Проблема "совместной компетенции" в сфере
судебного нормоконтроля в России и пути ее решения
Одной из серьезных проблем в области правового регулирования осуществления судебной власти в России является наличие так называемой совместной компетенции Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля. Проблема заключается в том, что некоторые нормативные правовые акты, являющиеся объектами контроля со стороны Конституционного Суда в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (нормативные правовые акты Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, а также законы и иные нормативные акты высших органов власти субъектов Федерации), могут быть оспорены и в судах общей юрисдикции, что предусматривается федеральным законодательством (ст. 26, 27, 251-253 ГПК РФ). Подобное "пересечение" компетенции различных судебных органов, не связанных между собой инстанционными отношениями, чревато опасностью вынесения по одному, в сущности, судебному делу противоречивых решений, равно обязательных для исполнения, что может породить неопределенность в правоприменении, привести к нарушениям конституционных прав и свобод граждан.
Казалось бы, данную проблему можно решить, исходя из существующего разграничения критериев осуществляемого нормоконтроля: в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами Конституционный Суд РФ осуществляет проверку вышеупомянутых актов с точки зрения соответствия Конституции РФ (неконституционный акт признается при этом утрачивающим юридическую силу), суды общей юрисдикции - с точки зрения соответствия федеральным законам и иным нормативным актам (оспариваемый акт может быть признан ими недействующим и не подлежащим применению, что предполагает необходимость его последующей отмены компетентным органом государственной власти). На такую форму разграничения полномочий между судами в сфере нормоконтроля ориентирует законодателя и постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ*(1). Однако при реализации данного подхода возникают существенные трудности.
Во-первых, разрешение споров о соответствии федеральным законам нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, законов субъектов Федерации по своей природе всегда предполагает выяснение судом вопросов конституционного характера: насколько издание соответствующих нормативных актов согласуется с установленным Конституцией РФ разграничением полномочий между органами государственной власти, не превысил ли данный орган власти, издав нормативный акт, конституционно установленные пределы своих полномочий, не вмешался ли он в компетенцию иных органов власти. Уйти от решения этих вопросов, даже если речь идет о полномочии по изданию нормативных актов, получившем содержательную регламентацию в федеральном законе, невозможно. Это объясняется тем, что речь идет об органах, являющихся субъектами конституционно-правовых отношений, чей статус в большинстве своем непосредственно установлен Конституцией РФ, а федеральные законы детализируют его отдельные черты на основе конституционных положений. Таким образом, споры о соответствии федеральным законам нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства, высших органов государственной власти субъектов Федерации носят конституционно-правовой характер, и в данном случае проверка законности соответствующих актов в строгом смысле слова неотделима от проверки их конституционности.
Во-вторых, федеральные законы, регламентирующие полномочия судов общей юрисдикции по осуществлению нормоконтроля, не устанавливают вполне определенно его критерии. Скажем, действующий ГПК РФ содержит нормы (ст. 253) об оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов по мотивам их противоречия федеральному закону или другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу. Кроме того, допускается обращение в суд граждан и организаций, считающих, что оспариваемый ими нормативный акт нарушает их права, гарантированные Конституцией РФ (ч. 1 ст. 251 ГПК РФ). Президент и Правительство обладают правом обратиться в суд общей юрисдикции, если считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их компетенцию (ч. 2 ст. 251 ГПК РФ). Но ведь компетенция этих органов установлена прежде всего Конституцией РФ. Таким образом, четкого разграничения полномочий судов общей юрисдикции и Конституционного Суда РФ ГПК РФ не содержит, хотя ч. 3 его ст. 251 и устанавливает невозможность рассмотрения в судах общей юрисдикции дел, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ.
Реализуя эти законоположения, практически сейчас суды общей юрисдикции осуществляют проверку нормативных правовых актов на соответствие федеральному законодательству и признают их противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению*(2). Но ведь Конституция РФ - это ядро федерального законодательства, его важнейшая системообразующая основа. Конституцию РФ нельзя рассматривать как нечто внешнее по отношению к федеральному законодательству (в этом смысле следует критически отнестись к положению ч. 2 ст. 5 Конституции РФ, которое представляет собой попытку искусственно разделить эти понятия). Таким образом, осуществляя проверку соответствия нормативных правовых актов "федеральному законодательству", суды общей юрисдикции не могут рассматривать их вне конституционного контекста, неким образом абстрагироваться от проверки их соответствия Конституции РФ. Поэтому до тех пор, пока критерии нормоконтроля выступают в качестве основания разграничения полномочий между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции, неизбежны их "вторжения" в компетенцию друг друга в сфере нормоконтроля.
Анализ практики реализации судами общей юрисдикции соответствующих полномочий показывает, что, проверяя нормативные акты на соответствие "федеральному законодательству", они не просто применяют конституционные нормы, ссылаются на них в обоснование своих выводов, но и в несколько завуалированной форме проверяют оспариваемые нормы на соответствие их Конституции РФ. В качестве примера можно привести рассмотренное Верховным Судом Республики Татарстан по первой инстанции, а затем Верховным Судом РФ в кассационном порядке гражданское дело по заявлению исполняющего обязанности прокурора Республики Татарстан о признании "противоречащим федеральному законодательству" Закона Республики Татарстан от 26 мая 1999 г. "О безопасности". Решением Верховного Суда Татарстана от 10 января 2001 г. обращение прокурора было удовлетворено, а определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 23 марта 2001 г. N 11Г01-23 решение суда первой инстанции было оставлено без изменения, а кассационная жалоба Государственного Совета Республики Татарстан - без удовлетворения. В судебных решениях, принятых по делу, констатируется, что в соответствии с п. "в" и "м" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, оборона и безопасность. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). На этом основании сделан вывод, что законодательные органы субъектов РФ, к которым относится и Государственный Совет Республики Татарстан, не вправе принимать законы по предметам ведения Российской Федерации. На основании вышеизложенного Закон Республики Татарстан "О безопасности" был признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. Но, как вытекает из анализа мотивировочных частей соответствующих судебных решений, Закон Республики Татарстан, по существу, был проверен судами общей юрисдикции на соответствие именно Конституции РФ.
Не является решенной проблема "совместной компетенции" и в части, касающейся судебного контроля в отношении нормативных правовых актов Правительства РФ. Об этом свидетельствует обращение Правительства РФ в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ. В постановлении от 27 января 2004 г. N 1-П по этому делу Конституционный Суд РФ сформулировал правовые позиции, направленные на преодоление проблемы "совместной компетенции" с Верховным Судом, но сделал это достаточно противоречиво*(3).
С одной стороны, Конституционный Суд РФ установил, что "Верховный Суд Российской Федерации рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, лишь если при этом не затрагивается вопрос об их конституционности или о конституционности федерального закона, на котором они основаны, и, кроме того, если соответствующие дела неподведомственны арбитражным судам" (п. 2 мотивировочной части) (здесь и далее выделено мною. - О.Б.). Иными словами, Верховный Суд РФ не должен осуществлять полномочий, принадлежащих Конституционному Суду РФ в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.
Но, с другой стороны, по мнению Конституционного Суда РФ, проверка конституционности нормативных актов Правительства РФ в силу ч. 1 ст. 15, ст. 114, 115 Конституции РФ предполагает и их проверку на соответствие федеральным законам и указам Президента РФ (п. 3 мотивировочной части), что, строго говоря, выходит за рамки компетенции Конституционного Суда РФ, предусмотренной ч. 2 ст. 125 Конституции РФ. Тем самым постановление от 27 января 2004 г., по сути, легализует некую возможность "вмешательства" Конституционного Суда РФ в компетенцию Верховного Суда РФ по осуществлению нормоконтроля в отношении правовых актов Правительства.
Но при этом Конституционный Суд РФ установил определенные содержательные критерии, которые должны все-таки, по его мнению, "разграничить" полномочия судебных органов: "Если нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство Российской Федерации непосредственно осуществляет правовое регулирование общественных отношений: судебная проверка нормативного акта Правительства Российской Федерации невозможна без установления соответствия такого акта и (или) самого федерального закона Конституции Российской Федерации с точки зрения установленных ею разделения властей и разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти. Поскольку в данном случае возникает вопрос не просто о законности нормативного акта Правительства Российской Федерации, а именно о его конституционности, судебная проверка данного акта может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, а потому производство по делу в Верховном Суде Российской Федерации подлежит прекращению" (п. 3 мотивировочной части).
Представляется, что реализация этой правовой позиции вызовет на практике споры о подведомственности и неизбежные противоречия между высшими судебными органами по вопросам, связанным с осуществлением нормоконтроля, во всяком случае, до тех пор, пока она не получит должной законодательной конкретизации*(4).
В определенной мере проблема "совместной компетенции" судебных органов в части, касающейся нормоконтроля, провоцируется признанием Конституционным Судом своей роли как судебной инстанции, окончательно разрешающей споры в нормативно-правовой сфере. Впервые эта правовая позиция была сформулирована в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.*(5) (впоследствии она получила развитие в постановлениях от 4 апреля 2002 г.*(6) и от 27 января 2004 г.). В нем отмечается, что принятое судом общей юрисдикции решение о том, что закон субъекта Федерации не подлежит применению как противоречащий федеральному закону, "не препятствует возможности проверки Конституционным Судом Российской Федерации конституционности федерального закона и закона субъекта Российской Федерации, в том числе если заявитель вопреки решению суда общей юрисдикции считает закон субъекта Российской Федерации подлежащим действию.
Конституционный Суд Российской Федерации вправе рассматривать такие дела как по инициативе соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии со статьей 125 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации, так и по запросам судов, а также по жалобам граждан, когда публично-правовой спор о разграничении компетенции между различными уровнями государственной власти затрагивает конституционные права и свободы, - в соответствии со статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации. При этом Конституционный Суд Российской Федерации, принимающий в силу прямого указания Конституции Российской Федерации решение, на основании которого признанные неконституционными акты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации утрачивают юридическую силу, выступает в качестве судебной инстанции, окончательно разрешающей такие публично-правовые споры" (п. 8 мотивировочной части). Судья Конституционного Суда Г.А. Жилин в своем Особом мнении к постановлению от 11 апреля 2000 г. отмечает: "...не соответствует статье 85 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" положение: Постановления о полномочиях управомоченных субъектов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайством о подтверждении конституционности закона субъекта Российской Федерации, признанного противоречащим федеральному закону. Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации взял на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступивших в законную силу решений судов общей юрисдикции, что не соответствует положениям статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 4, 5 и 19 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьям 1, 3 и 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(7). Таким образом, правовая позиция судебного органа конституционного контроля исходит из того, что проверка им конституционности актов как бы "включает" в себя и их проверку на соответствие федеральным законам, что при нынешнем законодательном регулировании ведет к нарушению баланса полномочий различных судебных органов в сфере нормоконтроля. В данном случае, по сути, также возникает проблема "совместной компетенции", связанная с фактическим вмешательством Конституционного Суда РФ в отнесенную законом к компетенции судов общей юрисдикции область нормоконтроля.
Наглядное представление о том, как реализуется эта правовая позиция, дает рассмотренное Конституционным Судом РФ дело о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области "О муниципальной службе Ивановской области" в связи с запросом Законодательного Собрания этой области (постановление Конституционного Суда от 15 декабря 2003 г. N 19-П*(8)). Заявитель обратился в судебный орган конституционного контроля в связи с тем, что Ивановским областным судом было удовлетворено заявление прокурора области о признании соответствующих норм противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению, а Верховный Суд РФ оставил это решение в силе, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Ивановской области - без удовлетворения. В своем запросе в Конституционный Суд РФ законодательный орган области указывает, что соответствующие нормы, по его мнению, были приняты в пределах его конституционных полномочий и в соответствии со ст. 21 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 4 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", и просит подтвердить конституционность, а значит, восстановить юридическое действие соответствующих законоположений. Конституционным Судом РФ большинство оспоренных норм были признаны не противоречащими Конституции РФ. При этом, однако, следует отметить, что:
во-первых, Конституционный Суд РФ не управомочен Конституцией РФ проверять законы субъектов Федерации на соответствие федеральным законам;
во-вторых, можно говорить о том, что отсутствовало судебное решение об отказе применять и исполнять оспоренные нормы как противоречащие Конституции РФ, а именно это является условием допустимости обращений в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля в соответствии с ч. 1 ст. 85 Федерального закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Решения Ивановского областного суда и Верховного Суда РФ не могут рассматриваться в качестве таковых, ибо оспоренные нормы в данном случае являлись объектом судебного нормоконтроля, а не правоприменения и, строго говоря, они не были признаны судами общей юрисдикции противоречащими Конституции РФ;
в-третьих, по логике Конституционного Суда РФ, признание соответствующих законоположений не противоречащими Конституции РФ означает, что они подлежат применению. Но ведь при этом не устраняется неопределенность в отношении соответствия данных норм положениям федеральных законов. В связи с этим является неясной и юридическая судьба решений судов общей юрисдикции о противоречии соответствующих законоположений "федеральному законодательству". Должны ли они быть отменены? Но ведь полномочия Конституционного Суда РФ в сфере нормоконтроля не тождественны полномочиям в данной области судов общей юрисдикции. Поэтому он не может выполнять роль надзорной инстанции по отношению к их решениям. Несмотря на это, практика принятия Конституционным Судом РФ постановлений и определений, фактически отменяющих решения судов общей юрисдикции о противоречии актов федеральным законам, продолжается.
Решение проблемы "совместной компетенции" в сфере нормоконтроля должно носить системный характер и учитывать характер объектов осуществляемого нормоконтроля, пределы их проверки, юридическую силу принимае
