Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2008 г. N 07АП-6692/08

г. Томск

Дело N 07АП-6692/08

"15" декабря 2008 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2008 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 декабря 2008 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего М.Х. Музыкантовой,

судей: Л.И. Ждановой, Н.А. Усаниной,

при ведении протокола судебного заседания судьей Ждановой Л.И.,

при участии в заседании:

от заявителя: Евтушенко О.И. по доверенности N 38/07 от 14.05.2007 г.,

от ответчика: Винниченко Н.Н. по доверенности от 2306.2008 г.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Открытого акционерного общества "Томскнефть" ВНК и Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области

на решение Арбитражного суда Томской области от 08 октября 2008 года

по делу N А67-3909/08 (судья Скачкова О.А.)

по заявлению Открытого акционерного общества "Томскнефть" ВНК к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Томской области

о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Томскнефть" ВНК (далее - ОАО "Томскнефть" ВНК, заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Томской области к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области (далее - Управление, Росприроднадзор) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 14.08.2008 г. N НЗП-139/3 о назначении административного наказания по ст. 7.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее по тексту - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Томской области от 08 октября 2008 года требование заявителя удовлетворено частично. Постановление от 14.08.2008 г. N НЗП-139/3 признано незаконным и изменено в части назначения наказания.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО "Томскнефть" ВНК и Управление обратились в суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение Арбитражного суда Томской области от 08 октября 2008 года отменить и принять новый судебный акт.

В обоснование жалобы ОАО "Томскнефть" ВНК указало на отсутствие вины Общества в нарушении пункта 6.1 Лицензионого соглашения и невыполнении обязанности по представлению во втором квартале 2005 г. согласованного и утвержденного проектного документа; оспариваемое постановление вынесено с нарушением срока давности привлечения к ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ.

Административный орган в апелляционной жалобе ссылается на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Подробно доводы подателей изложены в апелляционных жалобах.

Представитель Общества в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы заявителя по изложенным в ней основаниям, просила решение суда первой инстанции отменить в обжалуемой части, возражала против доводов апелляционной жалобы Управления Росприроднадзора по основаниям, изложенным в отзыве.

Представитель Роспироднадзора в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, просил отменить решение суда первой инстанции в обжалуемой части, возражал против доводов апелляционной жалобы Общества по основаниям, изложенным в отзыве, представленном в суд первой инстанции.

Выслушав пояснения представителей сторон, проверив материалы дела в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционных жалоб и отзыва на жалобу, суд апелляционной инстанции находит решение суда первой инстанции не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ОАО "Томскнефть" ВНК зарегистрировано в качестве юридического лица Администрацией г. Стрежевого 05.07.1993 г., ОГРН 1027001618918.

С 14.07.2008 г. по 18.08.2008 г. должностными лицами Управления Росприроднадзора по Томской области проведена плановая комплексная проверка соблюдения ОАО "Томскнефть" ВНК законодательства в сфере природопользования при работах на участке недр, включающим Лугинецкое нефтегазоконденсатное месторождение (лицензия ТОМ 00083 НЭ). В ходе указанной проверки были установлены факты нарушения условий, предусмотренных разрешением (лицензией) на право пользования недрами.

07.08.2008 г. старшим государственным инспектором Управления Росприроднадзора по Томской области составлен протокол об административном правонарушении N НЗП-139/3 с указанием на выявленные нарушения пунктов 1,2, 10 части 2 статьи 22 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон РФ "О недрах"), Правил разработки нефтяных и газовых месторождений, Лицензионного соглашения к лицензии ТОМ 00083 НЭ, в том числе:

- невыполнение условия абз. 1 п. 5 Лицензионного соглашения, не выполняются уровни добычи углеводородов в соответствии с проектными документами, утвержденными в установленном порядке;

- невыполнение условия абз. 2 п. 5 Лицензионного соглашения, не выполняется замер объемов и количества добытого углеводородного сырья в соответствии с Правилами разработки нефтяных и газовых месторождений; периодичность замеров определяется Обязательным комплексом гидродинамических и промыслово-геофизических исследований;

- невыполнение условия п. 6.1 Лицензионного соглашения, во 2 квартале 2005 г. не представлен новый согласованный и утвержденный в установленном порядке проект разработки Лугинецкого месторождения;

- невыполнение условия п. 6.5.1 Лицензионного соглашения, невыполнение основных требований по рациональному использованию и охране недр при проведении работ, а именно в части обеспечения полноты геологического изучения недр и проведения опережающего геологического изучения недр;

- не выполнено также условие по обеспечению наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов;

- не выполнено условие по достоверному учету извлекаемых и оставляемых в недрах запасов углеводородного сырья и попутных компонентов при разработке месторождений, в части предоставления в государственный баланс достоверной информации о добыче углеводородного сырья.

14.08.2008 г. старшим государственным инспектором Управления Росприроднадзора по Томской области по результатам рассмотрения протокола N НЗП-139/3 от 07.08.2008 г. вынесено постановление N НЗП-139/3 о признании ОАО "Томскнефть" ВНК виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере сорока тысяч рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Суд апелляционной инстанции, оставляя без изменения принятый по делу судебный акт, исходит из установленных судом обстоятельств дела и следующих норм права.

Статьей 7.3 КоАП РФ предусмотрена ответственность юридических лиц за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), в виде административного штрафа в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.

Право пользования недрами предоставляется владельцу лицензии на основании Закона РФ "О недрах".

В соответствии со статьей 11 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Согласно статье 12 данного Закона лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать ряд сведений, в том числе данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами, условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ.

Поскольку текстовые, графические и иные приложения к лицензии, определяющие основные условия пользования недрами, являются ее неотъемлемой составной частью, в качестве нарушений условий, предусмотренных лицензией, могут рассматриваться не только нарушения условий, указанных собственно в бланке лицензии, но и нарушения основных условий пользования недрами, определенных в приложениях.

Статьей 22 Закона РФ "О недрах" предусмотрен перечень прав и обязанностей пользователя недр. В том числе в части 2 статьи 22 Закона РФ "О недрах" статьи указано, что пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья (пп.1); ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность (пп.3); безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами (пп.6); выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами (пп. 10).

В соответствии со статьей 23 Закона РФ "О недрах" основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами (п.1); обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр (п.2); проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (п. 3); обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов (п. 5); достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых (п. 6).

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что Комитетом природных ресурсов по Томской области томского территориального геологического фонда 29.10.1996 г. ОАО "Томскнефть" ВНК (взамен лицензии ТОМ N 00015 НЭ) выдана лицензия ТОМ N 00083 НЭ со сроком действия до 25.03.2014 г. с целевым назначением и видами работ - поиски, разведка, добыча нефти и газа на Лугинецком нефтегазоконденсатном месторождении. Участок недр расположен в Парабельском районе Томской области Российской Федерации и имеет статус геологического отвода и горного отвода в контуре месторождения. В данной лицензии на право пользования недрами перечислены документы, являющиеся неотъемлемыми составными частями лицензии, в том числе Лицензионное соглашение об условиях пользованиями недрами Лугинецкого нефтегазоконденсатного месторождения (взамен приложения 1 к лицензии ТОМ N 00015 НЭ).

27.05.2003 г. Федеральным государственным учреждением "Федеральный фонд геологической информации" зарегистрировано дополнение к лицензионному соглашению об условиях пользования недрами Лугинецкого нефтегазоконденсатного месторождения, в соответствии с которым внесены изменения в приложение 1 к лицензии ТОМ 00083 НЭ "Лицензионное соглашение об условиях пользования недрами Лугинецкого нефтегазоконденсатного месторождения", которое в соответствии с пунктом 2 дополнения считается неотъемлемой составной частью лицензии на право пользования недрами ТОМ 00083 НЭ с даты его государственной регистрации в Федеральном государственном учреждении "Федеральный фонд геологической информации".

В соответствии с п. 5 Лицензионного соглашения (в редакции Дополнения от 27.05.2003 г.) владелец лицензии обеспечивает уровни добычи углеводородного сырья в соответствии с проектными документами, утвержденными в установленном порядке.

Как следует из материалов дела, действующим проектным документом на разработку Лугинецкого месторождения является Технологическая схема комплексной разработки Лугинецкого месторождения, утвержденная протоколом Центральной комиссии по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 24.07.1996 г. N 2048, где в таблице 5.6 "Характеристика основных показателей разработки по отбору нефти и жидкости" установлены проектные показатели добычи нефти, в таблице 6 "Характеристика основного фонда скважин" установлены проектные показатели фонда добывающих скважин на конец периода.

Согласно указанным таблицам к Технологической схеме и материалам дела проектный уровень добычи нефти за 2006 г. составил - 1175 тыс.т., фактический уровень - 680,6 тыс.т., что составляет 57,9% от проекта, проектный уровень добычи нефти за 2007 г. составил - 1156 тыс.т., фактический уровень - 666,2 тыс.т., что составляет 57,6 % от проекта; проектный уровень добычи нефти за 2008 г. составил - 1064 тыс.т., фактический уровень за 6 месяцев 2008 г. - 328 тыс.т. Проектные показатели фонда добывающих скважин на конец 2006 г. составляют 474 шт., фактические показатели фонда добывающих скважин составили 176 шт., проектные показатели фонда добывающих скважин на конец 2007 г. составляют 481 шт., фактические показатели фонда добывающих скважин составили 166 шт., проектные показатели фонда добывающих скважин на конец 2008 г. составляют 465 шт., фактические показатели фонда добывающих скважин за 6 месяцев 2008 г. составили 167 шт.

При этом в оспариваемом постановлении произведенный расчет с целью установления среднемесячного уровня добычи за 2008 год сопоставлен с фактическими ежемесячными уровнями добычи за шесть месяцев 2008 г.

Как следует из текста оспариваемого постановления, нарушение уровня добычи углеводородов за 2006 г., 2007 г. и 6 месяцев 2008 г. и показателей фонда добывающих скважин на конец 2006 г., 2007 г., 6 месяцев 2008 г. послужило одним из оснований для привлечения ОАО "Томскнефть" ВНК к административной ответственности по ст. 7.3 КоАП РФ.

При этом административный орган в оспариваемом постановлении указывает, что "из приведенных данных видно, что уровни добычи меньше проектных. Допустимая величина отклонения 10% (пункт 11. ПБ 07-601-03). Сравнение месячных фактических уровней добычи за 2008 г. с месячными проектными за этот же период показывает, что отставание сохраняется и намного превышает допустимый уровень. Причина отставания в уровнях добычи - значительно меньший, сравнительно с проектом, действующий фонд добывающих скважин".

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административный орган не вправе был делать вывод относительно наличия в действиях ОАО "Томскнефть" ВНК состава вменяемого правонарушения, оценивая исключительно расхождения в месячных уровнях добычи относительно установленного проектом годового уровня добычи (за 2008 г.).

В частности, уровень добычи нефти в размере 1064 тыс.т. и показатели фонда добывающих скважин на конец 2008 г. в размере 465 шт. установлены именно в качестве годового уровня непосредственно в Технологической схеме комплексной разработки Лугинецкого месторождения, утвержденной протоколом Центральной комиссии по разработке нефтяных и нефтегазовых месторождений Министерства топлива и энергетики Российской Федерации от 24.07.1996 г. N 2048.

Поскольку проектом установлен годовой уровень добычи за определенный отчетный период времени, то, делая выводы относительно выполнения (невыполнения) ОАО "Томскнефть" ВНК условий лицензионного соглашения, административный орган обязан был оценивать исключительно фактический уровень добычи и показателей добывающих скважин за соответствующий год. В связи с вышеизложенным, указание в протоколе об административном правонарушении на несоблюдение в первом полугодии 2008 г. среднемесячных уровней добычи, определенных расчетным путем, и показателей фонда добывающих скважин не может быть признано обоснованным, так как оценка уровня на предмет соответствия проектному может осуществляться по результатам года, по истечении которого может быть сделан вывод о совершении правонарушения в виде несоблюдения уровня добычи и показателей фонда добывающих скважин, установленных по данному году. Данные обстоятельства указывают на необоснованное привлечение ОАО "Томскнефть" ВНК к ответственности за невыполнение абз. 1 п. 5 Лицензионного соглашения об уровне добычи нефти и показателей фонда добывающих скважин за 6 месяцев 2008 г. по постановлению от 14.08.2008 г. N НЗП-139/3.

Ссылка административного органа на п. 111 Правил охраны недр ПБ 07-601-03 не является в данном случае обоснованной, поскольку не влияет каким-либо образом на условия, указанные в Лицензионном соглашении, и на уровни, определенные в проектных документах за год. При этом указанные в п. 111 правил отклонения месячных уровней в течение года могут рассматриваться как основание для совершения действий по изменению проектных документов, но не образуют состава правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ и указанного в оспариваемом постановлении.

Кроме того, положениями статьи 4.5 КоАП РФ установлено, что постановление по делу об административном правонарушении не может быть принято по истечении двух месяцев со дня его совершения, а при длящемся правонарушении - по истечении двух месяцев со дня обнаружения правонарушения.

Согласно пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из перечисленных обстоятельств, в том числе истечения сроков давности привлечения к административной ответственности.

Как указывалось выше, статьей 22 Закона РФ "О недрах" предусмотрена обязанность пользователя недр по выполнению условий, установленных лицензией. В связи с тем, что в проектной документации и в являющемся частью лицензии лицензионном соглашении, нарушение которого в данном случае выступает основанием для привлечения заявителя к ответственности по статье 7.3 КоАП РФ, уровни добычи нефти и показателей фонда добывающих скважин установлены за каждый календарный год, объективная сторона такого правонарушения является выполненной по истечении именно календарного года, и дальнейшие действия субъекта правонарушения на уровень добычи нефти и показатели фонда добывающих скважин истекшего года не влияют, что в данном случае указывает на совершение правонарушения за 2006 г. - 31 декабря 2006 года и за 2007 г. - 31 декабря 2007 г.

Таким образом, судом первой инстанции правильно установлено и подтверждается материалами дела, что административным органом вменяется в вину ОАО "Томскнефть" ВНК нарушение уровней добычи углеводородов за 2006 г., 2007 г., следовательно, на момент вынесения административным органом постановления 14.08.2008 г. срок давности привлечения к административной ответственности по данной статье истек.

В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при принятии решения по делу о привлечении к административной ответственности, а также рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверять, не истекли ли сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

Учитывая, что данные сроки не подлежат восстановлению, суд в случае их пропуска принимает либо решение об отказе в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ), либо решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения административного органа полностью или в части (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

При таких обстоятельствах, оснований для составления 07.08.2008 г. протокола об административном правонарушении и привлечения ОАО "Томскнефть" ВНК к ответственности 14.08.2008 г. в связи с нарушением уровня добычи за 2006 г., 2007 г. и 2008 г. у Управления Росприроднадзора по Томской области не имелось в связи с истечением срока давности.

Согласно постановлению о назначении административного наказания от 14.08.2008 г. N НЗП-139/3 привлечение ОАО "Томскнефть" ВНК к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ обосновывается административным органом также нарушением недропользователем положений п. 6.5.1 Лицензионного соглашения, а именно невыполнение обеспечения полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр и не обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов.

В качестве обоснования вывода о нарушении в части невыполнения обеспечения полноты геологического изучения административный орган указывает на то, что пласт М после постановки запасов на баланс в 1991 г. в контуре месторождения не изучался, хотя в технологической схеме указывалось, что масштаб и геометрия залежи не установлены и необходимо, как минимум, бурение двух разведочных скважин в сводовой части залежи. При проверке выяснилось, что бурение не проведено, доизучение пласта не выполнено. ГКЗ рекомендовала " ... продолжить поисковые работы на не разбуренной части в районе Северо-Лугинецкой структуры; - по доюрским отложениям (пласт М) продолжить работы по изучению перспектив их нефтегазоносности ... ". Месторождение разрабатывается с 1982 г., отобрана половина извлекаемых запасов, но до сих пор не изучен пласт М, до сих пор в достаточной мере не опоискована площадь лицензионного участка и не установлены контуры нефтеносности.

Обосновывая вывод о нарушении в части невыполнения рационального комплексного использования недр административный орган указывает на то, что при полевом обследовании промысла на новых (2006 г. бурения) кустах 92 и 84 все скважины не работали. По объяснению начальника участка - остановлены из-за ограничения по добыче газа. По скважинам этих кустов ГФ очень большие - 8-13 тыс.м3/т. В то же время, полученные первичные документы промысла показывают, что скважины этих кустов были в работе в июне месяце и запланирована их работа на июль месяц. Всего в июле в работе запланированы 15 скважин с дебитами более 100 тыс. м3 / сутки горючего газа, в том числе и скважина N 1026, дебит газа по которой составляет 488 тыс.м3/сутки. При посещении Управлением Росприроднадзора по Томской области выяснилось, что добыча газа превышает возможности его переработки, поэтому излишки газа с сепарационной установки (то есть, без извлечения конденсата, этан, пропан, бутанов), идут на факел, с которого прибор учета газа снят. То есть, горит газ вместе с конденсатом и сопутствующими компонентами (этан, пропан, бутанами). Согласно информации в государственном балансе за 2006 г. величина потерь этана - 53, пропана - 65 и бутанов - 66 (все в тысячах тонн). Так как извлечение этих компонентов не налажено, а добыча газовой шапки продолжается даже в больших размерах из-за ввода скважин кустов 68, 84 и 92, то более значительными будут и потери этих компонентов в 2008 г.

В качестве обоснования вывода о нарушении в части обеспечения наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов, административный орган указывает на то, что проектным документом не обеспечено извлечение сырья на окончание срока разработки (2063 г.) в тех объемах, которые определены государственной экспертизой запасов. Извлечение конденсата на 4.2 млн.т, а газа (своб.+раствор.) на 48 млрд.м3 меньше, чем поставлено на баланс извлекаемых запасов. В констатирующей части Протокола ЦКР 1996 г. указано, что "доработка месторождения уже пробуренным фондом приводит к извлечению лишь половины доказанных запасов. Согласно авторскому надзору, "на 01. 01.2008 г. пробурено 397 добывающих и 156 нагнетательных скважин, что составило 57,7 и 52,2% от проектного количества. Не разбурена северо-восточная и северо-западная части площади месторождения". То есть, с 1996 г. реализуется вариант с большими потерями сырья в недрах, о чем предостерегал Протокол ЦКР.

Между тем, лицензия ТОМ 00083 НЭ с целевым назначением и видами работ поиски, разведка, добыча нефти и газа на Лугинецком нефтегазоконденсатном месторождении, расположенном в Парабельском районе Томской области, имеет срок действия до 25.03.2014 г. и требования по рациональному использованию недр при проведении работ, в том числе невыполнение обеспечения полноты геологического изучения и извлечения из недр запасов углеводородного сырья и попутных компонентов, распространяются на весь период действия лицензии.

Таким образом, по состоянию на 2008 г. выводы ответчика о не выполнении основных требований по обеспечению полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр и обеспечению наиболее полного извлечения из недр запасов углеводородного сырья при проведении работ по лицензионному соглашению преждевременны, а обстоятельства, изложенные протоколе N НЗП-139/3 и перечисленные инспектором в оспариваемом постановлении - это оценка фактической ситуации при разработке месторождения инспектором и указанными специалистами по состоянию на 2008 г.

Кроме того, в протоколе Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых N 1509-дсп от 30.11.2007 г. рекомендовала ОАО "Томскнефть" ВНК продолжить поисковые работы на не разбуренной части в районе Северо-Лугинецкой структуры и по доюрским отложениям (пласт М), продолжить работы по изучению перспектив их нефтегазоносности, что свидетельствует о рекомендательном характере проведения данных работ по доразведке месторождения и отсутствии конкретных, необходимых к совершению действии, и срока их выполнения.

Заключение экспертной комиссии по материалам пересчета запасов газа, нефти, на которое ссылается административный орган содержит несколько разделов: вводная часть; описательная часть "Экспертная комиссия отмечает", которая включает описание и различные экспертные заключения (мнения) по разработке месторождений полезных ископаемых; заключительный раздел "Решение экспертной комиссии". В заключительный раздел включены все основные параметры и характеристики по материалам пересчета запасов газа, нефти, именно он определяет основные мероприятия, которые по мнению экспертов недропользователь должен выполнить. При этом в тексте описательной части экспертного заключения эксперты отмечают недостатки или упущения недропользователя, которые имеют место при разработке месторождения. В свою очередь раздел "Решение экспертной комиссии" устанавливает мероприятия, которые направлены на восстановление сложившейся ситуации и устранение недостатков и упущений недропользователя.

Заключение экспертной комиссии рассмотрено Государственной комиссией по запасам полезных ископаемых, одобрено ею, в протоколе N 1509-дсп от 30.11.2007 г. предписаны и рекомендованы действия, которые необходимо и рекомендуется совершить недропользователю и иным лицам, аналогичные действиям, изложенным в заключительном разделе заключения экспертной комиссии.

Следовательно, только в случае нарушения каких-либо указаний, которые были отмечены в разделе "Решение экспертной комиссии", недропользователь может быть подвергнут административному наказанию за перечисленные нарушения.

Вместе с тем, Управление Росприроднадзора по Томской области, делая вывод о совершенном ОАО "Томскнефть" ВНК правонарушении, необоснованно ссылается на описательную часть экспертного заключения, а именно на мнение экспертов, их рекомендации, которые не могут собой подменять решение или выводы Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых.

В качестве обоснования вывода о нарушении достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов углеводородного сырья и попутных компонентов при разработке месторождений, административный орган указывает на то, что недропользователь допускал искажение отчетности в государственный баланс по добыче углеводородного сырья. Причем, добыча свободного газа и конденсата вообще не отражалась в Госбалансе даже после запуска в 2002 г. Лугинецкой газокомпрессорной станции, которая вырабатывает товарный газ и конденсат. Предписание на устранение искажения государственной статистической отчетности выдавалось при проверке в 2004 г. (акт N 68 от 26.11.2004 г.), но исправления не были внесены. Необходимость внесения корректив в государственную отчетность указана также в 2007 г. (протокол ГКЗ N 1509-дсп, экспертное заключение, пункт 2.18), то есть, недропользователь не принял мер к ликвидации нарушения, выявленного геологическим контролем в 2004 г. В Протоколе ГКЗ (2007 г.) отмечено (Приложение 14. Заключение экспертной комиссии п. 2.18), "добыча, указанная в госбалансе и официальной отчетности не соответствует фактической величине отбора УВ ... добычу растворенного газа и газа газовой шапки, указанную в госбалансе следует скорректировать .... накопленную добычу нефти и конденсата по пластам, указанную в госбалансе следует скорректировать... ". Государственная статистическая отчетность 6-гр за 2007 г., предоставленная по запросу, показала, что решение ГКЗ не выполнено, корректура по добыче не внесена.

Из вышеизложенного следует, что событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.3 КоАП РФ, определено административным органом в оспариваемом постановлении - как допущение искажение отчетности в государственный баланс по добыче углеводородного сырья.

Между тем, в п. 6.5.1 Лицензионного соглашения указано, что основными требованиями по рациональному использованию является достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов углеводородного сырья и попутных компонентов при разработке месторождений.

Как следует из текста экспертного заключения, "на 01.07.2007 г. ОАО "Томскнефть" ВНК представлена справка о накопленной добыче нефти по Лугинецкому месторождению в количестве 15401 тыс.т., растворенного газа - 3313 млн.м.3, газа газовой шапки - 8859 млн.м.3, конденсата - 1584 тыс.т. Экспертизой отмечено, что добыча, указанная в госбалансе и официальной отчетности недропользователя не соответствует фактической величине отбора УВ ... добычу растворенного газа и газа газовой шапки, указанную в госбалансе следует скорректировать ... накопленную добычу нефти и конденсата по пластам, указанную в госбалансе следует скорректировать ...".

В соответствии со статьей 31 Закона РФ "О недрах" с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 10 Порядка постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса, утвержденного Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 15.12.2006 г. N 286, основанием для постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс являются заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, утвержденные Федеральным агентством по недропользованию.

Пунктами 3,5,6 Порядка представления государственной отчетности предприятиями, осуществляющими разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, в федеральный и территориальный фонды геологической информации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.1996 г. N 215, государственная отчетность представляется по состоянию на 1 января каждого года по запасам основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов и должна содержать, в том числе, информацию о количестве и качестве запасов полезных ископаемых и содержащихся в них полезных компонентов. Государственная отчетность должна быть документированной и соответствовать первичным учетным документам о состоянии и изменении запасов полезных ископаемых.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что административным органом в нарушение части 4 статьи 210 АПК РФ не доказано нарушение недропользователем достоверного учета извлекаемых и оставляемых в недрах запасов углеводородного сырья и попутных компонентов при разработке месторождений, об обратном свидетельствуют сведения о накопленной добыче нефти по Лугинецкому месторождению, представленные Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых по состоянию на 01.07.2007 г., не опровергнутые административным органом.

При таких обстоятельствах, суд пришел к правильному выводу, что административным органом не доказано нарушение ОАО "Томскнефть" ВНК п. 6.5.1 Лицензионного соглашения, в связи с чем, событие административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, в действиях заявителя в данной части отсутствует и оснований для привлечения ОАО "Томскнефть" ВНК к административной ответственности у Управления Росприроднадзора по Томской области не имелось.

Как следует из текста оспариваемого постановления, одним из оснований для привлечения ОАО "Томскнефть" ВНК к административной ответственности по статье 7.3 КоАП РФ послужил вывод административного органа о нарушении заявителем п. 6.1 Лицензионного соглашения, согласно которому владелец лицензии обязуется во II квартале 2005 г. представить согласованный и утвержденный в установленном порядке проект разработки Лугинецкого месторождения.

По мнению административного органа работа на месторождении ведется на основе проектного документа 1996 г., нового проектного документа нет. Установленный в лицензионном соглашении срок - это рубеж, после которого правонарушение следует считать завершенным и геологический контроль вправе применять санкции.

Согласно пояснениям заявителя работа по созданию к 2005 году нового проекта была начата Обществом еще в 2002 году с заключения с ЗАО "Союзинформ" договора N 933-П3/31 от 30.05.2002 г. "На выполнение научно-исследовательской работы "Пересчет запасов нефти, газа, конденсата, сопутствующих компонентов и создание ТЭО КИН Лугинецкого месторождения Томской области". Поскольку заказчиком в данном случае выступало ЗАО "Инжиниринговый центр ЮКОС" (в интересах ОАО "Томскнефть" ВНК), то в силу объективных причин, сложившихся в 2002-2005 годах вокруг нефтяной компании ЮКОС, сама работа по созданию указанной научной продукции была завершена и полностью оплачена только в 2006 г. и, соответственно, только в 2006 г. сдана в ГКЗ МПР РФ на экспертизу (письмо N 31/5-13-115-246 от 24.08.2006 .); - защита данной работы была назначена ГКЗ МПР РФ только более чем через год - в ноябре 2007 года, что объясняется принятым в ГКЗ МПР РФ правилами об очередности рассмотрения соответствующих материалов по пересчету запасов по мере их поступления, таким образом, Общество не имело объективной возможности "заставить" ГКЗ МПР РФ рассмотреть представленные документы ранее установленного срока. В настоящее время проект разработки Лугинецкого месторождения выполнен проектной организацией ОАО "ТомскНИПИнефть" ВНК, работа прошла защиту на Научно-техническом совете ОАО "Томскнефть" ВНК, а её защита ЦКР "Роснедра" назначена на 4 квартал 2008 года.

В суде первой инстанции представитель заявителя, не отрицая факта непредставления во II квартале 2005 г. согласованного и утвержденного в установленном порядке проекта разработки Лугинецкого месторождения, пояснил, что в этом есть вина ОАО "Томскнефть" ВНК, но Общество предпринимало все зависящие от него меры.

Суд первой инстанции, проанализировав представленные заявителем в подтверждение изложенной позиции доказательства, а именно договор от 30.05.2002 г. N 933-ПЗ/31 (срок действия договора до 31.12.2003 г.), заявление в ФГУ ГКЗ Роснедра от 24.08.2006 г., пришел к обоснованному выводу о том, что факт непредставления в установленный срок согласованного и утвержденного в установленном порядке проекта разработки Лугинецкого месторождения подтвержден материалами дела и по существу не оспаривается заявителем.

Довод ОАО "Томскнефть" ВНК о том, что с 2002 г. у него не имелось возможности представить согласованный и утвержденный в установленном порядке проект правомерно отклонен судом первой инстанции правомерно , так как заявителем не представлено доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что у него не имелось объективной возможности для соблюдения установленного лицензионным соглашением срока, а также о принятии Обществом всех зависящие от него меры по его соблюдению.

Довод апелляционной жалобы о нарушении административным органом срока, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, не принимается во внимание судом по следующим основаниям.

После 2 квартала 2005 г. ОАО "Томскнефть" ВНК продолжило поиск, разведку, добычу нефти и газа на Лугинецком нефтегазоконденсатном месторождении, не выполнив условие п. 6.1 Лицензионного соглашения, за что предусмотрена ответственность статьей 7.3 КоАП РФ.

Лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся.

На момент проведения проверки Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Томской области деятельность ОАО "Томскнефть" ВНК по добыче нефти и газа на Лугинецком нефтегазоконденсатном месторождении прекращена не была, условие, содержащееся в пункте 6.1 Лицензионного соглашению, не выполнено. Следовательно, со дня обнаружения административного правонарушения, то есть с 07.08.2006 г., начал течь срок давности привлечения к административной ответственности и постановление о назначении административного наказания N НЗП-139/3 от 14.08.2008 г. вынесено в пределах срока, установленного статьей 4.5 КоАП РФ.

Данный вывод соответствует позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.07.2008 г. N 8883/08.

Поскольку факт нарушения п. 6.1 Лицензионного соглашения и вина ОАО "Томскнефть" ВНК подтверждены с учетом представленных материалов проверки, нарушений установленного КоАП РФ порядка производства, имеющих существенный характер, не выявлено, оснований для вывода о несоответствии оспариваемого постановления требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов в данной части не усматривается, нарушение данным постановлением прав и законных интересов заявителя не подтверждено.

С учетом вышеизложенного, оснований для удовлетворения требований заявителя в данной части не имеется.

Как следует из материалов дела, факт пользования недрами с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) ОАО "Томскнефть" ВНК подтвержден с учетом представленного протокола от 07.08.2008 г. N НЗП-139/3 и иных материалов проверки, нарушений установленного КоАП РФ порядка производства по делу об административном правонарушении, имеющих существенный характер, судом не выявлено.

Вместе с тем, оспариваемым постановлением на заявителя наложен административный штраф в размере 40 000 рублей, что составляет максимальный размер санкции, предусмотренный статьей 7.3 КоАП РФ. При этом основания, по которым административный орган пришел к выводу о необходимости назначения административного наказания в максимальном размере в постановлении от 14.08.2008 г. N НПЗ-139/3 не приведены.

В соответствии с пунктом 3 статьи 4.1 КоАП РФ при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

Согласно пункту 1 статьи 29.10 КоАП РФ в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны, в том числе, обстоятельства, установленные при рассмотрении дела; мотивированное решение по делу.

Признаки, отягчающие ответственность, зафиксированы в КоАП РФ, и не могут быть каким-либо образом изменены (дополнены) законами субъектов Российской Федерации или судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело. Таким образом, нормой КоАП РФ определен исчерпывающий перечень обстоятельств, наличие которых предполагает назначение более сурового наказания за совершение административного правонарушения, но в пределах установленной санкции. Следовательно, данный перечень не подлежит расширительному толкованию и произвольному применению соответствующими должностными лицами.

Отсутствие в оспариваемом постановлении обоснования назначения административного наказания в максимальном размере не позволяет установить, какие именно обстоятельства были учтены административным органом при назначении максимального размера наказания, и могли ли быть данные обстоятельства основанием для назначения такого размера штрафа. Указанные факты также могут свидетельствовать о том, что административный орган при назначении наказания не учитывал обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность. С учетом изложенного, Управление Росприроднадзора по Томской области необоснованно и без должной мотивировки применило максимальную санкцию, предусмотренную статьей 7.3. КоАП РФ.

На основании чего, судом первой инстанции правомерно снижен размер административного штрафа, назначенного Обществу, до 30 000 руб.

Доводы, положенные в основу апелляционных жалоб, основаны на неправильном толковании норм права и направлены на переоценку доказательств, послуживших основанием для выводов суда первой инстанции, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

При таких обстоятельствах, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а равно принятия доводов апелляционных жалоб, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Томской области 08 октября 2008 года по делу

А67-3909/08 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

М.Х. Музыкантова

Судьи

Л.И. Жданова Н.А. Усанина