Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2009 г. N 17АП-1915/09

г. Пермь

09 апреля 2009 г.

Дело N А50-12082/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 06 апреля 2009 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 апреля 2009 года.

Семнадцатый Арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Казаковцевой Т. В.,

судей Романова В.А., Булкиной А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Калмаковой Т.А.,

при участии:

от истца Пермский краевой фонд обязательного медицинского страхования-Шеина С.В., доверенность от 19.01.2009г., Дульцева Э.В., доверенность от 21.04.2008г.;

от ответчика МУЗ "Городская поликлиника N 2"-Фомин А.М., доверенность N 1503 от 09.10.2008г.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

истца Пермский краевой фонд обязательного медицинского страхования

на решение Арбитражного суда Пермского края от 10 февраля 2009 года

по делу N А50-12082/2008, принятое судьёй Касьяновым А.Л.

по иску Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования

к МУЗ "Городская поликлиника N 2"

о взыскании 74 389 руб.60 коп.,

установил:

Пермский краевой фонд обязательного медицинского страхования обратился в Арбитражный суд Пермского края с иском к МУЗ "Городская поликлиника N 2" о взыскании 74 389 руб. 60 коп. в возмещение убытков, причинённых ненадлежащим исполнением обязательства. (т.1, л.д. 1-4).

Согласно ходатайству от 29.01.09 N 07/338 истец в соответствии с п.1 ст.49 АПК РФ изменил предмет иска, изложив требование об обязании ответчика восстановить на счет истца денежные средства в сумме 74 389 руб.60 коп., израсходованные медицинским учреждением не в соответствии с их целевым назначением (т.2, л.д.77).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 10.02.2009г. в удовлетворении иска отказано (т.3, л.д.137-140).

Не согласившись с решением суда, истец подал апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить полностью и принять по делу новый судебный акт. Заявитель считает, что судом допущено несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права, а также неправильное толкование закона. Как полагает заявитель, между истцом и ответчиком отсутствуют финансовые отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Отношения между территориальными фондами обязательного медицинского страхования и медицинскими учреждениями являются гражданско-правовыми.

Ответчик в отзыве просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу истца - без удовлетворения. Ответчик возражает против доводов апелляционной жалобы и полагает, что отношения между ПК ФОМС и МУЗ "ГП N 2" могут быть только финансового-бюджетными. Также ответчик не согласен с выводами истца о нецелевом использовании средств ОМС на приобретение дезинфицирующего средства "Сульфохлорантин-Д" и кассет медицинских рентгеновских.

В судебном заседании объявлен перерыв до 06.04.2009г.

06.04.2009г. судебное заседание продолжено, явка сторон прежняя.

Представитель истца в судебном заседании доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал в полном объёме. Просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Представитель ответчика считает решение суда законным и обоснованным, с апелляционной жалобой истца не согласен по основаниям, изложенным в отзыве. Просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Между Пермским областным фондом обязательного медицинского страхования (Фонд) и МУЗ "Городская поликлиника N 2" (МУЗ "ГП N2") в 2005 г. и 2006 г. заключены договоры от 18.12.2002г. N 07/246, от 26.12.2005г. N 03/324, от 23.06.2006г. N 03/745 "На оплату лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию". (т.1, л.д.23-26, л.д.23-27, 35-40).

Согласно условиям заключённых между сторонами договоров Фонд осуществляет проверку деятельности Учреждения, связанную с исполнением настоящего договора (включая целевое и рациональное расходование средств ОМС).

Пунктом 5.2 договоров стороны предусмотрели, что в случае установления специалистами Фонда нецелевого (и) или нерационального использования средств (п.3.1.6) или медикаментов, полученных в виде централизованных поставок (п.3.1.6.1), Учреждение восстанавливает на текущий счёт Фонда указанные средства (стоимость медикаментов) в полном объёме, или Фонд удерживает эту сумму из текущего финансирования Учреждения за неисполнение либо ненадлежащее исполнение условий настоящего договора стороны несут ответственность.

В соответствии с п.1 ч.5 ст. 11 Закона Пермского края от 24.11.2006г. N 22-КЗ "О Пермском краевом фонде обязательного медицинского страхования" ПКФОМС является полным правопреемником Пермского областного фонда обязательного медицинского страхования с передачей ему всех функций, прав и обязанностей Пермского областного фонда обязательного медицинского страхования.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции Фондом на основании договоров на оплату лечебно-профилактической помощи по обязательному медицинскому страхованию проведены проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования МУЗ "Городская поликлиника N 2" за 2005-2006г.г.г., - в период с 23 апреля по 24 мая 2007 г.

По результатам проведённой проверки составлен акт от 24.05.2007г., в котором зафиксированы нарушения, допущенные МУЗ "ГП N 2", выразившиеся в нецелевом использовании средств обязательного медицинского страхования. На основании акта в адрес ответчика вынесено предписание об устранении нарушений в использовании средств обязательного медицинского страхования от 14.06.2007г. N 04/2785 и ответчику предлагалось восстановить денежные средства обязательного медицинского страхования, использованные не по назначению, в сумме 87 655руб. 72 коп. на счёт ПКФОМС. В течение 2007 г. МУЗ "ГП N2" были восстановлены денежные средства, использованные не по назначению, в размере 13 266руб. 12 коп. (т.1, л.д.8-15, 19, 41,42).

Неисполнение ответчиком указанного предписания в установленный срок послужило основанием для обращения истца в суд с настоящим заявлением.

Установив, что стороны не находятся в отношениях, связанных с оборотом объектов гражданских прав; договоры заключены сторонами в целях урегулирования финансовых отношений, основанных на подчинении ответчика истцу; ссылаясь на отсутствие у истца предусмотренных законом либо непротиворечащим ему нормативным актом полномочий по непосредственному финансированию уставной деятельности ответчика, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что договоры от 18.12.02 N 07/246,от 26.12.05 N 03/234 и от 23.06.06 N 03/745 не соответствуют требованиям Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"" Федеральному закону "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2006 г.", а также Положению о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденному постановлением Верховного Совета РФ от 24.12.93 N 4543-1, являются ничтожными и недействительными по предусмотренному ст.168 ГК РФ основанию. При этом указал, что положения ст.ст.8 и 167 ГК РФ исключают вывод о возникновении из этих договоров гражданских обязанностей ответчика, включая истребуемую истцом к исполнению.

Данный вывод суда сделан без учёта следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 9 Федерального закона от 05.08.2000 г. N 118-ФЗ "О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах" порядок расходования средств, уплачиваемых в государственные социальные внебюджетные фонды, а также условия, связанные с использованием этих средств, устанавливаются законодательством РФ об обязательном социальном страховании.

В свою очередь, в пунктах 1 и 2 ст. 19 ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" предусмотрено, что денежные средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования расходуются на цели, устанавливаемые федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетных фондах конкретных видов обязательного социального страхования на очередной финансовый год. Нецелевое расходование денежных средств бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования не допускается и влечёт за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное в настоящем пункте нарушение, в соответствии с законодательством РФ.

Аналогичная норма закреплена в ст. 147 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется исключительно на цели, определённые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регламентирующим их деятельность, в соответствии с бюджетами указанных фондов, утверждёнными федеральными законами, законами субъектов РФ.

В силу ст. 1 Закона "О медицинском страховании граждан в РФ" обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам Российской Федерации равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

В соответствии со ст. 4 Закона медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования, каковыми является и ответчик по настоящему спору, выполняют обязательства по заключённому договору в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Приобретение товаров (работ, услуг) для оказания медицинской помощи населению, гарантируемой государством согласно Конституции Российской Федерации, соответствует определению государственных нужд, данному в ст. 525 ГК РФ.

На муниципальное медицинское учреждение, функционирующее в системе обязательного медицинского страхования и получающее государственные финансовые средства на обязательное медицинское страхование, распространяется действия нормативных актов, регулирующих расходы таких средств.

Согласно ст. 20 Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.1991 г. N 1499-1 медицинские учреждения являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и строят свою деятельность на основе договоров со страховыми организациями.

Исходя из буквального толкования положений данного Закона, поскольку ответственность за нецелевое использование средств ФОМС медицинскими учреждениями законодательно не установлена, может иметь место лишь ответственность за нарушение условий заключённых договоров. Так, в случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты на оказание медицинских услуг, поскольку нецелевое использование средств подтверждает наличие нарушения обязательств в части объёма оказанных услуг, не обеспечивающего размера встречного обязательства по их оплате.

Заключённые между сторонами договоры от 18.12.02 N 07/246, от 26.12.05 N 03/234 и от 23.06.06 N 03/745 на оплату лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию, являются гражданско-правовыми договорами, которые в силу ст. 309 ГК РФ должны исполняться сторонами надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона.

С учётом изложенного выводы о том, что перечисленные выше договоры от 18.12.02 N 07/246, от 26.12.05 N 03/234 и от 23.06.06 N 03/745 на оплату лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по обязательному медицинскому страхованию заключены сторонами в целях урегулирования финансовых отношений, основанных на подчинении ответчика истцу, при отсутствии указаний в законе на возможность распространения на эти отношения норм гражданского законодательства; о том, что данные договоры не соответствуют требованиям перечисленных законов, являются ничтожными и недействительными по ст. 168 ГК РФ, сделаны судом первой инстанции без исследования вопроса о природе спорных правоотношений применительно к названным положениям действующего законодательства.

Исходя из общего содержания нормативных актов, регулирующих сферу правоотношений в области социального медицинского страхования, они не являются только частными или публичными.

В этой части подлежат отклонению возражения ответчика, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу об обоснованном применении арбитражным судом первой инстанции при разрешении данного дела финансово-бюджетного законодательства, поскольку возникший между сторонами спор подлежит рассмотрению с применением условий заключённого между сторонами договора, соответствующих законов и нормативных актов. При этом ссылка на бюджетное законодательство подлежит применению при определении понятия "нецелевое использование бюджетных средств".

В силу статьи 4 Закона Российской Федерации "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" от 28.06.1991г. N 1499-1 договор медицинского страхования является соглашением между страхователем и страховой медицинской организацией, в соответствии с которым последняя обязуется организовывать и финансировать предоставление застрахованному контингенту медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам обязательного и добровольного медицинского страхования.

Одной из задач Фонда обязательного медицинского страхования является контроль за рациональным использованием финансовых средств, направляемых на обязательное медицинское страхование граждан.

При этом в соответствии со статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетных средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Из Инструкции "О порядке проведения территориальными фондами обязательного медицинского страхования контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе ОМС", утвержденной приказом ФОМС от 17.12.1998 г. N 100 следует, что в случае нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, соответствующие суммы подлежат восстановлению в соответствии с Указом Президента РФ от 25.07.1996г. N1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации".

Согласно названному Указу средства, израсходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

В соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Пунктом 2 ст. 163 Бюджетного кодекса РФ установлены обязанности получателей бюджетных средств, в том числе по эффективному использованию бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно условиям заключённых между сторонами договоров Учреждение берёт на себя обязательство оказывать медицинскую помощь населению в объёме и на условиях действующей на территории субъекта РФ программы обязательного медицинского страхования, а ФОМС-оплатить лечебно-профилактическую помощь, оказанную Учреждением.

В соответствии с договорами Учреждение осуществляет расходование средств ОМС рационально и в соответствии с их целевым назначением - по статьям расходов, финансируемым за счёт средств ОМС; использует материальные ценности, полученные в рамках централизованных поставок, оплачиваемых Фондом в соответствии с действующим законодательством, по целевому назначению - на обеспечение оказания медицинских услуг по ОМС. (п.п. 3.1.17, 3.1.18 договоров). При этом контроль осуществляется путём проверок, проводимым представителем Страховщика. Результаты проверки оформляются актом, подписываемым представителями Страховщика и Учреждения. При установлении фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, Учреждение восстанавливает эти средства в сроки, предусмотренные "Предписанием к акту проверки". Договорами предусмотрено, что по вопросам, не урегулированным договорами, стороны руководствуются законодательством РФ и субъекта РФ.

Из материалов дела следует, что за период с 01.01.2005г.г. по 31.12.2006г., с 23.04.2007г. по 24.05.2007г. МУЗ "ГП N 2" допущено нецелевое расходование денежных средств в сумме 93 667руб. 60 коп., в том числе средства ОМС на сумму 36 503руб. 70 коп. израсходованы не по целевому назначению, за 2006 г. денежные средства в сумме 57 163руб. 90 коп. израсходованы не по целевому назначению, кроме того, имело место нарушение при проверке начисления и выплаты зарплаты. Общий размер нецелевого использования средств ОМС выразился в сумме 93 667руб. 60 коп. Данный документ проверки подписан представителями сторон при наличии разногласий (л.д.8-15, 16-18, 78-79).

Предписание от 14.06.2007г. не исполнено, не оспорено медицинским учреждением в порядке, предусмотренном гл.24 АПК.

Иных доказательств ответчиком не представлено.

С учётом названных обстоятельств и наличия между сторонами в спорном периоде отношений по ОМС, оформленных гражданско-правовой сделкой, в силу положений ст.ст. 2,8, 12 ГК РФ, нарушение обязательств по которой влечёт определённую сторонами ответственность, суд апелляционной инстанции признаёт требования истца правомерными и подлежащими удовлетворению.

При этом в силу положений ст., ст. 2, 8, 12 ГК РФ истец вправе осуществлять защиту своих прав одним из способов, предусмотренных законом и предусмотренными актами округа и условиями заключённой между сторонами сделки способ возврата использованных не по целевому назначению бюджетных средств этим нормам гражданского законодательства не противоречит.

С учётом изложенного, доводы апелляционной инстанции о неправильном применении арбитражным судом норм материального права нашли своё подтверждение в материалах дела и обжалуемом судебном решении.

В отзыве ответчик возражает против доводов истца о нецелевом использовании средств ОМС на приобретение дезинфицирующего средства "Сульфохлорантин-Д" и кассет медицинских рентгеновских СРG400, Curix Ortho Medium. Возражения ответчика судом апелляционной инстанции не принимаются.

Согласно п.5.2 Правил обязательного медицинского страхования населения Пермской области, утвержденных постановлением Губернатора Пермской области от 24.02.1998г.N 74 медицинские учреждения используют средства обязательного медицинского страхования по видам медицинской помощи на мероприятия, финансируемые за счет средств ОМС в соответствии с договорами на оплату лечебно-профилактической помощи (медицинских услуг) по территориальной программе ОМС по тарифам, принятым областной согласительной комиссией по тарифам на медицинские услуги в системе ОМС.

Оплата медицинской помощи, оказанной в системе ОМС на территории области в рамках программы обязательного медицинского страхования производится исключительно по способам и формам оплат, утвержденным согласительной комиссией (п.6.1)

Согласно Положению о тарифном регулировании оплаты медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования Пермской области, утвержденному решением областной согласительной комиссии по тарифам на медицинские услуги в системе ОМС N 31 от 10.09.2001 г. в них включаются расходы медицинского учреждения на выполнение территориальной Программы ОМС в соответствии с бюджетной классификацией расходов.

В соответствии с "Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год", утверждённой постановлением Правительства РФ от 26.11.2004г. N 690, и в соответствии с "Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2006 год", утверждённой постановлением Правительства РФ от 28.07.2005г. N 461, обеспечение дезифицирующими средствами включено в расходы бюджетов субъектов РФ, следовательно, за счёт средств обязательного медицинского страхования расходы на дезинфицирующие средства не производятся. Таким образом, размер израсходованных денежных средств на дезинфицирующие средства, подлежащий восстановлению на счёт Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования составил 43 017руб. 60 коп. (т.1, л.д.72,73).

На основании решения от 20.09.2006г. N 50 областной согласительной комиссии по тарифам на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования приобретение оборудования за счёт средств обязательного медицинского страхования производится медицинскими учреждениями в соответствии с порядком, который установлен в указанном решении, то есть при условии 100% обеспеченности расходов по оплате труда, начислениям на фонд оплаты труда, по питанию, медикаментам, перевязочным средствам, мягкому инвентарю и оборудованию, а также при условии предварительного согласования каждым медицинским учреждением с Министерством Здравоохранения Пермского края и Пермским областным фондом обязательного медицинского страхования данных расходов, который определяет допустимость приобретения оборудования, а Министерство Здравоохранения Пермского края согласовывает его перечень. Доказательств того, что указанный в решении согласительной комиссии порядок приобретения оборудования соблюдён, ответчиком в суд не представлено. Оснований для приобретения кассет на сумму 31 372 за счёт выделенных фондом средств, у ответчика не имелось.

Ссылка ответчика на то, что приобретение кассет медицинских рентгеновских СРG400, Curix Ortho Medium осуществлялось на основании муниципального контракта, в котором установлен источник финансирования-средства обязательного медицинского страхования, подлежит отклонению.

В соответствии с приведёнными выше нормативными документами указанная ответчиком причина использования выделенных средств, не освобождает МУП "ГП N 2" от ответственности за допущенное нарушение.

Решение суда первой инстанции подлежит отмене (ч.1 ст.270 АПК РФ) апелляционная жалоба истца - удовлетворению.

Расходы по уплате госпошлины в силу ст.110 АПК РФ возлагаются на ответчика.

Руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 10.02.2009 года по делу

N А50-12082/2008 отменить.

Обязать МУЗ "Городская поликлиника N 2" восстановить на счёт Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования денежные средства в сумме 74 389руб. 60 коп. (семьдесят четыре тысячи триста восемьдесят девять руб. шестьдесят коп.).

Взыскать с МУЗ "Городская поликлиника N 2" в доход федерального бюджета госпошлину за подачу иска - 2000 руб. (две тысячи руб.), за подачу апелляционной жалобы - 1000 руб. (одна тысяча руб.).

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального Арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

Казаковцева Т.В.

Судьи

Романов В.А. Булкина А.Н.