что законы, отягчающие налоговое бремя, обратной силы не имеют. Вышесказанное предопределяет принцип предотвращения двойного налогообложения и неотягощения налогового бремени, хотя прямо этот принцип из Конституции не вытекает;

положения п. 2 ст. 8 Конституции защищают в равной степени частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности, что устанавливает принцип защиты имущественных прав налогоплательщиков от неправомерных действий должностных лиц и иного ущерба, обязательность возврата из бюджета неправильно взысканных налогов.

Ко второй группе относятся принципы:

принцип конституционности актов налогового законодательства: в соответствии со ст. 4 и 125 Конституции акты, в том числе и налоговые, или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу;

принцип обеспечения единства налоговой политики и налоговой системы на всей территории Федерации, который развивает закрепленный в п. 1 ст. 8 Конституции принцип единства экономического пространства. Согласно п. 1 ст. 74 Конституции на территории России не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Недопустимо, следовательно, установление налогов, нарушающих единство экономического пространства РФ;

принцип обеспечения налоговыми доходами бюджета и сбалансированности бюджетов разного уровня, сформулированный в ст. 114 Конституции;

принцип регулятивности (гибкости) налоговых ставок как инструмента внешнеторговой и инвестиционной политики, установленный ст. 15 Конституции, согласно которой подтверждается действие на территории Федерации общепринятых в мировой практике принципов и норм международного регулирования торгового оборота и движения капитала;

принцип публичности и гласности информации в налоговых отношениях, следующий из положений ст. 29 Конституции, гарантирующей свободу массовой информации;

принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, действующий в соответствии с положениями п. 4 ст. 5 Конституции;

принцип возмещения государством причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц вреда (ст. 53 Конституции);

принцип обеспечения законности и правопорядка в налоговых отношениях (ст. 123 Конституции о гласности судопроизводства, а также положения Конституции о том, что введение, изменение, отмена налогов осуществляются только законом);

принцип реализации совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в установлении общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, установленный подп. "и" ч. 1 ст. 72 Конституции. Согласно п. "ж" ст. 71 Конституции установлены правовые основы единого рынка, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, что также предопределяет конституционные основы налоговых отношений.

В соответствии с положениями Конституции федеральные налоги и сборы в полном объеме находятся в федеральной собственности и только в процессе федеральных законов о федеральном бюджете, принимаемых ежегодно, передаются в распоряжение и использование в определенной доле субъектам РФ и (или) органам местного самоуправления.

Конституцией закреплены способствующие экономическому росту принципы налогово-бюджетного регулирования, при этом она сохраняет принцип разделения фискальной и распределительной функций налогообложения.

Выше изложены основные конституционные принципы, придающие определенную направленность правовому регулированию налоговых отношений, осуществляемому сейчас в нашей стране, а также определяющих сущность правового регулирования налоговых отношений в России на современном этапе (к сожалению, только лишь частично).

Основная проблема заключается в том, что нередко принципы провозглашаются, но не соблюдаются. Так, в частности, однократность обложения нарушена при взимании налога на добавленную стоимость с импортных товаров, которые уже ранее являлись объектом налогообложения таможенными пошлинами. Отсутствует четкая классификация налогов в зависимости от органов государственной власти, все большая часть федеральных налогов переходит в разряд регулирующих доходы бюджетов регионов и местных органов самоуправления. Не во всех случаях выполняется и конституционный принцип о недопустимости придания налоговому закону обратной силы, и на практике нередко приходится сталкиваться с такими ситуациями, когда закон принимается в середине года, а его действие распространяется на правоотношения, возникшие с начала этого года, а иногда и еще ранее.

Тем не менее закрепление принципов осуществления регулирования налоговых отношений, названных выше, на уровне Конституции уже само по себе является весьма важным. Эти принципы являются основами нормативного регулирования налоговых правоотношений, своего рода "камертоном" всего действующего и последующего проводимого в сфере налогообложения правового регулирования.

Целесообразно отметить, что в налоговых правоотношениях одна сторона - налогоплательщик - всегда находится во властном подчинении у другой стороны - налогового органа, который действует от имени государства и наделен полномочиями по сбору налоговых платежей в бюджеты всех уровней.

Определение и классификация конституционных принципов регулирования налоговых правоотношений позволяет выявить различное влияние этих принципов на налоговые отношения в зависимости от структуры и способов регулирования самих конституционных принципов. Консолидация общества, о чем говорится в Послании Президента РФ, облегчит достижение компромисса, примирение разнонаправленных стремлений и интересов различных социальных групп. Именно в рамках Конституции эффективнее всего обеспечивать защиту налогоплательщика от неправомерного посягательства со стороны различных властных структур на его доходы и собственность, проводить разграничение полномочий между самой Федерацией и ее субъектами в сфере налогообложения.

Исследование Конституции показывает, что основной документ страны не свободен от противоречий в регулировании отношений в сфере налогообложения. Однако авторы считают внесение соответствующих поправок в конституционный текст несколько преждевременным. Формирование налоговой системы в нашем государстве, хотя и получило общее стратегическое направление, все еще происходит в условиях нестабильности политической и экономической систем.

В описанных условиях определенную "конституционную нагрузку" вынужден брать на себя НК РФ, а также повышается роль Конституционного Суда РФ как толкователя основного закона России, о чем уже говорилось выше.

Особенно важным является принцип федерализма. Целесообразно указать, что в законодательстве о налогах и сборах он преобразован в принцип бюджетно-налогового федерализма. Принцип федерализма содержит немалый организационно-регулирующий потенциал, и его установление в законодательстве о налогах и сборах позволяет проводить децентрализацию правового регулирования налоговых отношений, развивать и укреплять правовое регулирование налоговой сферы в субъектах РФ и на местном уровне, а также решать связанные с централизацией финансовых ресурсов и денежных потоков вопросы.

Следует резюмировать, что осуществление принципа федерализма в налоговой системе нашего государства заключается в том, что формируется, а в определенной части оформилась (и уже законодательно закреплена) особая система бюджетно-налогового федерализма.

Целевыми характеристиками такой системы являются:

демократизация бюджетных и налоговых отношений;

обеспечение единства и целостности государства и общества;

выравнивание обеспеченности регионов финансовыми ресурсами;

стимулирование заинтересованности регионов в совершенствовании собственной доходной базы.

Принцип федерализма реализуется закреплением принципов построения бюджетного устройства страны Конституцией и рядом бюджетно-налоговых федеральных законов. Указанные принципы построения бюджетного устройства России заключаются в следующем:

выделение в бюджетной системе Российской Федерации трех уровней: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;

независимость и самостоятельность субъектов РФ в регулировании бюджетов соответствующих субъектов Федерации;

допустимость и возможность взаимной передачи бюджетных полномочий органам исполнительной власти на различных уровнях;

предоставление законодательным органам субъектов Федерации права законодательной инициативы в области бюджетного устройства, бюджетного процесса и бюджетно-налоговой политики в части формирования бюджета соответствующего субъекта РФ;

наделение субъектов РФ определенными полномочиями в рассмотрении федерального бюджета, федеральных налогов, вопросов финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и денежной эмиссии; разграничение местных бюджетов (бюджетов органов местного самоуправления) и государственной бюджетной и налоговой системы;

совместное с субъектами РФ установление общих принципов налогообложения в государстве.

Осуществление принципа федерализма заключается также в том, что кроме бюджетного законодательства законодательством о налогах и сборах закреплен механизм бюджетно-налогового федерализма, включающий:

1) законодательно закрепленное деление налогов на федеральные налоги, налоги субъектов Федерации и местные налоги;

2) "двоякий" характер федеральных налогов, заключающийся в том, что ставка налога нередко делится по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ (в частности, налог на прибыль организаций), или же поступления того или иного федерального налога делятся между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации (например, акциз на нефтепродукты).

Следует заметить, что при реализации принципа федерализма и осуществлении правового регулирования в условиях России как федеративного государства очень важным является эффективное, рациональное и четкое законодательное закрепление вопросов разграничения и распределения между различными территориальными образованиями полномочий в сфере налогообложения.

По мнению А.Н. Козырина, с которым согласны и авторы, вопросы разграничения полномочий в сфере налогообложения, согласования региональных и общегосударственных финансовых интересов представляют собой политическую задачу первостепенной важности, от правильного решения которой зависит не только процветание государства, но и сам факт существования его в будущем*(12).

О необходимости и важности реализации принципа федерализма в законодательстве о налогах и сборах, а также правильности его осуществления в условиях федерации, в частности при осуществлении правового регулирования бюджетно-налоговой сферы, совершенно справедливо указывает профессор университета в Загребе Б. Елчич: "неадекватное регулирование финансовых вопросов в федерации может сыграть отрицательную роль в углублении противоречий между федеральными единицами, представителями отдельных народов, различных религий, этнических групп и т. д."*(13).

Целесообразно заметить, что опыт регулирования с помощью бюджетно-налогового механизма, учитывая реализацию принципа федерализма, отражает два диаметрально противоположных подхода к проблеме оптимального государственного устройства - централизация и децентрализация государственной власти. Вместе с тем даже самые ярые сторонники подхода децентрализации признают необходимость унификации основных принципов налогообложения на общегосударственном уровне и объясняют это совершенно справедливо потребностями развития всего общества и единого рынка. Одновременно сторонники централизованного подхода настаивают на повышении роли федеральных органов в налогово-финансовом механизме, поскольку это способствует, по их мнению, решению глобальных и крупномасштабных задач, стоящих перед государством. Приверженцы же децентрализованного подхода заявляют, что реальные потребности в финансовых ресурсах легче выявить, а средства для обеспечения расходов легче собрать, если отнести решение значительной части бюджетно-финансовых вопросов к компетенции территориальных единиц: субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Весьма злободневна и проблема обеспечения соблюдения гарантий прав налогоплательщика в ходе осуществления регулирования налоговых правоотношений. Именно по этой причине в ходе осуществления правового регулирования налоговых отношений было бы разумно руководствоваться рядом основных конституционных принципов практики налоговых отношений, указанных ниже.

1. Должны отсутствовать какие-либо привилегии, определенные законом. Отсюда вытекает не только принцип законности привилегий - все привилегии должны быть введены только законно установленным способом, но и принцип всеобщности налогов. Это значит, что не должно существовать параллельных систем исчисления или уплаты налога, а при установлении льгот должно учитываться не социальное положение налогоплательщика, а его имущественные возможности. Необходимость именно такого механизма подтверждается современным зарубежным ученым Дж. Ю. Стиглицем. Им выделяются желательные характеристики, которым должна отвечать любая налоговая система, и отмечается, например, что в налогообложении имеется два понятия справедливости: вертикальное и горизонтальное равенство. Принцип вертикального равенства утверждает, что располагающие большими возможностями платить налоги или имеющие более высокий уровень благосостояния лица должны с учетом этого нести большее налоговое бремя, нежели менее обеспеченные. Принцип горизонтального равенства же утверждает, что, по сути, одинаковые лица должны иметь одинаковый подход к себе при налогообложении. Эти принципы, по мнению Стиглица, должны всегда учитываться при налогообложении*(14).

2. Государство создается в интересах всего общества, и поэтому для государства не должно существовать целей и задач, которые бы были отличны и не полностью совпадали с интересами общества.

3. Гражданам государства (в лице их представителей в выборном законодательном органе) должны принадлежать определенные возможности по определению вида налогов, объектов обложения, ставки исчисления и порядка взимания и уплаты. Этот принцип провозглашает всеобщность участия граждан в принятии законов в сфере налогообложения.

4. Должно осуществляться обеспечение общественного контроля в сфере финансов. Это проявляется в открытом, гласном характере деятельности представительных органов в сфере финансов и налогообложения, контроле над деятельностью органов управления, осуществляемом в форме существования обязанности должностных лиц отчитываться по принятым решениям в налоговой сфере*(15).

5. Обязательства по уплате того или иного налога могут накладываться на налогоплательщика исключительно актом высшей юридической силы - законом.

6. Должны быть четко разделены право облагать налогом и взимать налог.

Соблюдение данных принципов является важным при осуществлении правового регулирования налоговых отношений. Оно необходимо, пишет С.Г. Пепеляев, так как "само понятие и содержание налогового права немыслимо в отрыве от двух основных идей: идеи неприкосновенности личности и идеи неприкосновенности частной собственности"*(16).

В рамках правового регулирования отношений в сфере налогообложения принципиально важно учитывать воздействие каждого налога на мотивы экономического поведения налогоплательщиков. С этой точки зрения можно подразделять все налоги на два типа. К первому относятся фиксированные налоги и сборы, т. е. не зависящие напрямую от уровня производства, продаж, доходов, прибыли и иных экономических показателей, связанных с деловой активностью (например, налог на имущество или государственная пошлина). Второй тип налогов и сборов (переменные или перераспределительные) напрямую связан с деловой активностью налогоплательщика, и платежи по ним тем выше, чем эффективнее он работает (налог на прибыль, НДС и др.). Налоги этого типа ориентированы на выравнивание результатов экономической деятельности, т.е. более высокие изъятия с явных лидеров и более щадящее налогообложение аутсайдеров и малоэффективных компаний.

Принимая во внимание вышесказанное, при осуществлении правового регулирования налоговых правоотношений с точки зрения фискальной функции налогов и наполнения бюджета целесообразно закреплять нормы, согласно которым налоговая система делала бы источником бюджетных поступлений постоянные (фиксированные) налоговые платежи, а не переменные налоги. Это обусловлено не только изложенными выше положениями, но также и тем, что наиболее важными чертами фиксированных налоговых платежей являются их следующие специфические особенности:

структурообразующий характер этих налогов, что проявляется в поощрении перераспределения капитала из менее эффективных отраслей и организаций в более эффективные. В данном случае существенно то, что направление потоков определяется потребностями рыночной экономики;

создание гарантии наполняемости определенной части бюджета, поскольку они взимаются вне зависимости от результатов и эффективности деятельности лица;

стимулирование деловой активности (они не позволяют налогоплательщику "залечь на дно": покрывать лишь свои жизненные минимальные потребности, проедая весь доход).

Практика промышленно развитых стран Запада наглядно демонстрирует, что потери в основном связаны не с уровнем собираемости налогов, а с негативным влиянием фискально-направленной налоговой системы на принятие решений. Как известно, налоги могут двояко воздействовать на производство, инвестиции, сбережения - стимулировать или же препятствовать их развитию. В последнем случае, как правило, принимаются решения, которые противоречат интересам не только налогоплательщиков, но и государства в целом.

Следовательно, все вышесказанное свидетельствует, что правовое регулирование налоговых отношений как способ реализации государственного управления будет достигнуто только тогда, когда решения по налоговым вопросам будут приниматься с учетом специфики налоговых правоотношений, характеристика которых была дана в настоящей статье, многообразия их функций, реальной существующей в стране экономической ситуации.

В настоящей статье были изложены основные конституционные положения и принципы, которые должны соблюдаться при осуществлении регулирования налоговых правоотношений на современном этапе и которые необходимо воплотить в налоговом законодательстве Российской Федерации. Исключительно соблюдение данного положения позволит достичь максимальной рациональности и эффективности правового регулирования правоотношений в сфере налогообложения.

Н.В. Воронина,

В.А. Бабанин,

кандидаты экономических наук,

главные специалисты отдела методологического обеспечения

ОАО "Лукойл"

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 7, апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 16 мая 2003 г. // Рос. газ. 2003. 17 мая. С. 2.

*(2) Там же.

*(3) Котов А.К. Государственный суверенитет Республики Казахстан: политико-правовой анализ становления и проблемы национально-государственного развития : Автореф. дис. док. юр. наук. Алма-Аты. 1994.

*(4) Тихомиров Ю.Л. Правовая сфера общества и правовая система // Журн. рос. права. - 1998. N 4/5. - С. 13.

*(5) См. подробнее Кочергина М. Э. Конституционно-правовая основа формирования налоговой системы Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2000.

*(6) Малеин Н.С. Правовые принципы, нормы и судебная практика// Государство и право. 1996. N 6. С. 12-13.

*(7) СССР. Конституция 1924 г. Конституции СССР и союзных республик. М.: Власть Советов. 1933. - С. 36.

*(8) Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель. Налогоплательщик. Государство. 1998. С. 53.

*(9) Надеев Рафик. Об особенностях введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации // Право и экономика. 1998. N 10. С. 26.

*(10) Постников А.Е. В каких поправках нуждается Конституция // Журн. рос. права. 1999. N 1. С. 33-34.

*(11) Кочергина М.Э. Цит. соч. С. 6.

*(12) Козырин Л.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 88.

*(13) Сов. государство и право. 1990. N 11. С. 106.

*(14) Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. М., 1997. С. 377-378.

*(15) Декларация прав человека и гражданина 1789 г. // Хрестоматия по истории государства и права зарубежных стран. М., 2003. С. 567, 568.

*(16) Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Г. Пепеляева. М., 1995. С. 94.