Совершенствование законодательства в области использования языков народов России (Л.Н. Васильева, "Журнал российского права", N 3, март 2006 г.)

Совершенствование законодательства в области использования
языков народов России

Конституция РФ принята в интересах ее "многонационального народа", само существование которого как определенной общности напрямую зависит и от возможности понимать членов такой общности. Россия - многонациональное государство, для сохранения единства и формирования полноценных институтов гражданского общества которого основополагающее значение имеют добрососедские отношения между населяющими ее народами. Эти отношения поддерживаются множеством консолидирующих факторов и стимулов, немаловажная роль среди которых отведена языку как самоценному явлению культуры.

В многонациональном государстве используются, как правило, десятки языков, являющихся национальными для определенного этноса. Наиболее сложным представляется выбор национального языка в качестве государственного, поскольку решение данного вопроса осложняется в ряде государств соображениями политического толка. Стоит согласиться, что государственный язык следует рассматривать как национальный язык доминирующей части населения, способный выполнять возложенные на него функции по интеграции разных этнических общностей в единое суверенное государство; как язык, используемый в установленных государством так называемых официальных сферах общения*(1), статус которого распространяется на всю территорию государства. Высказанная научная позиция о сугубо "отечественном наполнении"*(2) статуса государственного языка также поддерживается, поскольку такой язык рассматривается в ряде исследований и как символ государства.

На всей территории России статус государственного языка имеет русский язык (ч. 1 ст. 68 Конституции РФ), что объясняется также и численным доминированием этнических русских и русскоязычного населения. Кроме того, республикам в составе Российской Федерации предоставлено право устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).

Вместе с тем при выборе языка в республиках в качестве "второго" государственного следует обратить внимание на численное соотношение носителей языка в республике: не всегда численность этноса, язык которого (наряду с русским языком) устанавливается государственным на территории республики, преобладает над численным составом остального населения. Например, по данным переписи населения 1989 г.*(3), в Республике Адыгея проживало 22,09% адыгейцев, 67,96% русских, в Республике Коми - 23,31% коми, 57,70% русских, в Республике Саха (Якутия) - 33,38% якутов, 50,30% русских, в Республике Хакасия - 11,09% хакасов, 79,46% русских. Тем не менее законами о языках, преимущественно принятыми в этих республиках в первые годы после распада Союза ССР, установлены два языка в качестве государственных - русский и язык этноса, самоназвание которого легло в основу наименования субъекта Российской Федерации. А в Республике Башкортостан, установившей впоследствии государственными языками Республики только русский и башкирский языки, башкиры составляли 21,91% от общей численности населения Республики на 1989 год, а татары - 28,42%, русские - 39,27%. Получается, что в Республике Башкортостан возможно было бы установить и татарский язык в качестве государственного.

Представленные официальные статистические данные приводят к выводу о целесообразности рассмотрения вопроса об установлении на законодательном уровне численного критерия для выбора языка в качестве государственного, поскольку "дополнительным" государственным языком на ограниченной территории в рамках одного единого государства должен стать язык, понятный большинству населения такого субъекта. Более того, следует учитывать, что не все представители этноса, самоназвание которого легло в основу наименования республики, могут избрать национальный язык для использования в официальных сферах общения.

Более того, предоставленное республикам право устанавливать свои государственные языки, без юридического закрепления дефиниции данного понятия, может спровоцировать в дальнейшем споры об объеме суверенитета этих субъектов РФ, снова "вызвать к жизни" имевшие место ранее тенденции дистанцирования некоторых республик от Федерации. Конечно, вопрос об отсутствии у республик в составе России суверенитета в его правовой части уже решен Конституционным Судом РФ в постановлении от 7 июня 2000 г. N 10-П*(4). Вместе с тем заслуживает обсуждения право республик устанавливать свои "государственные языки", хотя государствами, как известно, в правовом смысле они не являются.

Можно было бы предложить предоставить республикам право устанавливать языки со статусом официальных на территории этих субъектов, а не государственных. В отличие от государственного языка, официальный язык не указывает на государствообразующую роль определенного этноса, выполнившего интеграционную функцию по объединению разных народов в единое суверенное государство, в силу чего не может стать и символом этого государства (во всяком случае, пока существует такой этнос). Это язык, который не связан с определенным "отечественным наполнением". Смысл же установления языка в качестве официального - выполнение им организационных задач, в первую очередь связанных с использованием его в официальных сферах общения, что позволит обеспечить полноценную работу органов правосудия, государственной власти и т.д.

Подчеркнем еще раз, что необходимо на законодательном уровне установить сами понятия "государственный язык" и "официальный язык", определив их дефиниции. Придание языку статуса официального не должно рассматриваться как ущемляющее право на пользование гражданами родным языком, поскольку, независимо от своего статуса, все языки народов Российской Федерации находятся под защитой Российского государства, что закреплено законодательно. Наделяя один или несколько языков статусом государственного, государство должно заботиться об обеспечении функционирования и развития на его территории и иных языков - национальных, родных для определенного этноса.

Сохранение национального языка как "живого" языка невозможно без изучения его подрастающим поколением. Обеспечить изучение языка и культуры своего народа, сохранить национальное самосознание, оптимально интегрировать подрастающее поколение в мировую цивилизацию призвано, в первую очередь, национальное образование. Немаловажная роль в обеспечении возможности получить образование на национальном языке отведена национально-культурным автономиям. Федеральным законом от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ (в ред. от 30 ноября 2005 г.) "О национально-культурной автономии" (далее - Закон о национально-культурной автономии) в целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения предоставлен ряд прав. В свою очередь, это накладывает корреспондирующие обязанности на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по содействию национально-культурным автономиям в реализации предоставленных им прав (в соответствии со ст. 12 Закона о национально-культурной автономии). Вместе с тем обратим внимание на то, что формы такого "содействия", как и само это понятие, законодательно не определены.

Функция "содействия национально-культурным автономиям", закрепленная в указанном законе, не была отражена в действовавших до введения новой структуры федеральных органов исполнительной власти положениях о соответствующем министерстве: ни в Положении о Министерстве РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, ни в Положении о Министерстве образования РФ. Исключение составляло Положение о Министерстве культуры РФ, в котором было закреплено, что данное Министерство способствует сохранению и развитию национальных культур народов Российской Федерации, возрождению самобытных культур малочисленных народов и этнических общностей на территории РФ, оказывает содействие национально-культурным центрам и землячествам (подп. 21 п. 5 Положения, утратившего силу). Вместе с тем и в настоящее время данная функция непосредственно в Положениях не закреплена. Представляется, что ее включает в себя довольно часто встречающаяся в Положениях о соответствующем федеральном органе исполнительной власти (Министерстве регионального развития РФ, Министерстве культуры и массовых коммуникаций РФ, Министерстве образования и науки РФ) формула осуществления функций "по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию" в установленной сфере. Однако ни формы содействия, ни степень обязательности такого содействия до сих пор законодательно не определены. Думаем, что в условиях проведения административной реформы, а также реформирования федеративных отношений формы содействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ необходимо определить на федеральном уровне.

Развитие образования как целостной системы зависит и от решения другой серьезной проблемы реализации права на свободный выбор языка обучения - проблемы возможной языковой изоляции индивидов, относящих себя к одному этносу. Это возможно, к примеру, при введении обучения родному языку с использованием новой графической основы (нового алфавита) языка.

Правовое регулирование введения новой графической основы (алфавита) языка - новелла российского законодательства. Нововведение соответствующего положения федерального законодательства в 2002 г. коснулось исключительно графической основы языка, имеющего статус государственного, и было вызвано тем, что в 1999 г. был принят Закон Республики Татарстан "О восстановлении татарского алфавита на основе латинской графики". Федеральный закон от 11 декабря 2002 г. N 165-ФЗ, внесший дополнения в Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-I "О языках народов Российской Федерации", установил, что в Российской Федерации алфавиты государственного языка РФ и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы. Иные графические основы алфавитов государственного языка РФ и государственных языков республик могут устанавливаться федеральными законами. Субъектам РФ было предписано привести свои законы и иные нормативные правовые акты в соответствие с отмеченным федеральным законом.

Непосредственно право республик - субъектов Федерации устанавливать свои государственные языки было предоставлено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 68). Тем не менее в отечественной правовой доктрине до ноября 2004 г. отсутствовало официальное толкование существа отмеченного права и возможных производных от него правомочий, в связи с чем утверждалось, что, предоставив республике право устанавливать свои государственные языки, Конституция РФ подразумевала и производное от этого правомочие республики определять их графическую основу (алфавит).

Возможно, что на момент принятия Конституции РФ речь шла о национальных языках с уже сложившейся к тому моменту графикой и данный вопрос стал пробелом в правовом регулировании использования языков народов России. Точку в этих дискуссиях поставил Конституционный Суд РФ, приняв 16 ноября 2004 г. постановление N 16-П*(5), в котором отметил, что "использование (употребление) языка в качестве государственного в различных сферах государственной деятельности и в официальных отношениях предполагает его существование не только в словесной (устной), но и в письменной форме. Поэтому обязательным и важным компонентом правового статуса государственного языка является графическая основа его алфавита, т.е. системы знаков, употребляемых в письменности: Установив единую графическую основу алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик, федеральный законодатель прежде всего констатировал и легитимировал исторически сложившиеся в Российской Федерации реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы. Такое законодательное решение в настоящее время обеспечивает - в интересах сохранения государственного единства - гармонизацию и сбалансированное функционирование общефедерального языка и государственных языков республик, направлено на достижение их оптимального взаимодействия в рамках общего языкового пространства и не препятствует реализации гражданами Российской Федерации прав и свобод в языковой сфере, в том числе права на пользование родным языком". Таким образом, новелла 2002 г. о построении графической основы государственного языка в Российской Федерации была признана Конституционным Судом не противоречащей Конституции РФ.

Рассмотрение ситуации по смене алфавита языка лежит в нескольких взаимодополняющих плоскостях: правовой, этнологической, политической, влияющих на существование целого народа как самостоятельного этноса, со своей самобытностью и культурой.

Исторический опыт объективно свидетельствует в пользу того, что изменение графической основы языка напрямую было связано с политикой, с тенденциями к ломке уже устоявшихся связей и даже системы ценностей. Так, восстановление с 1 сентября 2001 г. в Республике Татарстан яналифа касается графической основы, просуществовавшей всего 11 лет, и введение которой в 20-е гг. в советском государстве было в определенной степени обусловлено антирелигиозными мотивами. К тому же дальнейший переход в 1939 г. на кириллицу также был обусловлен соображениями политического толка: дистанцированием советского государства от капиталистического мира. Однако невозможность выполнять возложенные на язык функции, отсутствие в существующей графической основе возможного изъяна (невозможность в полной мере передать специфические звуки национального языка) выходит на правовую проблему обеспечения со стороны государства права отдельного народа на сохранение этнической самобытности и национального развития. А ведь ст. 68 Конституции РФ в ч. 3 закрепляет, что Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития.

Однако стоит отметить гипотетическую перспективу возможной языковой изоляции носителей одного и того же национального языка (причем проживающих на территории одного единого государства) в случае обучения такому языку разных поколений на существенно различной графической основе. Указанный аспект позволяет обратить внимание, с правовой позиции, на возможные ограничения в связи с этим конституционного права на участие в культурной жизни, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44 Конституции РФ), поскольку часть из них будет создана на основе графики, обучение которой для нескольких поколений народа отсутствовало.

Конечно, нельзя не учитывать и тот аргумент, что в тенденциях по изменению уже устоявшихся за десятилетия алфавитов, на которых получили образование несколько поколений и были созданы высококультурные ценности, просматривается возможная угроза целостности Российской Федерации и перспективам ее культурного и национального развития. Возможно, вопросы, связанные со сменой алфавита языка, целесообразно было бы решать, задействовав институты непосредственной демократии (референдум).

В Российском государстве есть и наиболее уязвимые этнические группы, нуждающиеся как в пользовании равными со всеми правами, так и в создании государством щадящих, льготных условий именно для таких этнических групп. В первую очередь это коренные малочисленные народы Российской Федерации. В соответствии с п. 5 ст. 9 Закона РФ "О языках народов Российской Федерации" представителям малочисленных народов и этнических групп государство оказывает содействие в организации различных форм воспитания и обучения на родном языке независимо от их количества и в соответствии с их потребностями. В местах компактного проживания их языки используются в топонимике, в работе органов местного самоуправления, других установленных официальных сферах общения, изучаются в общеобразовательных учреждениях. Кроме того, поддерживать этническую самобытность и культурную жизнедеятельность всех национальных сообществ посредством оказания им материальной и организационной помощи со стороны государства в сохранении и развитии их культуры, языка позволяют национально-культурные автономии*(6).

Несмотря на это, "абсолютное большинство аборигенного населения не знает родного языка, культуры, традиций и обычаев своего народа. Лишь 47% из общего числа детей коренных малочисленных народов Севера изучают родной язык как самостоятельный предмет, 3% - факультативно. Ряд малочисленных этносов все еще не имеют письменности. Потеря языка и культуры, а также генетического фонда привела на грань исчезновения 12 коренных малочисленных народов Севера как самостоятельных этносов"*(7).

Одной из существенных проблем в сфере образования детей коренных малочисленных народов на родном языке (и вообще возможности дать им образование на государственном языке РФ) следует признать обучение детей народов, ведущих кочевой образ жизни. Во взгляде на решение этой проблемы можно отметить два подхода. Первый связан с изучением языка народа, ведущего кочевой образ жизни, в специализированных интернатах. Второй же подход скептически относится к обучению детей народов, ведущих кочевой образ жизни, в специализированных учреждениях вдали от дома, от родителей, от уклада жизни, к которому они привыкли. Такой подход, в частности, изложен в Краевой целевой программе Красноярского края "Социально-экономическое развитие территорий проживания коренных малочисленных народов Севера Красноярского края на 2000-2003 годы". В ней отмечается, что "в результате того, что дети воспитываются в интернатах, в отрыве от родных корней, произошла потеря преемственности и передачи опыта старших подрастающему поколению". Поэтому представляется оправданным создание системы "кочевых садов-школ" и малокомплектных школ в городах, рабочих поселках, в которых проживают преимущественно коренные малочисленные народы Севера*(8). Такие формы внедрены, к примеру, в Эвенкийском автономном округе. Здесь организованы летние лагеря-стойбища с обучением детей эвенкийскому языку и национальным традициям*(9). Таким образом, учащиеся не только получают образование, но и не прерывают эмоциональную, психологическую связь со своим народом, сохраняют национальное самосознание. Сохранению национальных языков способствует и поддержка как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ традиционных промыслов, традиционных видов трудовой деятельности, традиционных систем ведения хозяйства. Например, в Эвенкийском автономном округе занялись возрождением оленеводства. С этой целью в 2002 г. были закуплены 1000 оленей. Создано ОГУП оленеводческо-племенное хозяйство "Суриндинское"*(10).

Вместе с тем представляется оправданным изучение традиционных видов трудовой деятельности, связанной с сохранением уклада жизни, языка коренных малочисленных народов, и в образовательных учреждениях. В связи с этим исключительно как позитивный момент следует отметить включение в школьную программу обучения по таким предметам, как "Рыболовство", "Оленеводство", по другим видам традиционной деятельности коренных малочисленных народов, напрямую связанным с обучением подрастающего поколения укладу жизни их народа. Такое обучение требует его внедрения на профессиональной основе повсеместно в местах компактного проживания коренных малочисленных народов Российской Федерации.

Рассмотренные в представленной статье аспекты правового регулирования в области языкового развития народов России позволяют констатировать, что в целом законодательство Российской Федерации в данной сфере отношений сформировалось. Вместе с тем существует необходимость дальнейшего совершенствования используемого в "языковой сфере" понятийного аппарата, а также возможности реализации всеми гражданами РФ конституционно установленного права на свободный выбор языка обучения и воспитания.

Л.Н. Васильева,

и.о. старшего научного сотрудника ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Закону о языках народов Российской Федерации / Под рук. А.С. Пиголкина. М., 1993. С. 8.

*(2) Связь понятия государственного языка с определенным "отечественным наполнением" была подчеркнута в выступлении В.П. Нерознака на парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания РФ на тему "Состояние и перспективы законодательного регулирования языковых отношений в странах СНГ" 9 июня 2003 г.

*(3) См.: Народы России. Энциклопедия. М., 1994. С. 433-435.

*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

*(5) См.: СЗ РФ. 2004. N 47. Ст. 4691.

*(6) См.: Комментарий к Федеральному закону "О национально-культурной автономии" (с приложениями). М., 1997. С. 23-24.

*(7) Карелия. 2001. 26 апр.

*(8) См. об этом: www.gov.karelia.ru. 2003. 4 апр.

9 См.: Rambler-Медиа: Эвенкийский АО. Коренные малочисленные народы получают реальную поддержку // www.rambler.ru, 04.03.2003.

*(10) См.: Там же.