Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2009 г. N 16АП-2330/08

г. Ессентуки

09 февраля 2009 г.

Дело N А15-1299/2008

Регистрационный номер апелляционного производства 16АП-2330/08 (1)

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 февраля 2009 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Винокуровой Н.В., судей Баканова А.П., Жукова Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Мишиным А.А.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Ахвахский район" Республики Дагестан на решение от 22.09.2008 по делу N А15-1299/2008 Арбитражного суда Республики Дагестан, принятое судьей Яловецкой Г.Н.,

по заявлению администрации муниципального образования "Ахвахский район" Республики Дагестан,

к Территориальному управлению Росфиннадзора в Республике Дагестан

третьи лица: Правительство Республики Дагестан,

Министерство финансов Республики Дагестан,

Служба по чрезвычайным ситуациям Республики Дагестан,

о признании недействительным представления Территориального управления Росфиннадзора в Республике Дагестан от 14.08.2007 N 03-04-19/1223,

при участии в судебном заседании:

от администрации муниципального образования "Ахвахский район" Республики Дагестан - Алиев З.С., доверенность от 03.02.2009; Магомедрасулов М.М., доверенность от 03.02.2009,

в отсутствие представителей Службы по чрезвычайным ситуациям Республики Дагестан, заявившей о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей,

в отсутствие представителей Территориального управления Росфиннадзора в Республике Дагестан, заявившего о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей,

в отсутствие представителей Правительства Республики Дагестан и Министерства финансов Республики Дагестан, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ

Администрация муниципального образования "Ахвахский район" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Росфиннадзора в Республике Дагестан (далее - управление) от 14.08.2007 N 03-04-19/1223.

Решением от 22.09.2008 Арбитражный суд Республики Дагестан в удовлетворении заявления о восстановлении пропущенного срока подачи заявления в арбитражный суд и в удовлетворении заявления администрации отказал.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что выводы управления, изложенные в акте проверки, не опровергнуты администрацией документально, заявление об оспаривании постановления управления подано администрацией с нарушением установленного срока.

Не согласившись с принятым решением, администрация подала апелляционную жалобу, в которой просит решение от 22.09.2008 отменить и принять новый судебный акт, ссылаясь на следующее.

Администрация не согласна с выводом суда первой инстанции об отсутствии уважительных причин пропуска срока подачи заявления.

Кроме того, ссылается на то, что средства на ликвидацию последствий стихийных бедствий из резервного фонда Правительства Российской Федерации выделяются согласно Правилам выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в соответствии с которым перечень и содержание обосновывающих документов определяется инструкцией, утвержденной МЧС России, Минфином России, Минэкономразвития Российской Федерации.

Считает, что для получения компенсации за утраченное жилье данная инструкция не предусматривает наличие правоустанавливающих документов на утраченное жилье, все необходимые документы администрацией были представлены в суд первой инстанции и имеются в материалах дела.

Служба по чрезвычайным ситуациям Республики Дагестан в отзыве на апелляционную жалобу согласилась с доводами администрации.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу указало о согласии с решением суда первой инстанции.

Правильность решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.09.2008 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывы управления и Службы по чрезвычайным ситуациям Республики Дагестан на апелляционную жалобу, выслушав представителей администрации, в отсутствие представителей Службы по чрезвычайным ситуациям Республики Дагестан и управления, заявивших о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей, в отсутствие представителей Правительства Республики Дагестан и Министерства финансов Республики Дагестан, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, апелляционный суд не усматривает оснований к отмене решения от 22.09.2008 исходя из следующего.

Согласно материалам дела распоряжением Правительства Российской Федерации от 20.12.2006 N 1780-р из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в 2006 году Правительству Республики Дагестан выделено 342 094 200 рублей на выплату компенсаций за утраченное жилье гражданам Российской Федерации, пострадавшим в результате паводка, произошедшего в весенне-летний период 2005 года на территории Республики Дагестан, в том числе на территории Ахвахского района.

Распоряжением Правительства Республики Дагестан от 25.12.2006 N 361-р средства, поступившие из федерального бюджета, распределены между районами Республики Дагестан, пострадавшими от паводка, Ахвахскому району выделено 83 669 400 рублей, в том числе для выплаты жителям: сел. Изано - 48 842 400 рублей, сел. Кудиявбросо - 11 787 600 рублей, сел. Лологонитль -23 039 400 рублей. О выделении денежных средств Министерство финансов Республики Дагестан сообщило администрации уведомлением N 1312/1 от 27.12.2006, перечисление денежных средств произведено платежным поручением N 9995722 от 29.12.2006 и проведено по реестру финансирования N 3 от 01.02.2007.

Управлением на основании централизованного задания от 31.03.2007 N 43-01-02-25/842 проведена ревизия расходования средств федерального бюджета, предназначенных для выплаты компенсаций гражданам Ахвахского района за жилье, утраченное в результате паводка. Полномочия лиц, проводивших проверку, подтверждены удостоверением от 31.05.2007 N 210, подписанным руководителем управления.

Проверкой установлено нарушение администрацией бюджетного законодательства, в частности постановления Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 810 "О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий". Результаты проверки оформлены актом от 20.06.2007.

По результатам проверки управление вынесло представление N 03-04-19/1223 от 14.08.2007, согласно которому администрации предложено необоснованно использованные федеральные бюджетные средства в сумме 83 669 400 рублей восстановить в бюджет; Министерству финансов Республики Дагестан - принять меры по взысканию необоснованно использованных федеральных бюджетных средств в сумме 83 669 400 рублей и восстановлению их в соответствующий бюджет.

Считая, что представление нарушает его права и создает препятствия для осуществления экономической деятельности, администрация оспорила его в судебном порядке.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Деятельность администрации по расходованию бюджетных средств, выделенных на выплату компенсаций гражданам, является экономической.

Статьей 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти в области применения мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном настоящим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств ( пункт 2 статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как правильно указал суд первой инстанции, оспариваемым представлением администрации было предложено принять меры по восстановлению денежных средств в бюджет, то есть представление возлагает на администрацию определенные обязанности в сфере экономической деятельности, поэтому спор о признании этого представления недействительным подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Суд первой инстанции правомерно счел несостоятельным довод управления о том, что оспариваемое представление является обязательным для рассмотрения, а не для исполнения и в нем отсутствует указание на применение мер принуждения в случае его неисполнения, поскольку в качестве критерия подведомственности спора о признании недействительным ненормативного акта арбитражному суду законодатель установил, в частности, возложение этим актом на заинтересованное лицо какой-либо обязанности. При этом в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не конкретизирована сама обязанность, возложение которой свидетельствует о подведомственности спора арбитражному суду.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, не имеет значения, в какой форме выражена обязанность администрации в оспариваемом представлении. В данном случае, представление возлагает на администрацию обязанность восстановить денежные средства в бюджет, на Министерство финансов Республики Дагестан - взыскать необоснованно использованные денежные средства. При этом министерство письмом от 04.03.2008 уведомило администрацию, что в случае не восстановления денежных средств в бюджет, в отношении муниципального образования "Ахвахский район" будет применена блокировка расходов средств республиканского бюджета на 2008 год и взыскание федеральных средств в бесспорном порядке. Следовательно, представление создает для администрации препятствия в сфере экономической деятельности, влечет для администрации последствия экономического характера и порождает экономический спор.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 810 "О порядке выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий" утверждены Правила выделения средств из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, в соответствии с которыми перечень и содержание обосновывающих документов определяются соответствующей инструкцией.

Форма N 3-а к Инструкции "Об учете и отчетности за использование финансовых средств на мероприятия по ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий из резервного фонда Правительства Российской Федерации на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций" от 05.05.1994, утвержденной Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики Российской Федерации, предусматривает, что в числе основных сведений о повреждениях (разрушениях) жилых домов частного сектора, следует указать фамилию, имя, отчество владельца дома и членов его семьи (совместно проживающих).

По смыслу названной нормы, для получения компенсации за утраченное жилье лицо, пострадавшее от паводка, должно представить документы, подтверждающие принадлежность ему поврежденного жилого дома, а также число проживающих с ним членов семьи.

Как правильно указал суд первой инстанции, из акта проверки от 20.06.2007 следует, что администрация выплатила компенсацию по утрате жилья гражданам, не проживавшим и не прописанным в жилых домах, пострадавших от паводка; гражданам, имеющим в собственности иное жилье, помимо разрушенного; гражданам, не утратившим жилье в результате паводка и продолжающим проживать в жилых домах, имеющих незначительные повреждения; гражданам, не имеющим правоустанавливающих документов на жилые дома (самовольная постройка).

Администрацией выводы управления, изложенные в акте проверки, документально опровергнуты не были как при рассмотрении дела в суде первой инстанции, так и в суде апелляционной инстанции.

Суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку администрации на наличие нескольких актов проверки, указав, что проверяющими предварительно составлялись акты проверки по населенным пунктам, а затем результаты проверки были сведены в единый акт от 20.06.2007, сведения в котором идентичны сведениям, указанным в предварительных актах проверки.

Кроме того, суд первой инстанции правильно установил, что заявление об оспаривании представления подано администрацией с нарушением установленного срока.

В соответствии с пунктом 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) государственных органов может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 18.11.2004 N 367-О, установление в законе сроков для обращения в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений, действий (бездействия) государственных органов незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту. Несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникшим из административных и иных публичных правоотношений, вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованное лицо вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции на основании представленных доказательств установлено, что представление было направлено управлением в адрес администрации простым письмом 14.08.2007 (исходящий 1223).

С заявлением о признании недействительным представления управления от 14.08.2007 N 03-04-19/1223 администрация обратилась 25.07.2008, то есть за пределами установленного законом трехмесячного срока для обжалования ненормативных правовых актов, в связи с чем при рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что заявитель пропустил трехмесячный срок.

Суд первой инстанции при этом правильно указал, что подача заявления первоначально 04.05.2008 (дело N А15-808/2008) не прерывает течения трехмесячного срока, поскольку заявление не было подписано главой администрации и в порядке пункта 7 статьи 148 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определением суда первой инстанции от 26.06.2008 было оставлено без рассмотрения.

Доказательства уважительности причин пропуска данного срока в материалы дела заявителем не представлены.

Пропуск установленного процессуальным законом срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требований о признании недействительными представления управления.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворений требований администрации. Нормы права при разрешении спора применены судом правильно.

Доводы апелляционной жалобы арбитражным судом апелляционной инстанции не принимаются исходя из вышеизложенного.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 22.09.2008 по делу N А15-1299/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Республики Дагестан.

Председательствующий

Н.В. Винокурова

Судьи

А.П. Баканов Е.В. Жуков