Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации (Т.В. Конюхова, М.А. Гармаева, А.В. Горева, "Право и экономика", N 4, 5, 6, апрель, май, июнь, 2006 г.)

Правовое обеспечение финансового контроля в Российской Федерации

Введение

Развитие рыночных отношений в России обусловливает необходимость развития финансово-правовых механизмов управления государственными финансами. Одним из важнейших институтов финансового права является финансовый контроль. Однако до последнего времени этому вопросу уделялось недостаточно внимания, хотя во всем мире признается необходимость финансового контроля в системе управления финансами. В Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г., отмечено, что организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансами и такое управление влечет за собой ответственность перед обществом*(1).

В связи с переходом экономики нашей страны к рыночной экономике предполагалось, что осуществление государственного финансового контроля будет достаточным при осуществлении только налогового контроля. Затем пришло понимание того, что налогового контроля недостаточно при осуществлении государственного финансового контроля за расходованием бюджетных средств.

Начали развиваться новые органы, осуществляющие финансовый контроль: Счетная палата Федерального Собрания РФ; Государственная налоговая служба РФ - Министерство РФ по налогам и сборам - в настоящее время Федеральная налоговая служба Министерства финансов РФ; Федеральное казначейство (федеральная служба) Министерства финансов РФ, Комитет финансового мониторинга Министерства финансов РФ - Федеральная служба финансового мониторинга Министерства финансов РФ и др.

Что касается Контрольно-ревизионного управления (КРУ) Минфина России (в настоящее время - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Минфина России), то оно являлось одним из ведущих органов государственного контроля в системе органов советского периода развития нашего государства (наряду с Комитетом народного контроля), поэтому считалось, что оно будет отмирать.

Однако вышеуказанные органы осуществляли, как правило, предварительный и текущий контроль. А органы КРУ - в основном последующий контроль, т.е. обеспечивали эффективное использование бюджетных средств, контроль за эффективностью использования государственной собственности, а также льгот, предоставляемых государством, контроль за своевременностью возврата и целевым использованием бюджетных ссуд и своей деятельностью; предотвращали финансовые нарушения, поскольку органы КРУ по обращениям правоохранительных органов проводили значительное количество ревизий и проверок в организациях различных форм собственности, выявляли факты финансовых нарушений, в том числе нарушений бюджетного законодательства и неэффективного использования бюджетных средств, а также осуществляли некоторые надзорные функции*(2).

В настоящее время межведомственная комиссия Совета безопасности своим решением отметила, что финансовые нарушения, их суммарный объем и количество стали представлять угрозу даже для национальной безопасности страны. В связи с этим большая роль в управлении нашей страной принадлежит финансовому контролю.

В стране много организаций осуществляют функции контроля. Так, например, Контрольное управление Президента РФ контролирует выполнение актов Президента, а также в целом выполнение законодательства; Прокуратура осуществляет надзор, в том числе и за расходованием бюджетных средств; существует технический контроль, а также налоговый и другие виды контроля.

Сейчас усилено внимание к правовому регулированию общественных отношений в области финансового контроля и надзора, организации работы органов, осуществляющих государственный финансовый контроль и надзор. Это и обусловило актуальность данной темы.

Целью настоящего аналитического обзора является теоретическое и практическое исследование проблем финансового контроля, особенно государственного финансового контроля, и выработка предложений по совершенствованию и повышению его эффективности.

1. Конституционные основы финансового контроля

Конституция РФ является юридической базой российского законодательства. Закрепляя основные стороны социально-экономической системы, она распространяет свое действие на всю систему общественных отношений, в том числе и на финансовые отношения.

В области финансов четкое соблюдение всеми юридическими и физическими лицами установленных правил образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов РФ, органов местного самоуправления, средств предприятий, организаций и физических лиц является необходимым требованием соблюдения финансовой дисциплины.

У каждого вида власти правового государства (законодательной, исполнительной и судебной) находится организационное выражение в определенном органе или системе органов*(3).

В научной литературе высказана мысль о существовании особой формы реализации государственной власти, контрольной*(4), и предложено два ее критерия: универсальность контрольной функции государственной власти и наличие органов (или системы органов), для которых контрольная функция является главенствующей. Наивысшей формой контроля признается конституционный контроль*(5).

Конституция РФ установила трехзвенную систему государственного конституционного контроля на федеральном уровне.

К числу органов, осуществляющих функции по государственному контролю в РФ, в первую очередь необходимо отнести представительный орган государственной власти - Федеральное Собрание РФ.

Президент РФ наделен рядом конституционных полномочий в области правовой охраны Конституции РФ. Полномочия Президента по осуществлению конституционного контроля определены п. 3 ст. 115 Конституции РФ: как глава государства Президент на основании ст. 80 Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики. При осуществлении обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти Президент РФ осуществляет функции общего контроля, в том числе и в сфере бюджетной политики.

Судебный контроль осуществляется Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Конституционный контроль, организованный в сфере обеспечения конституционных основ финансовой деятельности государства проявляется в постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ. Большое количество постановлений и определений вынесено Конституционным Судом по регулированию отношений в области финансовой деятельности государства, местного самоуправления (некоторые из них приводятся ниже).

Конституция РФ относит к предметам ведения РФ:

установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование, денежную эмиссию, определение основы ценовой политики; управление федеральными экономическими службами, включая федеральные банки, а также федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71);

устанавливает основы регулирования денежного обращения (ст. 75);

определяет основы статуса Счетной палаты (ст. 101);

определяет полномочия Правительства РФ в области финансово-правового регулирования (ст. 114);

устанавливает правило, в соответствии с которым законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение только при наличии заключения Правительства РФ (п. 3 ст. 104);

закрепляет норму об обязательном рассмотрении Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. 106).

Хотя финансовое законодательство состоит из различных нормативных актов, основополагающие нормы Конституции РФ обладают наивысшей юридической силой. При этом необходимо единство всех правовых актов и механизм сочетания их, что является условием функционирования федеративного государства, обеспечения соответствия общефедеральной правовой системы и правовых систем субъектов Федерации и местного самоуправления.

Проведение в жизнь принципов разделения властей, создания правового государства оказали существенное влияние на правовой статус органов, осуществляющих финансовый контроль. Эффективная система финансового контроля будет способствовать проведению в жизнь норм Конституции РФ, законов и других актов в области финансовой деятельности.

2. Общие положения и правовая база финансового контроля

Контроль в зависимости от органов его осуществления может быть государственным и негосударственным. Государственный контроль в федеративных государствах предстает как федеральный государственный контроль, контроль субъектов федерации. Негосударственный контроль бывает муниципальным, аудиторским и общественным.

В юридической литературе давно высказана мысль о существовании общего контроля в отличие от специализированного контроля. "Специализированный контроль проводится органами государственного управления в отношении либо определенного вида деятельности, либо определенного рода организаций"*(6). Таким специализированным контролем можно считать финансовый контроль.

Как и во всех федеративных государствах, своеобразие осуществления финансового контроля в РФ заключается в том, что в области финансовой деятельности действуют различные нормы правового регулирования общефедеральной правовой системы и правовых систем субъектов Федерации, а также местного самоуправления.

Своеобразие финансового контроля заключается также в его универсальности, поскольку финансовая деятельность, как правило, присуща всем субъектам права. Это относится к органам как РФ, так и ее субъектов, органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам. Поэтому финансовый контроль присущ не только органам государственной власти, но и органам местного самоуправления, а также юридическим и физическим лицам.

Российская наука финансового права выработала понятие финансового контроля. Так, финансовый контроль представляет собой разновидность финансовой деятельности государства, которая осуществляется всей системой органов государственной власти и управления, специальными контрольными органами и состоит в проверке законности и целесообразности действий в области образования и расходования денежных средств, а также субъектов хозяйствования и управления с применением специфических форм и методов его организации и воздействия*(7).

В юридической литературе отмечено, что государственный финансовый контроль является формой контрольной власти, стоящей ниже конституционного контроля. Особенность финансового контроля проявляется в том, что в отдельных случаях финансовый контроль сливается с конституционным контролем.

По вопросу о понятии "государственного финансового контроля" имеются различные точки зрения. Государственный финансовый контроль - это комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства*(8). Государственный финансовый контроль, по мнению авторов, означает контроль за образованием, движением и расходованием государственных средств.

Основная задача финансового контроля в Российской Федерации - это осуществление деятельности по проверке, выявлению, констатации и устранению выявленных нарушений в финансовой деятельности субъектов финансового права. Финансовая деятельность субъектов финансового права сложна и многообразна, поэтому разнообразны виды и методы финансового контроля. Например, различают контроль за исполнением бюджетов, контроль за правильным и целесообразным расходованием средств, налоговый контроль, банковский надзор (за соблюдением кассовой дисциплины, выдачи и использованием кредитов), валютный контроль, аудиторский контроль, контроль на рынке финансовых услуг.

В Бюджетном кодексе РФ теме финансового контроля посвящен разд. IX "Государственный и муниципальный финансовый контроль", но в нем не содержится определения финансового контроля. К тому же, говоря о финансовом контроле в рамках Бюджетного кодекса, законодатель придает данному термину очень конкретный, узкий смысл - контроль за формированием и расходованием бюджетных средств, т.е. бюджетный контроль.

В иных нормативных правовых актах, касающихся государственного регулирования денежного обращения, деятельности субъектов на финансовых рынках, формирования и использования денежных фондов и др., упоминаются лишь отдельные виды государственного финансового контроля (валютный контроль, страховой надзор, контроль на рынке финансовых услуг и т.д.) в зависимости от объекта правового регулирования. При этом в них отсутствует нормативное определение того или иного вида финансового контроля, его целей и задач, и, фактически, правовое регулирование осуществления финансового контроля сводится к установлению системы контролирующих органов и определению их полномочий и функций.

Ввиду недостаточно разработанной теоретической базы и несовершенства правовой регламентации финансового контроля необходимо четко определить принципы и структуру финансового контроля, выстроить систему контролирующих органов, установить формы и методы финансового контроля.

В последнее время на практике часто применяется понятие надзора. В научной литературе конституционный контроль и конституционный надзор либо отождествляются, либо считается, что конституционный надзор является одним из видов конституционного контроля*(9), либо эти два понятия разделяются под тем предлогом, что надзорные органы не могут наказать нарушителя*(10).

Под функциями контроля и надзора понимаются:

осуществление действий за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов*(11).

Таким образом, в названном Указе Президента РФ эти два понятия сливаются.

Виды финансового контроля практически различаются в зависимости от специфики финансовых отношений. Так, различаются бюджетный, налоговый, валютный контроль и, соответственно, различаются банковский и страховой надзоры. Существует специфика в осуществлении методов различных видов финансового контроля. Например, в бюджетном контроле в зависимости от методов контроля можно выделить парламентский контроль, бюджетный контроль, осуществляемый Счетной палатой, и бюджетный контроль, осуществляемый другими органами. Методы налогового контроля различаются в зависимости от видов взимаемых налогов (платежей). Настоящий обзор и посвящен видам финансового контроля.

На основе конституционных норм в российской законодательстве появилось весьма значительное количество нормативных актов, регулирующих отношения в области финансового контроля, которые можно разбить на пять групп.

1. Базовые нормативные правовые акты по основным подотраслям финансового законодательства: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг", "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", "О банках и банковской деятельности", "О рынке ценных бумаг", "Об организации страхового дела в Российской Федерации", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и ряд других.

2. Нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус органов финансового контроля: федеральные законы "О Счетной палате Российской Федерации", "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", "О налоговых органах Российской Федерации", Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" утвержденные Правительством РФ положения о Министерстве финансов РФ, о Федеральной налоговой службе, о Федеральной службе страхового надзора, о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, о Федеральной таможенной службе, о Федеральной службе по финансовым рынкам, о Федеральной службе по финансовому мониторингу.

3. Нормативные правовые акты, прямо не входящие в систему правового регулирования финансового контроля, но обеспечивающие проведение ведомственного, внутрихозяйственного, независимого (аудиторского) финансового контроля и общественного контроля.

4. Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие финансовые отношения в области контрольной деятельности субъектов РФ.

5. Акты органов местного самоуправления.

Несогласованность усилий контролирующих органов, неэффективное взаимодействие между органами государственного, аудиторского (независимого) и внутриведомственного контроля, отсутствие единой информационной базы препятствуют своевременному и полному финансовому контролю.

В число актуальных задач совершенствования государственного управления на современном этапе входит организация единой системы государственного финансового контроля, способствующей формированию полной и объективной картины о государственных финансовых потоках и финансово-хозяйственной деятельности экономических субъектов, обеспечивающей выявление, предупреждение и пресечение нарушений в управлении государственными финансовыми потоками и финансово-хозяйственной деятельностью экономических субъектов.

Системный подход к такому сложному институту, как государственный финансовый контроль, предполагает учет множества факторов самого различного характера*(12).

Отсутствие единой концепции государственного финансового контроля в РФ свидетельствует о том, что в ходе проведения крупномасштабных экономических реформ в России возможности контроля еще не обеспечивают постоянного и эффективного мониторинга финансово-хозяйственной деятельности.

О сложной и запутанной организации финансового контроля в деле финансирования паевых накоплений трудовой пенсии отмечалось в печати*(13).

На основании проведенного исследования можно сделать следующие предложения.

1. В юридической и экономической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия федерального закона "О финансовом контроле в Российской Федерации".

Президент РФ в п. 5 Указа от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации"*(14) дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ от 18 июля 2001 г. N 872*(15)) данный пункт Указа был признан утратившим силу и поручение осталось невыполненным.

Ранее по поручению Президента РФ готовилась единая концепция государственного финансового контроля. Однако в связи с проведением административной реформы выявилась необходимость учесть опыт работы в новых условиях.

В Москве в Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной палатой РФ 7 июня 2005 г. проходило заседание круглого стола "Практика и проблемы совершенствования государственного и муниципального финансового контроля в государствах - участниках Содружества Независимых Государств (в рамках IX Петербургского международного экономического форума)". На заседании обсуждались проекты федерального закона "О государственном финансовом контроле" и модельного закона "О контрольно-счетной палате субъекта Российской Федерации", кроме того, был заслушан доклад о финансовом контроле в Канаде.

Единая концепция государственного финансового контроля в РФ должна иметь главную идею: для повышения эффективности государственного управления в области финансовых отношений необходимо, прежде всего, предупреждать потери бюджетных средств, финансовые нарушения и недочеты в движении финансовых потоков, упорядочить проверки деятельности органов государственного управления и хозяйствующих субъектов, согласовать цели и задачи каждого контрольного органа с целью реального задействования системы государственного финансового контроля.

Создание стройной и действенной системы финансового контроля в нашей стране всеми осознается как объективная необходимость. В эффективной системе государственного финансового контроля заинтересованы все субъекты бюджетного процесса РФ, поскольку соблюдение бюджетной дисциплины позволит обеспечить интересы российского государства, общества, отдельного гражданина, будет способствовать экономической безопасности государства и, в конечном счете, усилению власти, т.к. соблюдение принципов законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания мощного процветающего государства во благо его граждан.

Обществу и гражданину России принципиально важно, чтобы государственный и муниципальный финансовый контроль являлся неотъемлемым элементом правового общества, что нашло отражение в Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов РФ, принятой на IV конференции Ассоциации контрольно-счетных органов России. Финансовый контроль обеспечивает предоставление обществу объективной информации об использовании государственных и муниципальных финансовых ресурсов и ответственность органов власти за законность и эффективность финансового управления.

Для этого необходимо дальнейшее развитие демократии, строительство гражданского общества и правового государство. Только в развитом гражданском обществе и правовом государстве возможен эффективный социальный контроль и действенный государственный финансовый контроль.

Следует принять федеральный закон "О государственном финансовом контроле", который и определит систему государственного финансового контроля.

2. По вопросу формирования единой системы государственного контроля нет единого мнения.

Одним представляется оправданным формирование единой системы государственного финансового контроля на основе парламентского контроля за бюджетом, т.е. на базе Счетной палаты РФ в качестве основного инструмента государственного финансового контроля. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь вовсе не идет о создании единой организационной структуры*(16).

Другие считают необходимым создание единой самостоятельной организационной структуры на базе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора*(17).

3. Бюджетный контроль

Проведение бюджетного контроля направлено на соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством своих функций и задач.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.*(18) среди наиболее значимых задач выделены проблемы бюджетной реформы. Основной принцип бюджетной реформы - переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами. Перед Правительством РФ была поставлена задача сформировать систему оценки планов и показателей всех органов исполнительной власти.

Основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели и ожидаемые результаты, при этом бюджетное планирование должно стать долговременным, а самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна дополняться их ответственностью за результаты работы.

В Бюджетном послании Президента РФ от 12 июля 2004 г. "О бюджетной политике в 2005 году" выявлены основные проблемы, требующие решения, определены задачи бюджетной политики на 2005 год и среднесрочную перспективу, а также основные приоритеты бюджетных расходов, намечены меры совершенствования межбюджетных отношений.

Указано, что бюджетное законодательство пока еще не в полной мере обеспечивает возможности повышения эффективности управления государственными финансами. Велик государственный сектор, не обоснованы ограничения на приватизацию отдельных видов государственного имущества. Бюджетные ассигнования распределяются вне зависимости от объема и качества предоставляемых услуг, финансовый контроль в ряде случаев носит формальный характер. Неэффективно используются программно-целевые методы, задерживается формирование новой системы обязательного медицинского страхования. Велика налоговая нагрузка.

Основными задачами бюджетной политики на 2006 г. и среднесрочную перспективу, как указано в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 26 мая 2005 г. "О бюджетной политике в 2006 году"*(19), признаны обеспечение общей макроэкономической сбалансированности, исходя из долгосрочных приоритетов развития нашего государства и снижение инфляции.

Основными направлениями действий Правительства РФ определены, в частности, утверждение финансового плана на 2006-2008 гг., включение новых расходных обязательств в целях осуществления приоритетных направлений государственной социально-экономической политики, совершенствование механизма программно-целевых методов при планировании, уточнение параметров формирования Стабилизационного фонда, модернизация бюджетного процесса.

В этом Бюджетном послании намечены приоритеты бюджетных расходов и необходимость совершенствования межбюджетных расходов, осуществление в 2006 г.реформы местного самоуправления.

Поскольку бюджетная политика - понятие более широкое, чем налоговая политика, и они тесно связаны между собой, поэтому в бюджетной политике должны быть отражены основные направления налоговой политики в 2006, г. завершение налоговой реформы, совершенствование норм Налогового кодекса РФ и всего налогового законодательства, а также внедрение практики стандартов деятельности налоговых органов, обеспечивающих строгое соблюдение законодательства.

В этих посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ намечены стратегические направления бюджетной реформы. Из них следует, что:

1) бюджетная реформа будет осуществляться по принципу перехода от управления бюджетными затратами к управлению результатами; в целях усиления бюджетного контроля Правительству РФ было предложено сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти, участвующих в бюджетных отношениях;

2) одним из методов бюджетного регулирования и бюджетного контроля должно стать бюджетное планирование, включенное в Бюджетный кодекс РФ как правовой принцип;

3) самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их юридической ответственностью за результаты работы, поэтому необходимо разработать более конкретный правовой механизм реализации мер принуждения за нарушения норм бюджетного законодательства;

4) достижение оптимального уровня государственных расходов должно являться базовым принципом государственной бюджетной политики и основным ориентиром при совершенствовании норм бюджетного законодательства;

5) необходимо изъять из компетенции государственных бюджетных учреждений, не являющихся органами управления, властные полномочия.

Таким образом, реализация бюджетной реформы связана с внедрением бюджетирования. Под бюджетированием обычно понимается комплекс действий по подготовке и исполнению бюджета, подведению итогов исполнения бюджета и контроля за расходованием бюджетных средств.

Применительно к финансово-бюджетной сфере парламентский контроль Федеральным Собранием Российской Федерации осуществляется на всех стадиях составления, рассмотрения и принятия бюджета, а также на стадии его исполнения. Согласно ст. 265 Бюджетного кодекса РФ финансовый контроль представительного органа власти соответственно подразделяют на предварительный, текущий и последующий.

К числу конкретных контрольных полномочий представительного органа власти, прежде всего, стоит отнести полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ по рассмотрению и принятию проектов бюджетов на соответствующий год и иных проектов по финансово-бюджетным вопросам, а также рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов.

Преимущественно контрольные полномочия Государственной Думы РФ осуществляются посредством взаимодействия со Счетной палатой РФ. Так, Государственная Дума направляет в Счетную палату запросы своих комитетов и комиссий, а также обращения депутатов, поручает Счетной палате провести плановые или внеплановые контрольные мероприятия, рассматривает отчеты и предложения Счетной палаты по результатам проведенных контрольных мероприятий, рассматривает ежегодный отчет о работе Счетной палаты.

К числу контрольных полномочий Государственной Думы относится также рассмотрение годового отчета Банка России.

Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ по осуществлению финансового контроля реализуются посредством рассмотрения для внесения замечаний и предложений проекта закона о федеральном бюджете, утверждения принятого Государственной Думой федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, направления поручений и запросов Счетной палате, анализа результатов работы Счетной палаты.

Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, а также финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правовые основы деятельности Счетной палаты Российской Федерации закреплены Конституцией РФ и Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(20).

Счетная палата Федерального Собрания РФ как постоянно действующий орган государственного финансового контроля для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета образована на основании п. 5 ст. 101 Конституции РФ.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата организует и осуществляет контроль за своевременным исполнением федерального бюджета.

Законом закреплены принципы осуществления Счетной палатой финансового контроля: принцип законности, принцип объективности, принцип независимости, принцип гласности.

К числу основных задач Счетной палаты относятся:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

На Счетную палату возлагается также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга РФ и за использованием кредитных ресурсов и др.

Статьей 19 Закона о Счетной палате установлен контроль, во-первых, за деятельностью Банка России, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; во-вторых, за деятельностью Банка России по обслуживанию государственного долга РФ; в-третьих, на Счетную палату возложена проверка финансово-хозяйственной деятельности Центробанка (проверки осуществляются в соответствии с решениями Государственной думы РФ, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета).

Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"*(21) (ст. 9) на Счетную палату РФ возложена обязанность ежегодной проверки ведения бухгалтерского учета Пенсионным фондом РФ, учет пенсионных накоплений в специальных частях индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, а также бухгалтерской (финансовой) отчетности Пенсионного фонда РФ, что ранее не было конкретно предусмотрено.

Учитывая большую заинтересованность всего населения страны в правильности ведения учета пенсионных накоплений и сохранности этих средств, в целях безотказной работы этого механизма, следовало бы дать поручение о разработке законопроекта "О дополнении статьи 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" о включении в виды деятельности Счетной палаты проведения указанных ежегодных проверок и порядка их организации".

На Счетную палату ст. 14 Закона о Счетной палате возложен оперативный контроль за исполнением федерального бюджета. Анализ выполнения плана доходов бюджета, оценка поступлений за определенный период проводятся в процессе исполнения федерального бюджета. Цель анализа - вскрыть причины отклонений от плана, выявить возможности увеличения поступлений в бюджет. Основной метод анализа - сопоставление фактических плановых показателей за определенный период.

Конституционный Суд РФ Постановлением от 23 апреля 2004 г. N 9-П*(22) признал не соответствующими Конституции РФ ст. 136 Федерального закона от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ*(23) "О федеральном бюджете на 2003 год" и ст. 150 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год"*(24) в части приостановления действия частей второй, третьей и четвертой ст. 14 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации".

В соответствии со ст. 278 Бюджетного кодекса РФ Счетная палата составляет заключение об исполнении федерального бюджета по отчету Правительства РФ и представляет его в Государственную Думу РФ.

Статьей 15 Закона о Счетной палате определен порядок проведения ревизий и проверок. Установлено, что по итогам их проведения составляется отчет, регламентируются меры реализации полученной информации. Такой мерой, в частности, может явиться предоставление Федеральному Собранию РФ информации об ущербе при выявленных нарушениях, а при установлении нарушений законов - передача материалов проверок в правоохранительные органы.

Ревизии могут осуществляться как комплексные, так и тематические. При этом под комплексной ревизией обычно понимается такая ревизия объекта, которая охватывает одновременно проверку всех основных участков работы*(25). Тематической проверкой является проверка одной из сторон деятельности проверяемого объекта.

Работа Счетной палаты по проведению финансовой экспертизы, в частности, направлена на определение обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета.

Контрольная деятельность Счетной палаты ею анализируется, и на основе анализа результатов контрольных мероприятий она разрабатывает для Государственной Думы РФ предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы.

Закон возложил на государственные контрольные органы, органы внутриведомственного контроля и иные государственные органы обязанность оказывать содействие Счетной палате, предоставлять ей информацию о результатах проводимых ими ревизий и проверках, предоставил Счетной палате право привлекать к ее контрольно-ревизионной деятельности государственные контрольные органы, их представителей, а также на договорной основе - негосударственные аудиторские службы, отдельных специалистов.

Законом определен порядок оформления результатов материалов контрольных мероприятий в виде направления представлений проверяемым субъектам. Кроме того, в ходе проверки Счетная палата имеет право давать обязательные для исполнения предписания. В отличие от представления как заключительного документа по окончании ревизии или проверки предписание - это требование для незамедлительного принятия мер к устранению недостатков. Предписание может быть отменено или изменено лишь Коллегией Счетной палаты. Оно может быть обжаловано в судебном порядке, что является гарантией прав проверяемых. Возможность членов Коллегии высказать особое мнение, которое должно быть опубликовано совместно с решением, гарантирует претворение в жизнь принципов законности, объективности, независимости деятельности Счетной палаты в целом и, в частности, при рассмотрении Коллегией отчетов о результатах ревизий и проверок.

Анализ законодательства о Счетной палате РФ показывает, что необходимо совершенствование законодательства о парламентском контроле: с одной стороны - упрощение рассмотрения проекта федерального бюджета, с другой стороны - расширение функций Счетной палаты РФ.

Согласно ст. 114 Конституции РФ Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики и осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Министерство финансов Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране. Полномочия Министерства финансов РФ установлены Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, Федеральным законом от 11 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(26), федеральными законами о бюджете на соответствующий год, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329*(27).

Согласно п. 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации оно осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей и т.д.

Кроме того, Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федеральной службы по финансовому мониторингу, а также контроль за исполнением Федеральной таможенной службой нормативных правовых актов по вопросам исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств. Минфину России также подведомственно Федеральное казначейство.

Следует отметить, что согласно принципам построения новой системы федеральных органов исполнительной власти, установленной Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, в рамках проведения административной реформы, функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные службы соответствующих министерств. Сами же министерства не вправе осуществлять контрольные и надзорные функции (подп. "в" п. 3 Указа). Применительно к Минфину данное положение конкретизировано в п. 7 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации.

Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 182-ФЗ внесены изменения, в частности, в ст. 164, 266, 268 и др. Бюджетного кодекса РФ в связи с исключением контрольных функций Министерства финансов РФ.

Федеральное казначейство образовано в соответствии с Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. N 1556 "О Федеральном казначействе"*(28) и ранее действовало на основании Бюджетного кодекса и Положения о Федеральном казначействе Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864, в настоящее время в связи с проведением административной реформы постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 утверждено новое Положение о Федеральном казначействе*(29).

Согласно ст. 215 БК РФ в Российской Федерации установлено казначейское исполнение бюджетов. Органом, осуществляющим казначейское исполнение федерального бюджета, является Федеральное казначейство. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов также осуществляется Федеральным казначейством РФ.

Согласно Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов и имеет статус федеральной службы.

На основании ст. 266 и 267 Бюджетного кодекса РФ Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления финансового контроля и координирует их работу.

К числу основных контрольных полномочий, возложенных на органы Федерального казначейства, можно отнести:

осуществление предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;

осуществление подтверждения денежных обязательств федерального бюджета и совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

ведение сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;

ведение учета операций по кассовому исполнению федерального бюджета.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Служба осуществляет контроль и надзор:

за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;

за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства РФ, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений;

за соблюдением требований бюджетного законодательства РФ получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;

за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

В рамках своей компетенции Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы РФ, проводит проверки субъектов-получателей бюджетных средств.

Росфиннадзор взаимодействует со Счетной палатой РФ, в настоящее время унифицирует классификатор бюджетных нарушений, затем предстоит работа по выравниванию методик контрольной работы и разделения сфер деятельности.

Конституция РФ определила новый вид правовых актов, которыми являются внутригосударственные договоры (п. 3 ст. 11). В соответствии со ст. 78 (ч. 2 и 3) Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению между собой могут передавать часть своих полномочий. Ранее Российской Федерацией заключались договоры о разграничении предметов ведения с ее субъектами. В них, как правило, предусматривалось, что финансовый контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня производится органами того же уровня.

Нормативно-правовую базу осуществления бюджетного контроля составляют следующие нормативные правовые акты.

1. Бюджетный кодекс РФ (гл. 26, 27).

2. Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".

3. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"*(30) с учетом изменений.

4. Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329.

5. Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утв. постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278*(31).

6. Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 703 "О Федеральном казначействе".

7. Распоряжение Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р "О переподчинении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти"*(32). В соответствии с п. 3 данного Распоряжения Федеральной службе финансово-бюджетного надзора подчинены контрольно-ревизионные органы, территориальные органы по валютному контролю Минфина России.

4. Налоговый контроль

Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов; в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов.

ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательствам.

ФНС России выдает лицензии на осуществление определенных видов деятельности (учреждение акцизных складов, производство, оборот и хранение этилового спирта и спиртосодержащей продукции и др.); ведет учет всех налогоплательщиков, а также Единый государственный реестр юридических лиц и Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.

Основная форма деятельности Федеральной налоговой службы - проведение в установленном порядке проверки деятельности налогоплательщиков.

Налоговый контроль осуществляется с целью соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства и правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов и сборов в бюджет и внебюджетные фонды.

В процессе налогового контроля к налогоплательщикам применяются различные приемы и способы анализа его хозяйственной деятельности и получаемого дохода для целей определения правомерности уплаты налогов и используются специальные процедуры. Совокупность приемов, способов и процедур образует методы налогового контроля.

До проведения радикальной экономической реформы 90-хг г. теоретической и практической разработкой методов и форм проведения контроля занималась преимущественно экономическая наука, которая создала теоретическую базу и основы классификации различных методов осуществления контроля.

Во многом это объясняется тем, что контроль за хозяйственной деятельностью организаций ранее осуществлялся в рамках ведомственных или межведомственных отношений организаций с контролирующими органами, в условиях, когда подконтрольная организация действовала в пределах установленных плановых заданий и не имела какой-либо существенной самостоятельности в сфере экономической деятельности*(33).

В настоящее время в условиях развивающегося гражданского оборота и полной экономической самостоятельности хозяйствующих субъектов методы и формы осуществления контрольной деятельности в сфере налогообложения значительно трансформировались. Методы и формы контрольной деятельности в сфере налогообложения приобрели юридическую значимость и нашли закрепление в налоговом законодательстве.

Особенности правового статуса налогоплательщиков как субъектов налоговых отношений в организационно-правовом механизме налогового контроля заключаются в следующем.

Во-первых, неправильный выбор тех или иных форм, приемов и способов волевого воздействия на налогоплательщиков при осуществлении налогового контроля, а также несоблюдение регламентированного законодательными актами порядка осуществления контрольной деятельности может привести к значительным правовым последствиям, например к отмене решений, принятых на основании неправомерно полученных результатов налогового контроля, к признанию недействительными ненормативных актов контролирующих органов, к взысканию ущерба, причиненного в результате неправомерных действий уполномоченных лиц, и т.д.

Во-вторых, налогоплательщик вправе потребовать обоснования применения к нему тех или иных форм налогового контроля, поскольку определены понятия и содержание налоговых проверок, их специфические особенности применительно к различным задачам и объектам налогового контроля. При этом все действия налоговых органов должны иметь строгое правовое основание (например, налогоплательщик не проверяется, пока не совершит нарушение).

В-третьих, налогоплательщик выступает не пассивным подконтрольным субъектом налогового контроля, а активной стороной налогового контроля, который происходит в рамках контрольно-процессуальной деятельности соответствующих органов, использующих конкретные правовые формы и методы налогового контроля.

В-четвертых, закрепление форм и методов осуществления контрольной деятельности на должном законодательном уровне имеет важное значение для регулирования отношений между налоговыми органами и налогоплательщиками.

В-пятых, для определения правового статуса налогоплательщика как активного субъекта властных отношений необходимо отметить, что вопрос о методах и формах налогового контроля и их соотношении продолжает оставаться дискуссионным. Так, НК РФ определил формы проведения налогового контроля, причем некоторые из них ранее обычно относили к методам осуществления налогового контроля, например осмотр помещений и территорий.

В-шестых, поскольку форма проведения налогового контроля представляет собой внешнее выражение практической реализации контрольной деятельности налоговых органов, налогоплательщик следит за соблюдением границ коммерческой тайны, дисциплины налогового контроля, объемом контролируемой информации, методами толкования норм национального и международного права.

Налоговый кодекс устанавливает следующие формы проведения налогового контроля: налоговые проверки; получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сборов; проверки данных учета и отчетности; осмотр и обследование помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли); другие формы.

Специально-правовые методы налогового контроля представляют собой совокупность способов изучения объекта и предмета налогового контроля. К специально-правовым методам налогового контроля можно, в частности, отнести визуальный осмотр, арифметическую и формальную проверку документов, сопоставление данных, выборочный и сквозной методы проверки документов и т.д.

В процессе осуществления налогового контроля можно выделить несколько этапов.

1. Подготовительный этап осуществления налогового контроля предполагает: определение цели и сроков проведения налогового контроля; подбор исполнителей (специалистов) и их инструктаж; предварительное ознакомление с объектом налогового контроля, т.е. изучение "дела" налогоплательщика (наличие задолженности по уплате налогов или сборов, предоставление отсрочек, рассрочек или налоговых кредитов, проведение мероприятий по реструктуризации задолженности и т.д.).

2. Назначение мероприятий налогового контроля (например, налоговой проверки).

3. Осуществление мероприятий налогового контроля.

4. Оформление материалов налогового контроля и составление итогового документа, отражающего результаты мероприятий налогового контроля (например, составление справки и актов налоговых проверок).

5. Обмен информацией с уполномоченными органами о необходимости принятия дополнительных мер (например, возбуждения уголовного дела и др.).

Виды налогового контроля.

По объему контролируемой деятельности объекта налогового контроля (организаций или физических лиц) выделяют: а) комплексный налоговый контроль - подразумевает обследование всего комплекса деятельности подконтрольного объекта по уплате налогов и сборов; б) тематический (специальный) налоговый контроль - осуществление проверки подконтрольного объекта по уплате определенного перечня налогов (например, только федеральных, только региональных или только местных налогов и сборов; только прямых или только косвенных налогов).

По виду проведения налогового контроля: а) предварительный налоговый контроль, который предполагает профилактику и предупреждение нарушений налогового законодательства; б) текущий налоговый контроль, который носит оперативный характер, проводится в отчетном периоде, в основном в виде камеральных налоговых проверок; в) последующий налоговый контроль - проверка реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов - проводится по окончании отчетных периодов; последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля за уплатой налогов и сборов; г) выборочный налоговый контроль, когда проверка производится на основании выборки документов.

По источникам получения сведений и данных: 1) документальный налоговый контроль, основанный на изучении документально зафиксированных данных, осуществляемый путем формальной, логической и арифметической проверки документов и использования других приемов; 2) фактический налоговый контроль, основанный на изучении фактического состояния объектов налогообложения, осуществляется путем проведения инвентаризации имущества, обследования помещений, проведения экспертиз*(34).

По организации волевого воздействия налогового органа на налогоплательщика (месту проведения мероприятий налогового контроля): 1) камеральный налоговый контроль (осуществляется по месту расположения налогового органа); 2) выездной налоговый контроль (проводится по месту нахождения налогоплательщика, налогового агента или плательщика сборов).

В зависимости от субъекта, осуществляющего властное воздействие на налогоплательщика (контрольную деятельность), и характера полномочий: налоговый контроль, осуществляемый налоговыми органами; налоговый контроль, осуществляемый таможенными органами; налоговый контроль, осуществляемый органами государственных внебюджетных фондов.

По очередности проведения контрольных мероприятий: 1) плановый налоговый контроль; 2) внеплановый налоговый контроль (в установленных налоговым законодательством случаях при реорганизации, ликвидации организации-налогоплательщика и др.).

По подчиненности налоговых органов, осуществляющих налоговый контроль: а) налоговый контроль, осуществляемый налоговыми органами, в которых налогоплательщик состоит на налоговом учете; б) налоговый контроль, осуществляемый вышестоящими налоговыми органами в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

Налогоплательщик, обладая имущественным комплексом на праве собственности или другом вещном праве, всегда стремится защитить свой частный имущественный интерес от налоговых изъятий. Естественное желание налогоплательщика - уменьшить размер налоговых платежей - затрагивает имущественный интерес другой стороны налоговых правоотношений - государства. В такой ситуации государство, защищая публичные интересы в налоговых отношениях, вынуждено выработать специальный механизм своего взаимодействия с каждым конкретным налогоплательщиком, который бы в конечном итоге обеспечил надлежащее поведение каждого лица по исполнению им налоговой обязанности*(35).

Налоговый контроль как особый организационно-правовой механизм можно понимать как в широком, так и в узком смысле. В широком смысле налоговый контроль охватывает все сферы деятельности уполномоченных органов, включая осуществление налогового учета, налоговых проверок и др., а также все сферы деятельности контролируемых субъектов, связанные с уплатой налогов и сборов (учет объектов налогообложения, соблюдение сроков и порядка уплаты налогов и сборов, правильность исчисления сумм налогов и сборов, порядок представления налоговой отчетности и т.д.). В узком смысле под налоговым контролем понимается только проведение налоговых проверок уполномоченными органами.

Реализация организационно-правового механизма налогового контроля происходит в ходе налоговых правоотношений организационного характера - контрольных налоговых правоотношений:

государственно-властный характер контрольного налогового правоотношения;

контрольные налоговые правоотношения складываются в целях защиты имущественных интересов государства в сфере налогообложения;

обязанности и права сторон связаны с распорядительной деятельностью государства;

обязательным субъектом правоотношения является уполномоченный государственный орган;

отношения возникают по инициативе одной из сторон;

ответственность в случае нарушения правовых норм наступает перед государством.

В результате научного анализа правового регулирования налоговых отношений между налогоплательщиком и налоговым органом в процессе налогового контроля можно предложить следующие пути решения вышеотмеченных правовых проблем.

1. Необходимо расширить границы предварительного контроля, обеспечив обязательное консультирование налоговыми органами налогоплательщиков на стадии подготовки отчетов об уплаченных налогах.

2. Следует восстановить в полном объеме совместные контрольные полномочия органов Федеральной налоговой службы и правоохранительных органов в сфере совместного оперативного контроля исполнения бюджета в части сбора налоговых доходов, поступающих от отдельных крупных налогоплательщиков.

3. Налоговый контроль за особо крупными доходами отдельных категорий налогоплательщиков (особенно экспортеров ресурсов, монополистов) должен осуществляться в рамках обеспечения эффективности налоговой политики страны через проверку правомерности деятельности органов налогового и бюджетного контроля.

4. Деятельность налогоплательщиков по уплате налогов под контролем налоговых органов должна гарантировать стабильность федерального бюджета, что обеспечивается установлением в НК РФ правовых принципов налогового контроля, налоговых проверок, возмещения убытков налогоплательщикам, использования современных форм, способов и приемов налогового контроля.

Можно предложить следующие правовые принципы в этой сфере:

а) налоговое законодательство должно оценивать инвестиционно-финансовую значимость налогоплательщика как объекта налогового контроля. Не нарушая принцип свободы предпринимательства и равенства налогоплательщиков, следует особенно активно следить за правомерностью их крупных расходов, оптимизацией ими налогов и уплатой их за рубежом;

б) степень гражданско-правового риска и ответственности неуплаты налогов должна гарантироваться особыми методами предотвращения и предупреждения налоговых нарушений, которые могут привести к банкротству организаций и риску неисполнения бюджета в крупном размере;

в) социально-экономическая ориентированность налогового контроля означает, что при налоговом контроле особое место должны занимать не только "крупные" налоги (налог на прибыль, НДС), но и компенсационные социальные, экологические, природоресурсовые, имущественные платежи, обеспечивающие поступления в местные бюджеты.

Эффективность результатов налогового контроля тесно связана с налогообложением ресурсодобывающих компаний, являющихся основными собственниками экспортной выручки, хранящейся за рубежом. Кроме того, нормы, устанавливающие систему налогов и сборов в РФ (ст. 13-15 НК РФ), не определяют возможность и пределы налогового регулирования в отраслевом неналоговом законодательстве (земельном, о недропользовании, лесном, водном, экологическом, о социальном страховании, о занятости, инвестиционном, о нефтегазовом комплексе и др.) и обязательность согласованности норм налоговых и неналоговых законов.

Федеральная таможенная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством РФ функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Как орган государственного финансового контроля Федеральная таможенная служба контролирует правильность исчисления и своевременность уплаты таможенных пошлин, налогов, антидемпинговых, специальных и компенсационных пошлин, таможенных сборов и принимает меры по их принудительному взысканию, а также осуществляет в пределах своей компетенции валютный контроль операций, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.

Правовую основу проведения налогового контроля составляют следующие нормативные правовые акты.

1. Налоговый кодекс РФ (гл. 14).

2. Таможенный кодекс РФ.

3. Закон РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 "О налоговых органах Российской Федерации"*(36).

4. Закон РФ от 21 мая 1993 г. N 5003-1 "О таможенном тарифе"*(37).

5. Положение о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506*(38).

6. Положение о Федеральной таможенной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 21 августа 2004 г. N 429*(39).

Особенности финансового контроля за поступлением платежей по обязательному социальному и пенсионному страхованию состоят в следующем.

В соответствии с федеральными законами от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" и от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" установлен контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. Такой контроль производится налоговыми органами. Взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда РФ.

Контроль за уплатой взносов на обязательное социальное страхование в Фонд социального страхования и Фонд обязательного медицинского страхования осуществляется налоговыми органами в рамках контроля за правильностью исчисления и уплаты единого социального налога.

5. Особенности финансового контроля в сфере противодействия
легализации доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма

Правовое регулирование в данной сфере осуществляется на основании Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма"*(40), который определяет механизм государственного контроля за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом в целях предупреждения, выявления и пресечения деяний, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма. Данный вид контроля получил название "финансовый мониторинг".

Указом Президента от 1 ноября 2001 г.*(41) был создан Комитет по финансовому мониторингу, который в дальнейшем был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу (п. 15 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314).

Несмотря на то что базовый законодательный акт в этой области был принят сравнительно недавно, уже сложилась достаточно обширная нормативно-правовая база регулирования отношений по осуществлению государственного финансового мониторинга. Связано это, во-первых, с тем, что в самом законе содержится значительное количество норм, отсылающих к иным правовым актам. В большинстве случаев это акты Правительства РФ.

Во-вторых, к числу организаций, обязанных вести внутренний контроль в рамках механизма по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, относятся организации, деятельность которых контролируется иными специальными федеральными органами исполнительной власти. Это кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг, страховые организации, организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами. Поэтому нормативно-правовая база финансового мониторинга дополняется еще подзаконными актами Центрального банка РФ, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы по финансовым рынкам и др.

Законодательно установлены следующие виды контроля в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма:

обязательный, проводимый уполномоченным органом;

внутренний, представляющий собой деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, связанных с легализацией доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма.

Проведение внутреннего контроля - обязательное требование, предъявляемое государством к таким вида организаций, как:

кредитные организации;

профессиональные участники рынка ценных бумаг;

страховые организации и лизинговые компании;

организации федеральной почтовой связи;

ломбарды;

организации, осуществляющие скупку и куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней;

организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также организующие и проводящие лотереи, тотализаторы (взаимное пари) и иные основанные на риске игры, в том числе в электронной форме;

организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами;

организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества.

Перечень организаций, обязанных вести внутренний финансовый мониторинг проводимых операций, является исчерпывающим.

Внутренний контроль осуществляется организацией на основании разрабатываемых ею правил, содержащих порядок документирования информации, порядок обеспечения конфиденциальности финансовой информации, квалификационные требования к подготовке соответствующих кадров и, самое главное, критерии выявления и признаки необычных сделок. Правила внутреннего контроля разрабатываются организацией на основании рекомендаций, утверждаемых Правительством РФ и Банком России.

Законодательством установлен перечень операций, подлежащих безусловному финансовому контролю со стороны соответствующих государственных органов. Сведения о таких операциях поступают в уполномоченный орган от организаций, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом. Кроме того, организации передают в уполномоченный орган сведения об операциях (сделках), если есть основания полагать, что данная операция используется в целях финансирования терроризма или отмывания доходов, полученных преступным путем. Об этом может свидетельствовать запутанный или необычный характер сделки, не имеющей очевидного экономического смысла или очевидной законной цели; несоответствие сделки целям деятельности организации, установленным учредительными документами этой организации; выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что целью их осуществления является уклонение от процедур обязательного контроля.

Функции уполномоченного федерального органа по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма условно могут быть разделены на следующие виды:

осуществление непосредственного финансового контроля путем сбора, обработки, анализа и проверки поступающей информации;

контроль и надзор за организациями в части соблюдения ими требований законодательства о противодействии легализации преступных доходов и финансированию терроризма;

координация деятельности иных органов исполнительной власти, наделенных правом регулирования в данной области.

6. Страховой надзор

Специфика страховых отношений связана, прежде всего, с целевым использованием формируемых денежных фондов, социальной направленностью страхования, выраженной в обеспечении страховых интересов общества, а также с характером аккумулируемых в процессе страхования денежных ресурсов, позволяющим использовать их для инвестиций и кредитования различных отраслей экономики.

Страховой рынок является частью финансово-кредитной системы государства и, соответственно, подлежит регулированию и контролю со стороны государства.

Правовые основы организации страхового дела в Российской Федерации закреплены в Законе РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации"*(42) (далее - Закон о страховании).

Страховой надзор определен в Законе как государственный надзор за деятельностью субъектов страхового дела. В качестве таковых, согласно положениям Закона, выступают не все участники страховых отношений, а лишь страховые организации, общества взаимного страхования, страховые брокеры и страховые актуарии.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности, является Федеральная служба страхового надзора. Полномочия и статус службы определены Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 и Положением о Федеральной службе страхового надзора (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 330*(43)).

Законом о страховании предусмотрены следующие меры государственного надзора:

лицензирование деятельности субъектов страхового дела и аттестация страховых актуариев;

ведение единого государственного реестра субъектов страхового дела, реестра объединений субъектов страхового дела;

контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и достоверности представляемой ими отчетности;

контроль за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;

основанная на применении разрешительного порядка система мер контроля за деятельностью страховщиков с иностранными инвестициями, а также представительств иностранных субъектов страхового дела.

В настоящее время страховые компании все больше приобретают черты специализированных кредитных институтов, а средства страховых фондов, помимо их целевого назначения, служат мощным источником инвестиций в экономику. Поэтому одним из приоритетных направлений правового регулирование государственного контроля в сфере страхования является разработка эффективных механизмов мониторинга финансовой устойчивости и платежеспособности страховщика.

Согласно Закону о страховании страховые резервы и собственные средства страховщика должны быть обеспечены соответствующими активами. Страховщику предоставлено право инвестировать или иным образом размещать свои средства на условиях диверсификации, возвратности, прибыльности и ликвидности.

Основной мерой государственного контроля за соблюдением установленных требований является анализ отчетности и иных сведений, предоставляемых субъектами страхового дела в порядке надзора (в частности, отчет о платежеспособности страховой организации, отчет о размещении страховых резервов, отчет об операциях перестрахования, информация о дочерних и зависимых обществах). По сути, данный вид контроля носит характер последующего. Отсутствие предварительного контроля (например, в форме согласования инвестиционных проектов страховщика с уполномоченным органом) делает контроль за обеспечением финансовой устойчивости субъектов страхового дела малоэффективным, поскольку не устанавливает механизмов защиты потребителей страховых услуг и акционеров страховых компаний от возможных финансовых потерь в случае осуществления страховщиком непродуманной финансовой политики.

Представляется, что в целях совершенствования механизмов контроля за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в число документов, необходимых для лицензирования, целесообразно включить план инвестирования резервов страховой компании, а также программу перестраховочной защиты, а в качестве меры регулярного воздействия на страховую компанию ввести жесткий контроль за выполнением согласованной с уполномоченным органом инвестиционной программы страховщика. Необходимо также установить минимальные требования к уровню платежеспособности страховщика и специальные нормы и стандарты аудита субъектов страховых компаний.

7. Банковский надзор

Целью банковского надзора является соблюдение кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов для поддержания стабильности банковской системы РФ и защиты интересов вкладчиков и кредиторов.

Органом банковского регулирования и банковского надзора является Центральный банк Российской Федерации. Центральный банк является также органом валютного регулирования и валютного контроля.

Основными целями Банка России являются защита и обеспечение устойчивости рубля, развитие и укрепление банковской системы РФ, обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.

Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган - Комитет банковского надзора, который объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение надзорных функций. Положение о Комитете банковского надзора Банка России утверждено решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации от 10 августа 2004 г.

К числу функций, которыми наделен Банк России, относится:

принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций;

выдача (приостановление, отзыв) кредитным организациям лицензий на осуществление банковских операций;

осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (банковский надзор);

регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;

организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля в соответствии с законодательством РФ;

установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ.

В рамках банковского надзора Банк России осуществляет контроль за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

В целях финансового контроля Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила ведения бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной законодательством.

Для осуществления своих функций Банк России в установленном порядке имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации, а также запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц.

В целях финансового контроля установлено правило обязательного согласования с Центральным банком приобретения (получения в доверительное управление) более 5% акций (долей) кредитной организации.

Банк России в рамках осуществления своих надзорных функций вправе запрашивать и получать информацию о финансовом положении и деловой репутации участников (акционеров) кредитной организации в случае приобретения ими более 20% акций (долей) кредитной организации, а также устанавливать требования к финансовому положению приобретателей более 20% акций (долей) кредитной организации.

Для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные законом санкции (взыскание штрафа, запрет на осуществление банковских операций, отзыв лицензии и т.д.) по отношению к нарушителям.

Банк России осуществляет анализ деятельности кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы РФ.

В целях защиты интересов вкладчиков и кредиторов Банк России вправе назначать в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских операций, уполномоченного представителя Банка России.

Банковский надзор включает в себя: установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля; получение у кредитных организаций необходимой информации об их деятельности, требование разъяснений по полученной информации; государственную регистрацию кредитных организаций; выдачу лицензии кредитным организациям на осуществление банковских операций, их приостановление и отзыв; установление квалификационных требований к кандидатам на должности членов совета директоров, единоличного исполнительного органа.

Правовое обеспечение банковского надзора осуществляется следующими нормативными правовыми актами.

1. Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (в ред. от 30 июня 2003 г.)*(44).

2. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" (ред. от 18 апреля 2005 г.)*(45).

3. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"*(46).

4. Положение о Комитете банковского надзора Банка России от 10 августа 2004 г., протокол N 21 , утвержденное решением Совета директоров Центрального банка Российской Федерации*(47).

8. Валютный контроль

Валютный контроль также является одним из видов финансового контроля. Он проводится с целью обеспечения реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты РФ и стабильности внутреннего валютного рынка. Конституцией РФ (п. "ж" ст. 71) валютное регулирование отнесено к исключительному ведению РФ.

Валютный контроль в РФ осуществляется на основании Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", в котором установлены принципы валютного контроля, определена система органов и агентов валютного контроля, а также их полномочия, установлены права и обязанности резидентов и нерезидентов.

Валютный контроль в РФ осуществляется Правительством РФ, Центральным банком РФ, а также федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ. Специального органа валютного контроля в настоящее время не существует. Его функции в пределах своей компетенции выполняют Федеральная налоговая служба Министерства финансов, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Министерства финансов, Федеральная таможенная служба Министерства экономического развития и торговли.

Банк России осуществляет контроль за ведением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами. Контроль за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Правительство РФ обеспечивает координацию деятельности органов валютного контроля и их взаимодействие с Банком России.

Предусмотрено, что в случаях, установленных валютным законодательством и актами органов валютного регулирования, органы валютного контроля могут издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к их компетенции. При этом акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций.

Валютный контроль осуществляется также агентами валютного контроля, к числу которых относятся:

уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку РФ;

профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг;

таможенные органы и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.

Для осуществления возложенных на них функций органы и агенты валютного контроля вправе:

проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования;

проводить проверки полноты и достоверности учета и отчетности по валютным операциям резидентов и нерезидентов;

запрашивать и получать документы и информацию, которые связаны с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.

Помимо этого, органы валютного контроля имеют право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и применять установленные меры ответственности.

Одной из наиболее актуальных проблем в рамках правового обеспечения валютного контроля остается неурегулированный порядок проведения проверок соблюдения валютного законодательства, а именно: законодательно не определены виды проверок, способы и сроки их проведения, общие требования, предъявляемые к акту проверки, порядок обжалования актов проверки и т.п.

9. Контроль и надзор в сфере финансовых рынков

Федеральная служба по финансовым рынкам является федеральным органом исполнительной власти, руководство которой осуществляется непосредственно Правительством РФ. Служба осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением страховой, банковской и аудиторской деятельности). В частности, осуществляет функции по контролю и надзору на рынке ценных бумаг, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, контролирует деятельность бирж.

Контрольные и надзорные полномочия службы выражены в следующем.

Органы Федеральной службы по финансовым рынкам регистрируют:

выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчеты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг, который регулируется Министерством финансов);

правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них;

правила негосударственных пенсионных фондов, а также изменения в них;

документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, которые подлежат регистрации в соответствии с законодательством РФ.

Кроме того, органы данной федеральной службы осуществляют уведомительную регистрацию негосударственных пенсионных фондов, подавших заявление об осуществлении деятельности по обязательному негосударственному пенсионному страхованию в качестве страховщика.

Органы Федеральной службы по финансовым рынкам осуществляют лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, деятельности негосударственных пенсионных фондов, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов.

Применительно к профессиональным участникам рынка ценных бумаг Федеральная служба по финансовым рынкам контролирует порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

В рамках своих полномочий органы Федеральной службы по финансовым рынкам проводят проверки эмитентов акционерных инвестиционных фондов, субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия, а также профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций.

Органы Федеральной службы по финансовым рынкам наделены правом приостанавливать эмиссию ценных бумаг, запрещать или ограничивать на срок до шести месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг.

С данными органами необходимо согласовывать решения совета негосударственного пенсионного фонда о его реорганизации и состав ликвидационной комиссии негосударственного пенсионного фонда, а также кодексы профессиональной этики специализированных депозитариев и управляющих компаний, заключивших соответствующие договоры с Пенсионным фондом РФ, и брокеров, через которых совершаются сделки, связанные с инвестированием средств пенсионных накоплений в ценные бумаги. Кроме того, данные органы утверждают планы мероприятий специализированного депозитария и управляющих компаний, являющихся субъектами отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, по приведению размера собственных средств в соответствие с нормативом достаточности собственных средств.

Основные правовые акты в сфере государственного контроля на финансовых рынках.

1. Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(48).

2. Федеральный закон от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(49).

3. Федеральный закон от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"*(50).

4. Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"*(51).

5. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"*(52).

6. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" (ред. от 9 мая 2005 г.)*(53).

7. Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317*(54).

10. Ведомственный и внутрихозяйственный контроль. Финансовый
контроль, осуществляемый главными распорядителями, распорядителями
бюджетных средств

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и муниципальных предприятий, бюджетных учреждений.

Внутрихозяйственный контроль осуществляется главным образом в форме ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности. Федеральным законом от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(55) предусмотрено обязательное ведение бухгалтерского учета и составление бухгалтерской отчетности всеми хозяйствующими субъектами. Кроме того, законодательством применительно к отдельным категориям субъектов устанавливаются особые требования по осуществлению внутрихозяйственного финансового контроля. Так, специальными законами об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью для осуществления контроля за финансово-хозяйственной деятельностью общества предусмотрено создание ревизионной комиссии общества. Создание ревизионной комиссии из числа своих членов предусмотрено также для проведения внутреннего финансового контроля в садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединениях.

Ведомственный контроль обеспечивается закреплением в положениях о министерствах (агентствах, службах) норм о проведении экономического анализа деятельности подведомственных структур, об утверждении экономических показателей их деятельности, о проведении в подведомственных организациях проверок финансово-хозяйственной деятельности и использования имущественного комплекса. Например, такие нормы содержатся в подп. 56 п. 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1082)*(56), в подп. 29 п. 7 Положения о Федеральном агентстве специального строительства (утв. Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1084)*(57), в подп. 70 п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960)*(58).

11. Аудиторский контроль

В условиях перехода к рыночным отношениям появляется новый для России правовой институт - аудит, целью которого является выявление достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соответствия порядка ведения бухгалтерского учета законодательству РФ.

Аудит является видом предпринимательской деятельности и формой финансового контроля.

Аудитор обязан обладать определенными знаниями по организации, технологии и этике аудита, бухгалтерскому учету, финансам и кредиту, законодательству по налогообложению и др., т.е. отвечать квалифицированным требованиям, установленным уполномоченным федеральным органом, иметь квалификационный аттестат аудитора.

Правовые основы проведения независимого финансового контроля в форме аудиторской деятельности закреплены в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности"*(59). Согласно нормам данного Закона аудиторская деятельность осуществляется наряду с государственным финансовым контролем и не подменяет его.

Аудит может быть обязательным или инициативным. В законе содержатся перечень хозяйствующих субъектов, подлежащих обязательному аудиту. Кроме того, требования проведения обязательной ежегодной аудиторской проверки содержатся и в ряде других нормативных правовых актов, регулирующих деятельность отдельных видов хозяйствующих субъектов. В частности, Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях"*(60) (п. 1 ст. 26) предусмотрено проведение такими предприятиями обязательной ежегодной аудиторской проверки независимым аудитором. Аналогичную норму содержит ст. 103 Гражданского кодекса РФ, регулирующая деятельность акционерных обществ.

Отличительным признаком аудита является то, что он проводится на платной основе, аудиторы не вправе применять меры ответственности и санкции.

Аудит по времени проведения различается как первоначальный и повторяющийся.

По экономическим объектам аудит бывает общий, банковский, аудит внебюджетных фондов, аудит финансовой отчетности, операционный аудит.

По степени независимости аудиторов можно различать внутренний (инициативный) аудит и внешний (независимый) аудит.

Федеральным законом установлено, что обязательный аудит проводят только аудиторские организации. Против этого в печати выступают ряд ученых*(61). Между тем, авторы настоящего обзора считают, что положения федерального закона правильно ограничивают круг субъектов обязательного аудита, поскольку он касается наиболее крупных и значимых объектов. Так, например, в отношении Банка России аудиторскую фирму по своему усмотрению назначает Государственная Дума РФ.

Наличие обязательного аудита не исключает проведения иных видов финансового контроля. Так, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации"*(62) на Счетную палату РФ возложена проверка Пенсионного фонда в определенной части и оговорено, что она осуществляется независимо от проведения обязательного аудита.

Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. N 696*(63) утверждено правило (стандарт) аудиторской деятельности "Аудиторское заключение по финансовой (бухгалтерской) отчетности", которым осуществлено детальное правовое регулирование аудиторских проверок, порядка составления аудиторских заключений, что способствовало соблюдению требований финансовой дисциплины*(64).

Дальнейшее более конкретное государственное правовое регулирование аудиторской деятельности в части взаимодействия аудитора с другой аудиторской организацией, внутренними аудиторами, экспертами будет способствовать созданию более точных аудиторских заключений.

12. Общественный контроль

В стране создана Общественная палата Российской Федерации и принят Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об общественной палате Российской Федерации", согласно которому основными целями и задачами работы ее является следующее.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан РФ, конституционного строя РФ и демократических принципов развития гражданского общества в РФ путем:

1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

2) выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

3) проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти РФ и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

4) осуществления общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в соответствии с указанным Федеральным законом;

5) выработки рекомендаций органам государственной власти РФ при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в РФ;

6) оказания информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ.

При осуществлении указанных функций, несомненно, будет осуществляется определенный финансовый контроль.

Необходимо отметить, что появилось новое понятие по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений "общественный контроль". Контроль осуществляется Общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, формируемым на паритетной основе из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов и общероссийских объединений работодателей в порядке, определяемом Президентом РФ, с учетом требований Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений"*(65) и Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

В Общественный совет по инвестированию средств пенсионных накоплений также могут быть включены граждане Российской Федерации, представляющие иные общественные объединения и организации, в том числе объединения и организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, но не могут входить лица, замещающие государственные должности государственной службы, а также должностные лица и сотрудники государственных внебюджетных фондов.

Учитывая необходимость в широкой информации о работе по инвестированию средств пенсионных накоплений, целесообразно специальным постановлением Правительства РФ рекомендовать Общественному совету по инвестированию средств пенсионных накоплений в ближайшее время рассмотреть и урегулировать вопросы организации работы, что позволило бы расширить круг лиц, которые воспользуются правом выбора инвестиционного портфеля. Несомненно, что активная деятельность Общественного совета должна способствовать рациональному использованию средств пенсионных накоплений трудовых пенсий, защите интересов пенсионеров и всех участников формирования и инвестирования пенсионных накоплений.

В настоящее время действует Положение, утв. Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 827*(66), согласно которому полномочия Совета определены в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ, а организационно-техническое его обеспечение возлагается на аппарат Правительства РФ, что в Положении об аппарате следует отразить.

13. Государственный финансовый контроль в субъектах
Российской Федерации

В соответствии с федеральным законодательством (ст. 270 БК РФ) и законами субъектов РФ на основе их актов создаются органы финансового контроля, которые осуществляют различные виды финансового контроля. Так, например, финансовый контроль осуществляют создаваемые представительными (законодательными) органами счетные палаты, а также и другие органы, осуществляющие финансовый контроль. В настоящее время счетные (контрольно-счетные палаты) созданы в большинстве субъектов РФ*(67).

Контрольные и финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств, но это является отдельной темой исследования.

14. Зарубежный опыт организации финансового контроля

В рамках настоящего обзора весьма актуальны вопросы эффективности государственного финансового контроля. Следует отметить, что эти вопросы в настоящее время актуальны не только для России, но и для США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран.

Говоря об эффективности финансового контроля, следует иметь в виду два аспекта: эффективность государственного финансового контроля как функции государственного управления и эффективность формирования, распределения и использования бюджетных средств. В этой связи оценка эффективности государственного финансового контроля обусловлена, с одной стороны, структурой, совокупностью процедур, методов и средств финансового контроля; с другой - эффективностью федеральных законов, определяющих состав и порядок деятельности Счетной палаты и органов исполнительной власти, призванных осуществлять контроль в области финансовых операций и хозяйственной деятельности, т.е. соотношением между фактическими результатами их проверок и теми целями, для которых эти учреждения были созданы.

Анализ зарубежного опыта показывает, что эффективная система государственного финансового контроля строится на базе парламента. Например, в США крупнейший контрольно-финансовый орган, Главное контрольно-финансовое управление, созданное еще в 1921, г. подчиняется законодателям. Оно имеет доступ практически ко всем финансовым документам министерств и ведомств.

По поручению палат и комиссии Конгресса или его отдельных членов Главное контрольно-финансовое управление может осуществлять оценку результативности государственных программ и деятельности федеральных ведомств; проводить специальные обследования и проверки обоснованности цен на продукцию, финансово-экономических аспектов контрактов Министерства обороны.

Не менее важным контрольным органом является Административно-бюджетное управление, которое входит в состав Исполнительного управления Президента США. К числу ключевых функций Административно-бюджетного управления относятся выработка рекомендаций Президенту по вопросам финансовой и экономической политики, подготовка проекта бюджета, контроль за его исполнением, оценка эффективности функционирования органов исполнительной власти, контроль за осуществлением федеральных программ, координация деятельности министерств и ведомств, подготовка рекомендаций по законопроектам, принимаемым Конгрессом, и других нормативных актов Президента, информирование Президента о деятельности государственных учреждений, обзор законодательства, принимаемого в штатах и на местах, и пр.

Во Франции выявление и предотвращение бюджетно-финансовых злоупотреблений возложено на Счетную палату - одно из старейших государственных учреждений в стране. Счетная палата является судебной инстанцией, осуществляющей общий контроль за государственными финансами. Такого же рода контроль в коммунах, департаментах и регионах за местными государственными учреждениями осуществляется региональными счетными палатами. Решения этих палат могут быть обжалованы в Счетную палату Франции, которая контролирует финансовую деятельность административных институтов, вскрывает их ошибки и упущения, наносящие ущерб государственным финансам.

Счетная палата проверяет, в частности, надлежащее использование кредитов, фондов и ценностей, управление которыми поручено государственным службам и другим официальным юридическим лицам, осуществляет также контроль за различными учреждениями в области социального обеспечения, счетами государственных предприятий и их филиалов, а также, в некоторых случаях, за частными юридическими лицами, пользующимися финансовой помощью государства.

В Великобритании функции контролирующего бюджетно-финансового органа, действующего от лица Парламента, выполняет Национальное контрольно-ревизионное управление.

Канадский опыт государственного финансового контроля построен на базе взаимодействия Комитета по финансовому контролю Палаты общин и Офиса Генерального аудитора (аналог Счетной палаты России). Материалы из Офиса Генерального аудитора поступают в Комитет, где назначаются слушания, разрабатывается проект постановления, который выносится на рассмотрение Палаты общин Парламента. В постановлении содержатся рекомендации Комитета министерствам и ведомствам. Отличительной особенностью канадского опыта является повторный контроль за исполнением рекомендаций со стороны Офиса Генерального аудитора и Комитета по финансовому контролю. Правительство при этом не обязано выполнять эти рекомендации, но оно обязано обосновать причину отказа исполнения рекомендации. В связи с тем, что в этот процесс включены СМИ и общественность, Правительство серьезно относится к этим рекомендациям.

Особо ценным в работе Комитета являются следующие формы роботы: проведение парламентских расследований, подготовка и проведение "правительственных часов" на основе аналитических обобщений материалов контрольных мероприятий специалистами Комитета финансового контроля Канады и работа Комитета со СМИ.

Аналогично строится работа в парламентах Германии, Швеции. Конкретные положения о полномочиях высшего контрольного органа закреплены Конституцией каждого государства и зависят от целей и задач, стоящих перед ним.

Состоявшийся в г. Лиме IX Конгресс Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) декларативно закрепил руководящие принципы финансового контроля, определив в качестве ведущей цели контрольной деятельности высшего органа финансового контроля законность, правильность, целесообразность, экономичность и эффективность финансовой деятельности.

15. Выводы и предложения

В общих чертах современное состояние государственного финансового контроля в России характеризуется большой правовой неопределенностью и бессистемностью. Отсутствие четкого разграничения задач и полномочий, а также координации деятельности контролирующих органов, единой информационной и методической базы в немалой степени снижает эффективность общей работы контрольно-финансовых органов. Единого системообразующего закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации не существует. Наличие более 260 законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, отнюдь не обеспечивает координацию и взаимодействие между контрольно-финансовыми органами, а порой, напротив, вносит в контрольную деятельность рассогласованность.

Предупредительно-профилактическая функция государственного финансового контроля практически не выполняется. Органами государственного финансового контроля фактически лишь фиксируются нарушения в финансовых потоках.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие предложения.

1. В юридической и экономической литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия федерального закона "О финансовом контроле в Российской Федерации".

Президент РФ в п. 5 Указа от 25 июля 1996 г. N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации"*(68) дал поручение Правительству РФ разработать проект федерального закона о финансовом контроле. Однако впоследствии (Указом Президента РФ от 18 июля 2001 г. N 872*(69)) данный пункт Указа был признан утратившим силу, поручение осталось невыполненным.

В настоящее время поднимался вопрос о принятии такого акта, по поручению Президента РФ В.В. Путина готовилась единая концепция государственного финансового контроля. Однако в связи с проведением административной реформы выявилась необходимость учесть опыт работы в новых условиях и было признано целесообразным прекратить эту работу*(70).

Единая концепция государственного финансового контроля в РФ должна иметь главную идею: для повышения эффективности государственного управления в области финансовых отношений необходимо, прежде всего, предупреждать потери бюджетных средств, финансовые нарушения и недочеты в движении финансовых потоков, упорядочить проверки деятельности органов государственного управления и хозяйствующих субъектов, согласовать цели и задачи каждого контрольного органе с целью реального задействования системы государственного финансового контроля.

Создание стройной и действенной системы финансового контроля в нашей стране всеми осознается как объективная необходимость. В эффективной системе государственного финансового контроля заинтересованы все субъекты бюджетной политики и бюджетного процесса РФ, поскольку соблюдение бюджетной дисциплины позволит обеспечить интересы российского государства, общества, отдельного гражданина, будет способствовать экономической безопасности государства и, в конечном счете, усилению власти, т.к. соблюдение принципов законности в финансовой сфере не самоцель, а основание для создания мощного процветающего государства во благо его граждан.

Для этого необходимо дальнейшее развитие демократии, строительство гражданского общества и правового государство. Только в развитом гражданском обществе и правовом государстве возможен эффективный социальный контроль и действенный государственный финансовый контроль, следует принять федеральный закон "О государственном финансовом контроле", который и определит систему государственного финансового контроля.

2. По вопросу формирования единой системы государственного контроля нет единого мнения.

Одним представляется оправданным формирование единой системы государственного финансового контроля на основе парламентского контроля за бюджетом, т.е. на базе Счетной палаты РФ в качестве основного инструмента государственного финансового контроля. Следует подчеркнуть, что в данном случае речь вовсе не идет о создании единой организационной структуры*(71)).

Другие считают необходимым создание единой самостоятельной организационной структуры на базе Федеральной службы финансово-бюджетного надзора*(72).

3. Закрепить в Бюджетном кодексе РФ основы механизма взаимодействия контрольной деятельности Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ и меры эффективности бюджетной политики.

Это позволит повысить эффективность государственной бюджетной политики, сделает возможным отыскание резервов совершенствования бюджетного процесса, что крайне важно для современной России.

4. Необходимы уточнения в законодательстве компетенции некоторых органов государственного налогового контроля в части проверки обоснованности использования налогоплательщиками налоговых и таможенных льгот.

5. В Налоговом кодексе РФ целесообразно закрепить правовые принципы контрольной деятельности, основных методов ее проведения, а также принципов осуществления специализированного налогового контроля и механизмов взаимодействия органов, осуществляющих налоговый контроль.

6. Необходимо разработать и включить в Налоговый кодекс РФ критерии разграничения понятия проверки и налоговой ревизии, налогового, бухгалтерского и управленческого учета. В рамках Кодекса необходимо защитить интересы обеих сторон контрольной деятельности проверяющего органа и подконтрольного налогоплательщика.

7. Необходим новый концептуальный подход к анализу контрольной компетенции органов законодательной и исполнительной власти в области экономической эффективностью налоговой системы. Анализ законодательной деятельности субъектов РФ показал несоответствие направлений налоговой политики у разных субъектов, что угрожает единству экономического пространства.

8. Поскольку в последнее время в области правового регулирования методов и форм контрольной деятельности появилась новая правовая форма регламентации контроля стандарты контрольной деятельности (такие стандарты разрабатываются и применяются контрольными органами во многих странах мира), наиболее динамично развивающиеся в нашей стране, представляется, что стандартизация контрольной деятельности налоговых органов также была бы очень эффективна для обеспечения единообразного применения норм налогового законодательства.

9. Следует для большей ясности правового регулирования Налоговым кодексом РФ статуса налогоплательщика увязать его с такими понятиями российской экономической науки, как доход (ст. 42), капитал (ст. 13, 43), экономическая выгода (ст. 41), материальное выражение деятельности (работа) (ст. 38), нематериальное выражение деятельности (услуга) (ст. 38).

10. Поскольку при проведении административной реформы на Министерство здравоохранения и социального развития РФ возложена координация деятельности Пенсионного фонда РФ, целесообразно в установленном порядке принять новую редакцию Положения о Пенсионном фонде РФ, где отразить обязанности по контролю и взысканию страховых платежей.

11. Целесообразно внести дополнение в ст. 9 Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации" в части обязанности ежегодной проверки Пенсионного фонда РФ в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 1994 г. N 111-ФЗ.

12. Следует принять постановление Правительства РФ о порядке проведения обязательного аудита специализированных депозитариев и управляющих компаний в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 24 июля 1994 г. N 111-ФЗ.

13. Следует устранить коллизию норм налогового и пенсионного законодательства.

В Налоговом кодексе РФ применяются два термина: единый социальный налог (ст. 241) и страховой взнос (ст. 243). Согласно п. 4 ст. 46 Налогового кодекса РФ предусмотрен бесспорный порядок взыскания платежей страховых взносов во внебюджетный фонд.

В пенсионном законодательстве остался ранее применяемый термин "страховые платежи", в частности в Федеральном законе от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном персонифицированном учете в системе обязательного пенсионного страхования".

В Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", ст. 2 которого установлено, что правоотношения, связанные с уплатой обязательных платежей на обязательное пенсионное страхование, в том числе в части осуществления контроля за их уплатой, регулируются законодательством о налогах и сборах, если иное не предусмотрено указанным Федеральным законом.

Статьей 25 названного Федерального закона (в ред. от 20 июля 2004 г.) предусмотрено, что контроль за правильностью исчисления и за уплатой страховых взносов на обязательное пенсионное страхование осуществляется налоговыми органами в порядке, определяемом законодательством РФ, регулирующим деятельность налоговых органов; взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществляется органами Пенсионного фонда РФ в судебном порядке.

Следовательно, даже между ст. 2 и 25 одного закона имеется коллизия.

Для устранения коллизий следует дать поручение о разработке проекта федерального закона и о внесении изменений в Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ об исключении из третьего абзаца ст. 2 слов: "если иное не предусмотрено настоящим федеральным законом"

В статье 25 этого Закона следует конкретно указать вид страховых платежей, взыскание которых Пенсионный фонд осуществляет через судебные органы.

В практике последнего времени органы Пенсионного фонда РФ предлагают гражданам самим выяснять у работодателей причину перечисления в меньшей сумме страховых взносов по обязательному страхованию по сравнению с начисленной суммой; обращаться к администрации организаций, предприятий, а затем в суд (на основании Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ).

Такое обращение в суд сотрудники Пенсионного фонда мотивируют заинтересованностью граждан. Однако после обращения в суд администрация может расстаться с работником, который вместо работы ходит в рабочее время по судебным органам. Кроме того, неработающие пенсионеры часто вообще не в состоянии дойти в суд.

14. Разработать и принять закон, определяющий правовое положение главных бухгалтеров (хотя бы для бюджетных организаций), предусмотрев особый порядок их увольнения, чтобы повысить контролирующую роль главных бухгалтеров и способствовать соблюдению финансовой дисциплины.

Т.В. Конюхова,

старший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

заслуженный юрист РФ, специалист по финансовому праву

М.А. Гармаева,

научный сотрудник отдела финансового

законодательства Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

аспирант Института, занимается проблемами налогового регулирования

А.В. Горева,

научный сотрудник Института законодательства и

сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

специалист по финансовому праву

"Право и экономика", N 4, 5, 6, апрель, май, июнь, 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контроллинг. 1991. N 1. С.56-65.

*(2) См. подр.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко С.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: Учеб. пособие. М.: Изд. дом "Камерон", 2004.

*(3) См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11-12.

*(4) См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974; Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 11-12.

*(5) Впервые термин "конституционный контроль" был употреблен в Федеральном конституционном законе от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".

*(6) См., напр.: Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

*(7) См.: Финансовое право: Учеб. / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 2000. С. 108-109.

*(8) См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко С.П., Рыжкова Е.А. Указ. соч. С. 16.

*(9) См.: Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983. С. 168.

*(10) См.: Кузнецов И.Н. Контроль за конституционностью актов высших органов власти и управления в социалистических странах Европы: Учен. зап. ВНИИСЗ. М., 1973. Вып. 29.

*(11) Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"// СЗ РФ. 2004. N 11. Cт. 945.

*(12) Грачева Е.Ю. считает финансовый контроль подотраслью финансового права. См.: Грачева Е.Ю., Толстопятенко С.П., Рыжкова Е.А. Указ. соч.

*(13) См.: Златкис Б.И. Регулирование финансовых рынков в системе актуальных реформ в сфере государственного управления // Финансы. 2003. N 12.

*(14) СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

*(15) СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3156.

*(16) См., напр.: Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 9-10.

*(17) См., напр.: Ахполов А.А. Без квалифицированного финансового контроля не может быть эффективной государственной власти // Финансы. 2003. N 9. С. 3.

*(18) Российская газета. 27 мая 2004 г. N 109.

*(19) Парламентская газета. 26 мая 2005 г. N 93.

*(20) СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 167.

*(21) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3028.

*(22) СЗ РФ. 2004. N 19 (ч. 2). Ст. 1923.

*(23) СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5132.

*(24) СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5038.

*(25) См., напр.: Черноморд П.В., Цыпин С.Б. Ревизии и проверки учреждений и организаций. М.: Финансы, 1969.

*(26) СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.

*(27) СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3258.

*(28) Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 24. Ст. 2101. В настоящее время утратил силу.

*(29) СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4908.

*(30) СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030.

*(31) СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2561.

*(32) СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3506.

*(33) См., напр.: Борисов Б.А. Налоговые органы и налогоплательщики. М., 1996; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учеб.-практ. пособие. М.: БЕК, 1998; Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999.

*(34) См., напр.: Уголовно-процессуальная деятельность федеральных органов налоговой полиции России: Учеб. пособие / Под ред. В.А. Михайлова. М., 1995. С. 520.

*(35) См., напр.: Налоговое право/ Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 54; Налоговое право / Под ред. Ю.А. Крохиной. М.: Юриздат, 2004 и др.

*(36) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 15. Ст. 492.

*(37) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1993. N 23. Ст. 821.

*(38) СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

*(39) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3637.

*(40) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3418.

*(41) СЗ РФ. 2001. N 45. Ст. 4251.

*(42) Российская газета. 1993. N 6.

*(43) СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2904.

*(44) СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

*(45) СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

*(46) СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1097.

*(47) Вестник Банка России. 2004. N 51.

*(48) СЗ РФ. 1996. N 17.

*(49) СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1163.

*(50) СЗ РФ. 1999. N 26.

*(51) СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4562.

*(52) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3028.

*(53) СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071.

*(54) СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2780.

*(55) СЗ РФ. 1996. N 48. Ст. 5369.

*(56) СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538.

*(57) СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3540.

*(58) СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.

*(59) СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3422.

*(60) СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.

*(61) См.: Руф А.Л. Узкие места Закона об аудиторской деятельности // Аудитор. 2002. N 1. С. 1; Синельникова Н.А. Государственное регулирование аудиторской деятельности: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

*(62) СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3028.

*(63) СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3797.

*(64) См.: Чикунова Е.Г. Закон об аудиторской деятельности в действии // Аудитор. 2003. N 8. С. 22.

*(65) СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2218.

*(66) СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3047.

*(67) См.: Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М.: Финансы и статистика, 1999.

*(68) СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3696.

*(69) СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3156.

*(70) См.: Финансы. 2003. N 9; 2005. N 1.

*(71) См.: Васильев А.А. Правовое регулирование государственного бюджетного контроля в Российской Федерации: Автореф. дисс.: канд. юрид. наук. М., 2003. C. 9-10.

*(72) См.: Ахполов А.А. Без квалифицированного финансового контроля не может эффективной государственной власти // Финансы. 2003. N 9. C. 3-7.