Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2008 г. N 16АП-115/08

5 февраля 2008 г.

Дело N А63-10872/2007-С7

г. Ессентуки

Регистрационный номер

апелляционного производства 16АП-115/08 (1, 2)

Резолютивная часть постановления объявлена 4 февраля 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 5 февраля 2008 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Винокуровой Н.В., судей Цигельникова И.А., Казаковой Г.В.,

при ведении протокола судебного заседания председательствующим Винокуровой Н.В.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю и Прокуратуры Ставропольского края на решение от 06.12.2007 по делу N А63-10872/2007-С7 Арбитражного суда Ставропольского края, принятое судьей Зориным В.А.,

по заявлению ООО "Полигон-Яр", г. Ставрополь

к Территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю,

о признании решения должностного лица незаконным,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю - Науменко О.В., доверенность N 14749-15 от 26.12.2007,

от Прокуратуры Ставропольского края - Котов А.В., удостоверение N 132430,

УСТАНОВИЛ

ООО "Полигон-Яр" г. Ставрополь (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ставропольскому краю г. Ставрополь (далее - Управление) о признании решения главного государственного санитарного врача Управления об отзыве ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии заявленного вида деятельности требованиям санитарных правил и норм N 26.01.08.000.М.001130.04.07 от 03.04.2007 незаконным, обязании главного государственного санитарного врача Управления устранить допущенное нарушение.

Определением от 06.11.2007 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц Прокуратуру Ставропольского края, Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ставропольскому краю.

Решением от 06.12.2007 суд первой инстанции заявленные обществом требования полностью удовлетворил, а именно, признал решение главного государственного санитарного врача Управления об отзыве ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии заявленного вида деятельности требованиям санитарных правил и норм N 26.01.08.000.М.001130.04.07. от 03.04.2007 незаконным, обязал главного государственного санитарного врача Управления устранить допущенное нарушение, взыскал в доход федерального бюджета с Управления государственную пошлину в сумме 2000 рублей, выдал обществу справку на возврат государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Решение суда первой инстанции мотивировано тем, что нарушений санитарного законодательства, повлекших ухудшение санитарно-эпидемиологического состояния, со стороны общества не допущено, полномочий государственного санитарного врача по отзыву ранее выданных санитарно-эпидемиологических заключений федеральным законом не установлено, при таких обстоятельствах решение главного государственного санитарного врача по отзыву санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности общества является незаконным.

Суд первой инстанции не принял письмо от 22.10.2002 N 2510/10435-02-27 "О санитарно-эпидемиологическом заключении", которым главный государственный санитарный врач Российской Федерации разъяснил, что плановый контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических правил и нормативов при осуществлении различных видов деятельности проводится учреждениями госсанэпидслужбы в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора и, если в ходе проведения плановой проверки на объекте будут выявлены нарушения требований санитарного законодательства или внесены изменения, которые могут повлиять на его санитарно-эпидемиологическое состояние, ранее выданное санитарно-эпидемиологическое заключение может быть отозвано, так как данное письмо не является нормативным документом, не зарегистрировано в Министерстве юстиции и не может устанавливать дополнительные полномочия государственных санитарных врачей, помимо установленных Федеральным законом.

Не согласившись с принятым решением, Управление и Прокуратура Ставропольского края (далее - Прокуратура) обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.12.2007 отменить, вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований общества.

В обоснование своей апелляционной жалобы Управление сослалось на следующее.

По мнению Управления, вывод суда первой инстанции о том, что письмо главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.10.2002 N 2510/10435-02-27, предусматривающее возможность отзыва ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения, не является нормативным документом, не зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации, следовательно не может устанавливать дополнительные полномочия государственных санитарных врачей, помимо установленных Федеральным законом, неправомерен, так как письмо главного государственного санитарного врача Российской Федерации действительно не является нормативным документом, однако пунктом 2 статьи 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главный государственный санитарный врач Российской Федерации наделяется дополнительными полномочиями утверждать нормативные и другие документы, регламентирующие осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, следовательно письмо главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.10.2002 N 2510/10435-02-27 относится не к нормативным, а к другим документам, регламентирующим осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, что подтверждается судебной практикой.

Кроме того, по мнению Управления, суд первой инстанции пришел к неправильному выводу о том, что санитарно-эпидемиологическое заключение отозвано на основании представления Прокуратуры без проведения санитарно-эпидемиологического надзора, послужившего основанием для отзыва санитарно-эпидемиологического заключения, так как главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации относятся к должностным лицам, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, в соответствии с пунктом 9 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.09.2005 N 569, должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, обладают полномочиями, установленными статьями 50, 51 и 52 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (пункт 10 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ), согласно части 1 статьи 50 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" в рамках осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора главный государственный санитарный врач Ставропольского края имеет право получать от федеральных органов исполнительной власти документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, таким образом, главный государственный санитарный врач Ставропольского края получил представление Прокуратуры и принял соответствующие меры в рамках осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Обстоятельства, изложенные в представлении Прокуратуры, были известны Управлению на день выдачи санитарно-эпидемиологического заключения, и именно наличием этих нарушений было обусловлено установление срока экспертного заключения и санитарно-эпидемиологического заключения до 01.01.2008 для предоставления обществу возможности устранения имеющихся недостатков.

Управление также указало, что отходы производства общества сбрасываются в ручей Полковничий Яр и далее в приток р. Ташла, что подтверждается актами проверок от 08.07.2007-16.07.2007, от 26.04.2005 - 17.05.2005, письмом Управления по технологическому, экологическому надзору Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по Ставропольскому краю от 29.08.2007 N 01/1768, в летний период имели место случаи возгорания отходов на полигоне, было обнаружено 5 очагов возгорания.

Данное обстоятельство подтверждается пояснениями представителей общества, отраженных в постановлении Ленинского районного суда г. Ставрополя от 03.10.2006, при этом, Ленинским районным судом г. Ставрополя установлено, что общество регулярно проводит мероприятия по борьбе с самовозгораниями на территории полигона.

В зоне полигона имеются многочисленные постройки, находящиеся на расстоянии 200 м от полигона, в то время как пунктом 4.4 класс II пп. 2 СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 установлен размер санитарно-защитной зоны для полигонов ТБО - 500 м.

Учитывая, что площадь полигона - 28,11 га, по мнению Управления, формирование санитарно-защитной зоны размером 500 метров не представляет сложности.

В обосновании своей апелляционной жалобы Прокуратура сослалась на следующее.

По мнению Прокуратуры, судом первой инстанции не были приняты во внимание нарушения норм материального права, допущенные при выдаче санитарно-эпидемиологического заключения от 03.04.2007, а именно, нарушение требований части 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой запрещается сброс отходов производства и потребления на водосборные площади, размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, части 2 статьи 22 Закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", на основании которой отходы производства и потребления подлежат сбору и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания, полигон, используемый обществом для утилизации, в том числе опасных отходов, расположен на территории водосборной площади р. Ташла, в границах г. Ставрополя, в связи с чем используется с нарушением требований законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства, его деятельность является незаконной.

Отзыв заключения осуществлен на основании предоставленных полномочий в соответствии с письмом главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.10.2002 N 2510/10435-02-27 "О санитарно-эпидемиологическом заключении", принятым во исполнение полномочий, предоставленных пунктом 2 статьи 51 Закона N 52-ФЗ от 30.03.1999 "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Общество с решением суда первой инстанции согласно.

Правильность решения Арбитражного суда Ставропольского края от 06.12.2007 проверена в апелляционном порядке в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, отзыв общества на апелляционные жалобы, выслушав представителей Управления и Прокуратуры, в отсутствие представителей общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, и представителей Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Ставропольскому краю, Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Ставропольскому краю, заявивших о рассмотрении дела в отсутствии своих представителей, апелляционный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, 03.04.2007 главный государственный санитарный врач Управления Ковалев Н.Г. на основании результатов санитарно-эпидемиологической экспертизы выдал санитарно-эпидемиологическое заключение N 26.01.08.000.М.001130.04.07 о соответствии деятельности общества государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

05.06.2007 в Управление Прокуратурой было направлено представление N 7/3-27-2007 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды, санитарного законодательства, в котором содержалось требование об отмене санитарно-эпидемиологического заключения N 26.01.08.000.М.001130.04.07 от 03.04.2007.

Письмом N 7304-04 от 06.07.2007 руководитель Управления отозвал ранее выданное обществу санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии заявленного вида деятельности требованиям санитарных правил и норм N 26.01.08.000.М.001130.04.07 от 03.04.2007.

Не согласившись с отзывом заключения, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение.

Вопреки названным правилам Управление не доказало наличие у него полномочий на отзыв ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения.

В соответствии со статьями 1, 42 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон), в редакции, действовавшей в оспариваемый период, санитарно-эпидемиологическое заключение - это документ, удостоверяющий соответствие (несоответствие) санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ и услуг, а также проектов нормативных актов, эксплуатационной документации, выдаваемый на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке главными государственными санитарными врачами. Полномочия главных государственных врачей и их заместителей по выдаче санитарно-эпидемиологических заключений предусмотрены статьей 51 Закона.

Однако ни названный Закон (в том числе его статьи 50 - 52, на которые ссылается Управление в своей апелляционной жалобе), ни иные нормативные правовые акты не предусматривают такой процедуры, как отзыв санитарно-эпидемиологического заключения, а также не предусмотрено соответствующих полномочий по отзыву. За нарушение санитарного законодательства возможно в определенных случаях приостановление эксплуатации объектов, помещений, зданий, производства и реализации продукции, продовольственного сырья и т.д., а также привлечение к административной ответственности (подпункты 5 и 7 пункта 1 статьи 51 Закона).

Суд первой инстанции правомерно не применил письмо главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.10.2002 N 2510/10435-02-27, в котором разъясняется, что ранее выданное санитарно-эпидемиологическое заключение может быть отозвано, поскольку оно не является нормативным правовым актом. Кроме того, подобное разъяснение касается лишь случаев проведения плановых проверок, однако из материалов дела проведение в отношении общества плановой проверки до отзыва санитарно-эпидемиологического заключения не подтверждается. Одна из проверок, на которые ссылается Управление в апелляционной жалобе, была проведена значительно ранее выдачи обществу санитарно-эпидемиологического заключения, а именно, 26.04.2005 - 17.05.2005, другая - после отзыва санитарно-эпидемиологического заключения, а именно, 08.07.2007-16.07.2007. Кроме того, ссылаясь на акты проверок от 08.07.2007-16.07.2007 и от 26.04.2005 - 17.05.2005, Управление их не представило.

Обстоятельства, изложенные в представлении Прокуратуры в адрес Управления, последнему были известны на день выдачи санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности, что Управление подтверждает и в своей апелляционной жалобе, данные обстоятельства были учтены и отражены в экспертном заключении на виды работ от 16.03.2007 (пункт 7), на основании указанных обстоятельств обществу было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение на вид деятельности.

Пунктом 7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, предусмотрено, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Заявители апелляционной жалобы сослались на пункт 2 статьи 51 Закона, в котором предусмотрено, что главный государственный врач Российской Федерации наделяется дополнительными полномочиями по утверждению нормативных и других документов, регламентирующих осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Однако введение не предусмотренной законом процедуры отзыва санитарно-эпидемиологического заключения, что по сути является мерой взыскания, не может рассматриваться как предусмотренное вышеназванной нормой Закона право утверждения нормативного документа, регламентирующего осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Довод Прокуратуры о том, что судом первой инстанции не были приняты во внимание нарушения положений N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при выдаче обществу санитарно-эпидемиологического заключения от 03.04.2007, апелляционным судом не принимается, так как судом первой инстанции рассматривался не вопрос о правомерности выдачи санитарно-эпидемиологического заключения от 03.04.2007, а вопрос о правомерности отзыва заключения.

Что касается ссылки Прокуратуры на статью 51 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", то, как было указано выше, ее положения, также как и положения статей 50, 52 Закона, не предусматривают возможность отзыва ранее выданного заключения.

Остальные доводы Управления и Прокуратуры не принимаются исходя из вышеизложенного.

Таким образом, судом первой инстанции дана правильная оценка заявлению общества. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции в части удовлетворения заявления общества апелляционным судом не усматривается.

Одновременно арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции неправомерно взыскал с Управления в доход федерального бюджета 2000 рублей государственной пошлины и выдал обществу справку на возврат из федерального бюджета уплаченной им государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

В подпункте 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, обращающиеся в арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных или общественных интересов. Указанные органы не освобождаются от уплаты государственной пошлины, когда они выступают в арбитражном процессе в качестве ответчика.

В силу части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются со стороны.

В соответствии с пунктом 47 статьи 2 и пунктом 1 статьи 7 Федерального Закона от 27.07.2006 N 137-ФЗ "О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования" с 01.01.2007 признан утратившим силу пункт 5 статьи 333.40 Налогового Кодекса Российской Федерации, согласно которому при принятии судом решения полностью или частично не в пользу государственных органов (органов местного самоуправления) возврат заявителю уплаченной государственной пошлины производится из бюджета.

Таким образом, с 01.01.2007 подлежит применению общий порядок распределения судебных расходов, предусмотренный главой 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и уплаченная заявителем государственная пошлина в соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации взыскивается в его пользу непосредственно с государственного органа (органа местного самоуправления) как стороны по делу. (Пункт 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 117 от 13.03.2007).

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда первой инстанции в части взыскания в доход федерального бюджета с Управления 2000 рублей государственной пошлины и выдачи обществу справки на возврат уплаченной им госпошлины в сумме 2000 рублей и взыскивает с Управления в пользу общества 2000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины по иску.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по апелляционным жалобам относится на Управление, с которого взыскивается 1000 рублей государственной пошлины, и на Прокуратуру, которая в соответствии с действующим законодательством освобождена от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.12.2007 по делу N А63-10872/2007-С7 отменить в части взыскания в доход федерального бюджета с Территориального управления Федеральной службы сфере защиты прав потребителей и благополучия по Ставропольскому краю 2000 рублей государственной пошлины и выдаче ООО "Полигон-Яр" справки на возврат государственной пошлины в сумме 2000 рублей.

Взыскать с Территориального управления Федеральной службы сфере защиты прав потребителей и благополучия по Ставропольскому краю в пользу ООО "Полигон-Яр" 2000 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины по иску.

Выдать исполнительный лист.

В остальной части решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.12.2007 по делу N А63-10872/2007-С7 оставить без изменения апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с Территориального управления Федеральной службы сфере защиты прав потребителей и благополучия по Ставропольскому краю в доход федерального бюджета 1000 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через Арбитражный суд Ставропольского края.

Председательствующий

Н.В. Винокурова

Судьи

И.А. Цигельников Г.В. Казакова