Процессуальный статус государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (О.Г. Красковская, "Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 2, март-апрель 2006 г.)

Процессуальный статус государственных органов, органов местного
самоуправления и иных органов по делам, возникающим из
административных и иных публичных правоотношений

Вопрос о процессуальном статусе органов, осуществляющих властные полномочия, в делах публично-правового характера, рассматриваемых арбитражными судами, является спорным. Нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ не содержат однозначного ответа на этот вопрос, а толкование отдельных его статей приводит к противоречивым выводам.

Участие в арбитражном процессе указанных органов не ограничивается делами публичного характера. Они могут выступать в качестве лиц, участвующих в делах искового производства. В этом случае определение их процессуального статуса не вызывает затруднений, поскольку положение участников искового производства, исходя из целей их участия в арбитражном процессе по таким делам, строго регламентировано нормами АПК РФ.

С введением в действие АПК РФ 2002 года производство по делам, возникающим из публичных и иных правоотношений, выделено в отдельный вид судопроизводства, с определением присущих ему особенностей, в том числе о составе лиц, участвующих в рассмотрении таких дел.

Из содержания норм раздела 3 названного Кодекса можно сделать однозначный вывод о том, что производство по делам данной категории возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, чьи права и интересы в сфере публичных правоотношений затронуты. С точки зрения ст. 40 АПК РФ такие заинтересованные лица относятся к самостоятельной категории лиц, участвующих в деле, именуемой заявителями и этот термин употребляется для их обозначения специальными нормами названного Кодекса, регулирующими производство по делам публичного характера.

Когда возбуждение производства по таким делам инициируется самим органом (о привлечении лица к административной ответственности, взыскании обязательных платежей и санкций), то применительно к ст. 40 АПК РФ может возникнуть вопрос о том, к какой из категорий упомянутых в ней лиц, участвующих в деле, следует отнести органы в этих случаях. С одной стороны, нормы Кодекса, регулирующие порядок рассмотрения данных категорий дел, допускают употребление к этим лицам термина "заявитель". С другой стороны, органы власти можно отнести к отдельно поименованной в последнем абзаце ст. 40 АПК РФ категории лиц, участвующих в деле, учитывая, что от них исходит обращение к арбитражному суду и право на такое обращение прямо предусмотрено нормами названного Кодекса.

Если признать наличие логической взаимосвязи между ст. 40 и 53 АПК РФ, то следует учитывать разницу в предпосылках на обращение в арбитражный суд: определенных в ст. 53 АПК РФ для органов власти как отдельно поименованной категории лиц, участвующих в деле, и в специальных нормах Кодекса - для этих органов как заявителей. В первом случае органы власти вправе обратиться в арбитражный суд, если готовы обосновать, в чем заключается нарушение публичных интересов, тогда как во втором случае право этих органов на обращение в суд не ставится нормами глав 25, 26 АПК РФ в зависимость от обоснованности такого обращения нарушением публичных интересов.

Однако эту видимую на первый взгляд разницу в правовой регламентации права на обращение в арбитражный суд органов власти вряд ли можно признать существенной для целей определения места этих органов в арбитражном процессе по делам публичного характера. К такому выводу можно прийти, если учесть, что главы 25, 26 Кодекса определяют конкретные условия для обращения органов власти в арбитражный суд. При этом суть рассматриваемых в них правоотношений предполагает наличие подлежащего защите публичного интереса в судебном порядке, вследствие чего требование законодателя обосновать необходимость обращения органов власти в арбитражный суд в этих случаях представлялось бы явно излишним.

В целом процессуальный статус лиц, инициирующих арбитражный процесс по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляется определенным, в отличие от статуса органов власти, являющихся одной из сторон этих правоотношений и против актов или действий которых направлены требования заявителя.

В статье 40 АПК РФ отсутствуют указания на то, к какой категории лиц, участвующих в деле, относятся органы власти в данном случае.

По одному из существующих на этот счет мнений, органы власти, акты, решения либо действия которых оспариваются в арбитражном суде, следует рассматривать в качестве ответчиков. Авторы такой позиции исходят из того, что в делах, возникающих из публичных правоотношений, есть стороны, как в исковом производстве*(1). В свою очередь предположение о существовании сторон по этим категориям дел основывается на разных фактах: отсутствие в ст. 40 АПК РФ отдельного упоминания о лицах, участвующих в таких делах, прямое употребление понятия "ответчик" применительно к этой категории дел в некоторых нормах данного Кодекса и др.

Действительно, в разделе 3 АПК РФ, в частности в ст. 190, упоминается о сторонах по делам, возникающим из публичных правоотношений. Буквальное толкование ч. 2 ст. 46 АПК РФ позволяет прийти к выводу о том, что в таких делах участвуют именно ответчики.

В то же время, возражая против такой позиции, можно сослаться на то, что нормы, регламентирующие рассмотрение конкретных категорий дел публичного характера, не упоминают об ответчике. Уместна также ссылка на буквальное толкование ст. 44 АПК РФ, которая определяет понятие ответчика в арбитражном процессе как лица (организацию и гражданина), к которому предъявлен иск. А поскольку по делам, возникающим из публичных правоотношений, в арбитражный суд предъявляются не иски, а подаются заявления, то и нет оснований именовать ответчиками органы, против актов и действий которых направлены требования.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что конструктивное содержание норм АПК РФ, регламентирующих производство по указанным делам, вообще не дает оснований считать требования заявителя обращенными к конкретному участнику спорного правоотношения, как это имеет место при реализации права на иск в материальном смысле. Из требований к содержанию заявлений, подаваемых в арбитражный суд по делам публичного характера, соответствующие нормы Кодекса исключили необходимость адресования притязаний к конкретному лицу, как это имеет место в случае предъявления иска (п. 1 ч. 4 ст. 125 АПК РФ). Фактически по делам публичного характера заявитель обращает требование об устранении нарушений своего права к арбитражному суду, а не к лицам, допустившим нарушение.

Изложенные обстоятельства оставляют сомнение в безупречности позиции о возможности отнесения органов власти к ответчикам по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В литературе высказывается мнение и о возможности отнесения органов власти, участвующих при рассмотрении дел публичного характера, к категории заинтересованных лиц. Оно тоже является не бесспорным хотя бы только потому, что буквально ст. 40 АПК РФ предусматривает участие такой категории лиц в делах особого производства, о несостоятельности (банкротстве) либо в иных случаях, предусмотренных данным Кодексом. Таких случаев нормы, регулирующие процедуру рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, не предусматривают.

В то же время представляется, что отсутствие в нормах АПК РФ строго определенного понятия "заинтересованное лицо" в сочетании с несомненным наличием у органов власти интереса в исходе дела публичного характера дает возможность для наделения этих органов таким процессуальным статусом.

Отсутствие единого мнения в понимании процессуального статуса органов власти в делах, возникающих из публичных правоотношений, отражается на практике арбитражных судов, которая для решения данного вопроса избрала три различных пути.

В наименее часто встречающихся случаях арбитражная практика стоит на пути признания органов власти ответчиками по таким категориям дел (см. постановления ФАС Дальневосточного округа от 6 ноября 2005 г. N Ф03-А51/05-1/2443, ФАС Северо-Кавказского округа от 11 августа 2005 г. N Ф08-2548/2005).

Признание этих органов заинтересованными лицами в арбитражном процессе по указанным делам наблюдается довольно часто (см., например, постановления ФАС Волго-Вятского округа от 9 февраля 2005 г. N А43-18369/2004-9-679, ФАС Поволжского округа от 18 октября 2005 г. N А65-16392/2002-СГ3-15). При этом арбитражные суды не исключают возможности привлечения к участию в деле в этих случаях третьих лиц (см. решение Высшего Арбитражного Суда РФ от 31 марта 2005 г. N 251/04).

Третий путь, избранный арбитражной практикой - это избежание указаний на статус органов власти при рассмотрении дел публичного характера (см., например, решения Высшего Арбитражного Суда РФ от 26 января 2005 г. N 16141/04, от 10 декабря 2004 г. N 13245/04).

В целом последний из указанных путей представляется автору статьи наиболее предпочтительным, хотя он не совсем согласуется с положениями той же ст. 40 АПК РФ. Перечень приведенных в ней категории лиц, участвующих в деле, является закрытым. В то же время, как уже указывалось выше, данная норма права выделяет органы власти в качестве самостоятельной категории участвующих в деле лиц лишь как активного субъекта, обратившегося в арбитражный суд в предусмотренных законом случаях, что подкрепляется положениями ст. 53 названного Кодекса.

Учитывая, что АПК РФ все же воспринял органы власти как самостоятельную категорию лиц, участвующих в деле, обязательность выделения этих органов как участников процесса по делам, возникающим из публичных отношений, либо в отнесении их к категории заинтересованных лиц вряд ли необходима. Представляется, что урегулировать вопрос об определении места таких органов в арбитражном процессе по делам публичного характера можно путем корректировки последнего абзаца ст. 40 АПК РФ и внесения в него дополнений путем указания на участие этих органов в делах, возникающих из административных и публичных правоотношений.

О.Г. Красковская,

помощник судьи ФАС ДВО

"Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России", N 2, март-апрель 2006 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Комментарий к ст. 40 Арбитражного процессуального кодекса РФ под редакцией М.С. Шакарян. М., 2004. Непосредственный автор комментария М.С. Шакарян