Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2009 г. N 17АП-6774/09

г. Пермь

21 августа 2009 г.

Дело N А50-8037/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 20 августа 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 августа 2009 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Сафоновой С.Н.,

судей Полевщиковой С.Н., Борзенковой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Якимовой Е.В.,

при участии:

от заявителя ГУ "Управление автомобильных дорог Пермского края" представитель Тюриков М.С. по доверенности от 04.08.2009,

от заинтересованного лица ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае- представитель Житлухин А.В. по доверенности от 11.01.2009,

от третьего лица ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" Пермской государственной сельскохозяйственной академии им. Прянишникова Д.Н.-не явились, извещены

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика

ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае

на решение Арбитражного суда Пермского края от 29 июня 2009 года

по делу N А50-8037/2009,

принятое судьей Дубовым А.В.,

по заявлению ГУ "Управление автомобильных дорог Пермского края"

к ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае

третьи лица: ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" Пермской государственной сельскохозяйственной академии им. Прянишникова Д.Н.

о признании предписания недействительным,

установил:

Государственное учреждение "Управление автомобильных дорог" Пермского края обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным Предписания по устранению выявленных нарушений N 1, вынесенное 03.02.2009 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Пермском крае.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 29.06.09 требование полностью удовлетворено, предписание признано недействительным.

Не согласившись с решением суда, заинтересованное лицо обратилось с апелляционной жалобой, в которой указывает на несоответствие выводов суда действующему законодательству. Так, вывод суда о том, что фактическое пользование земельным участков, изъятым для строительства дороги, влечет возможность возмещения ему убытков, связанных с этим изъятием, противоречит положениям земельного и гражданского законодательства, возможность применения такой меры ответственности как "восстановление незаконно использованных денежных средств в федеральный бюджет" предусмотрено Указом Президента РФ N 1095 от 25.07.1996.

Доводы апелляционной жалобы представитель Управления поддержал.

Заявитель с апелляционной жалобой не согласен, представил отзыв, в котором указывает на правомерность выводов суда.

Представитель учреждения доводы отзыва поддержал.

Третье лицо извещено о времени и месте судебного заседания, представителя в суд не направило.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что ответчиком, в период с 20.03.2008 по 16.04.2008 проведена проверка использования средств федерального бюджета, направленных на развитие сети автомобильных дорог и дорожной инфраструктуры в Государственном учреждении "Управление автомобильных дорог" Пермского края. По результатам проверки составлен акт от 16.04.2008 и в адрес учреждения направлено Предписание по устранению выявленных нарушений N 1, вынесенное ответчиком 03.02.2009 (л.д.7).

Названным предписанием учреждению предписано восстановить денежные средства в сумме 46 804 121 рублей в доход федерального бюджета.

Основанием для вынесения предписания послужили выводы акта проверки о незаконном перечислении учреждением средств федерального бюджета в сумме 46 804 121 рублей третьему лицу - ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" в возмещение убытков, причиненных изъятием земельного участка, поскольку права арендатора -третьего лица- в отношении спорного земельного участка в установленном законом порядке не зарегистрированы, т.е. ФГУП не является лицом, имеющим право на возмещение.

Суд первой инстанции требование удовлетворил полностью исходя из наличия фактического землепользования третьим лицом изъятых впоследствии земельных участков и отсутствия в федеральном законодательстве (ст. 282, 283 Бюджетного кодекса РФ) установленного в ходе проверки состава правонарушения - незаконное использование бюджетных средств и примененной санкции в виде восстановления в федеральном бюджете перечисленных денежных средств.

Апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В Едином государственном реестре юридических лиц зарегистрированы два самостоятельных юридических лица - ФГОУ ВПО "Пермская государственная сельскохозяйственная академия им. Прянишникова Д.Н" (ранее институт) и ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" Пермской государственной сельскохозяйственной академии им. Прянишникова Д.Н.

Земельные участки, впоследствии изъятые для строительства дороги, академии (ранее институту) переданы на праве постоянного (бессрочного) пользования по постановлению N 611 от 18.12.1992 Администрацией Пермского района (л.д. 96).

В соответствии с Распоряжением N 882-Р от 30.08.2007 собственник земельных участков - Российская Федерация - в лице Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Пермскому краю предоставило предприятию в аренду земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения площадью 486000 кв.м. находящийся в границах деревень Якунчики, Косогоры, Замараево, Липаки Фроловской сельской администрации Пермского района сроком на 4 года 11 месяцев без прекращения права постоянного (бессрочного) пользования ФГОУ ВПО Пермская ГСХА. ФГУП предписано зарегистрировать данный договор в установленном порядке (л.д.11) .

Заключенный договор аренды от 30.08.07 государственную регистрацию не прошел.

Распоряжением N 1317-Р от 20.12.2007 Территориального управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом по Пермскому краю право аренды предприятия на земельный участок прекращено, данный земельный участок предоставлен в безвозмездное срочное пользование заявителю под строительство автодороги "Южный обход г. Перми" на срок до 30.11.2008.Заявителю предписано возместить убытки и затраты по рекультивации земель сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст.57 ЗК РФ (л.д.12).

Для целей возмещения заявителем получены денежные средства из федерального бюджета.

Заявителем и третьим лицом - ФГУП составлен акт определения размера убытков, которые составили 46 804 121 рублей (л.д.10), и 20.12.2007 платежным поручением N 81 полностью перечислены заявителем предприятию.

Сумма возмещения ФГОУ ВПО "Пермская государственная сельскохозяйственная академия" определена экспертным заключением Пермским филиалом ФГУП "ФКЦ "Земля" (л.д.86-88).

Согласно ст. 5 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Возможность предоставления земельных участков в аренду установлена ст. 22 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 433 ГК РФ договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации.

Согласно пункту 2 статьи 26 Земельного кодекса РФ договор аренды земельного участка, заключенный на срок менее одного года, не подлежит государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из смысла указанной статьи следует, что договор аренды земельного участка, заключенный на срок более одного года, подлежит государственной регистрации.

Договор аренды от 30.08.2007 с учетом срока его действия (4 года 11 месяцев) подлежал государственной регистрации.

Поскольку договор аренды земельного участка не зарегистрирован, он в силу закона не может считаться заключенным, арендатором земельных участков ФГУП "Учебно-опытное хозяйство "Липовая гора" не является.

На ином праве земельный участок ФГУП не принадлежит.

Ст. 57 ЗК РФ предусмотрено возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ.

Порядок возмещения установлен Постановлением Правительства Российской Федерации N 262 от 07.05.2003 "Об утверждении правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным изъятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц" и предусматривает возможность возмещения только собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков.

Из изложенных фактических обстоятельств и норм права, ФГУП лицом, обладающим правом на получение возмещения за счет федерального бюджета, не является. Выводы финансовой проверки в указанной части являются обоснованными.

Выводы проверки и соответствующие доводы апелляционной жалобы о возможности применения такой санкции как "восстановление денежных средств в федеральный бюджет" также соответствуют действующему законодательству.

В силу п. 122 Административного регламента, утвержденного приказом Минфина РФ от 04.09.2007 N 75н, контролирующий оран в предписании обязан указать на способы (предложения) по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства.

Перечень мер и оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, содержащийся в статьях 282, 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, не является исчерпывающим и может содержать иные основания, предусмотренные Кодексом или федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным правоотношениям, в том числе, относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений, в процессе контроля за использованием средств федерального бюджета.

Согласно статье 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации Президент Российской Федерации издает указы, регулирующие бюджетные отношения, предусмотренные в части 1 статьи 1 названного Кодекса.

Пункт 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" (в ред. указов Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358, от 18.07.01 N 872), предусматривает, что средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Пунктом 7 Федерального закона от 09.07.99 N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" установлено, что изданные до введения в действие упомянутого Кодекса нормативные правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам, которые согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих федеральных законов.

Следовательно, примененная заинтересованным лицом мера "восстановление денежных средств в федеральный бюджет", предусмотрена действующим законодательством.

Указанная позиция высказана ВАС РФ в Определении от 22.01.2009 N 17550/08.

Однако, как правильно отметил суд первой инстанции, установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства является полномочиями федеральных органов государственной власти.

Основания для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства установлены ст. 283 БК РФ. При этом перечень приведенных в статье оснований не является исчерпывающим, поскольку иные основания могут быть установлены федеральными законами.

Заинтересованным лицом нарушение бюджетного законодательства квалифицировано как незаконное использование средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым.

Нормы Бюджетного кодекса РФ, иных федеральных законов или подзаконных нормативных актов не содержат такого основания для применения мер принуждения.

Доводы в апелляционной жалобе в указанной части спора заинтересованным лицом не приведены, нормативное обоснование позиции отсутствует. Ссылка в оспариваемом предписании на нарушение заявителем ст. 28, 34, 163 БК РФ является необоснованной, поскольку оснований ответственности они не устанавливают, ст.28 и 34 устанавливают принципы бюджетной системы РФ, а ст.163 утратила силу с 01.01.2008 согласно Федеральному закону от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

Апелляционный суд исходит из общих принципов юридической ответственности-справедливости, соразмерности ответственности конституционно значимым целям (статья 19, часть 1; статья 55, части 2 и 3 Конституции Российской Федерации), законности, юридического равенства, пропорциональности, определенности законодательства.

В Постановлении от 17.06.2004 N 12-П по Делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155,пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного Кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что Бюджетный кодекс Российской Федерации, как следует из пункта 2 его статьи 1 и абзаца двадцать третьего статьи 7, должен устанавливать правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Ответственности за такое нарушение посвящена часть четвертая Бюджетного кодекса Российской Федерации, содержащая одну главу - главу 28 ("Общие положения"). Ее статья 281 нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения, признает неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации не определены основные элементы состава правонарушения, объективной стороной которого является открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Банка России; не закреплены в нем и отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте.

Нормативное регулирование мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства (мер принуждения), не отличается необходимой конкретностью и непротиворечивостью, что подтверждается как названиями статей 282, 283, 284 и 284.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, так и их содержанием.

Таким образом, положение абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации, оцениваемое в системе действующего правового регулирования, не отвечает вытекающему из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, а потому не соответствует конституционным принципам юридической ответственности и противоречит требованиям статей 1, 15 (части 1 и 2) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Учитывая изложенное постановление, по настоящему делу следует вывод о том, что, поскольку в Бюджетном кодексе РФ не определены основные элементы состава правонарушения, вмененного в вину заявителю, отсутствуют отсылочные нормы, позволяющие установить состав такого правонарушения в ином нормативном правовом акте, что не отвечает конституционным принципам равенства всех перед законом и судом, общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, предписание правомерно признано не соответствующим действующему законодательству.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 29.06.2009 оставить без изменения, а апелляционную жалобу -без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С. Н. Сафонова

Судьи

И. В. Борзенкова С. Н. Полевщикова