Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2008 г. N 03АП-2751/2008

г. Красноярск

"08" октября 2008 г.

Дело N А33-5381/2008/03АП-2751/2008

Резолютивная часть постановления объявлена "03" октября 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен "08" октября 2008 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Демидовой Н.М., Первухиной Л.Ф.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Скрипниковой И.П.

при участии:

от заявителя: Шефер В.А., представителя по доверенности от 17.12.2007,

от ответчика: Борисовой Л.М., представителя по доверенности от 09.07.2008,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "30" июля 2008 года по делу N А33-5381/2008, принятое судьей Крицкой И.П.,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу

установил:

Открытое акционерное общество "Горно-металлургическая компания "Норильский никель" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Красноярскому краю (далее - управление, ответчик) о признании незаконными действий по проведению комплексной плановой проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства на основании распоряжения от 10.04.2008 N 12-р/п.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 30.07.2008 заявленные требования удовлетворены, признаны незаконными действия по проведению в отношении структурного подразделения общества комплексной плановой проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства на основании распоряжения от 10.04.2008 N 12-р/п.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой с решением от 30.07.2008 не согласно по следующим основаниям:

- судом первой инстанции не учтено, что согласно Закону "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ, исходя из принципов, установленных в статье 3 данного Закона, экологически опасной признается любая, в том числе планируемая хозяйственная и иная деятельность; контроль за экологической безопасностью природных объектов осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; соблюдение экологических требований, указанных в статьях 34, 35, 39, 45 Закона N 7-ФЗ, к эксплуатации производственных объектов является предметом проверки органами Росприроднадзора;

- судом не учтено, что ответчик руководствовался планом контрольно-надзорных мероприятий, утвержденных для управления вышестоящим органом;

- судом не учтено, что проверка была уже проведена, по ее результатам общество привлечено к административной ответственности;

- выполнение обязанности, предусмотренной законом, не может быть признано отвлечением от непосредственных трудовых обязанностей, ущемлением прав юридического лица в предпринимательской и иной экономической деятельности;

- в резолютивной части решения суда отсутствует указание об обязании государственного органа устранить нарушение прав заявителя.

Общество представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором с решением от 30.07.2008 согласно по следующим основаниям:

- плановая проверка проведена с нарушением периодичности проведения проверок, установленной в абз. 2 п. 4 ст. 7 Закона о защите прав юридических лиц;

- необходимо принимать во внимание проведенные проверки в отношении каждого из структурных подразделений компании и по любому предмету;

- общество не является опасным производственным объектом;

- ответчик не уполномочен на проведение проверок в отношении опасных производственных объектов;

- положительное заключение экологической экспертизы, в рамках которой подлежит разрешению вопрос об экологической опасности планируемой деятельности, является опровержением презумпции экологической опасности планируемой деятельности, предусмотренной в абзаце 9 статьи 3 ФЗ "Об охране окружающей среды";

- в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 N 801 положения Закона о защите прав юридических лиц напрямую применяются к проведению проверок водного законодательства;

- право на обращение в суд не ставится в зависимость от того, завершено оспариваемое действие или длится на момент обращения в суд; размер расходов не имеет правового значения для вывода о наличии или отсутствии нарушения прав и законных интересов общества.

Департамент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу ( далее Департамент) в судебное заседание не явился, о времени и месте его проведения извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 66013602048338. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие Департамента.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В соответствии с Планом контрольно-надзорной деятельности соблюдения требований законодательства Российской Федерации в сфере природопользования Управления Росприроднадзора по Красноярскому краю на 2008 год, утвержденным приказом Департамента N 01 от 09.01.2008, предусмотрено проведение трех комплексных проверок филиалов заявителя, в том числе Заполярного транспортного филиала (Дудинский морской порт), с указанием на то, что проверяемый объект входит в перечень опасных производственных объектов на территории.

Распоряжением Управления Росприроднадзора от 10.04.2008 N 128-р/п на период с 02.05.2008 по 02.06.2008 назначена комплексная плановая проверка структурного подразделения Компании - Заполярного транспортного филиала. Назначение проверки - соблюдение требований водного и земельного законодательства Российской Федерации в части обеспечения экологической безопасности и контроля в области охраны окружающей среды, выполнения ранее выданных предписаний.

Последняя плановая проверка Заполярного транспортного филиала Компании проводилась ответчиком в период с 15.05.2007 по 22.06.2007 на основании распоряжений Управления от 08.05.2007 N 47-р и от 15.06.2007 N 73-р.

Письмом от 20.04.2008 N 06-1/13-167 Управление сообщило Компании о назначении проверки и предложило назначить уполномоченных должностных лиц от предприятия, ответственных за подготовку, представление документов и для сопровождения комиссии при посещении объектов природопользования. К данному письму приложен перечень документов, копии которых необходимо направить в адрес Управления до 02.05.2008. Также в письме содержится предупреждение о наложении административного штрафа в соответствии со статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае непредставления, несвоевременного представления, неполного представления сведений (информации).

Управлением, во исполнение распоряжения от 10.04.2008 N 128-р/п, проведена проверка Заполярного транспортного филиала Компании, по результатам которой составлен акт NВЗ-128 от 02.06.2008.

Считая, что названная проверка проведена в нарушение положений абзаца 2 пункта 4 статьи 7 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", предусматривающего периодичность проведения планового мероприятия по контролю в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) - не более чем один раз в два года, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в предмет доказывания по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц входят следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение оспариваемым ненормативным правовым актом, решением и действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Удовлетворяя заявленные требования общества, суд первой инстанции исходил из того, что действия управления по проведению проверки Заполярного транспортного филиала ОАО ГМК "Норильский никель" по распоряжению от 10.04.2008 N 128-р/п, оформленной актом проверки от 02.06.2008 N ВЗ-128, не соответствуют Федеральному закону N 134-ФЗ, поскольку нарушена периодичность проведения проверки, установленная указанным законом; проводимая ответчиком проверка не связана с контролем опасных производственных объектов, следовательно, положения указанного закона должны применяться при проведении ответчиком проверки на основании распоряжения N 128-р/п от 10.04.2008; оспариваемые действия нарушают права общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - Закон N 134) настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями (далее - органы государственного контроля (надзора)), уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 1 Закона N 134 положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также особо важных и режимных объектов, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Как следует из распоряжения от 10.04.2008 N 128-р/п, управлением проводилась проверка структурного подразделения общества по вопросу соблюдения им требований водного и земельного законодательства Российской Федерации в части обеспечения экологической безопасности и контроля в области охраны окружающей среды, выполнения ранее выданных предписаний. Указание на то, что управлением проводилась проверка объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, в указанном распоряжении отсутствует. В соответствии с актом проверки от 02.06.2008 N Вз-128 ответчик осуществлял проверку соблюдения заявителем правил землепользования и водопользования.

Следовательно, управлением проводилась проверка заявителя как субъекта спорных правоотношений. Доказательств того, что управлением проводилась проверка объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, в материалы дела не представлено.

Вместе с тем, как указано в утвержденном для управления вышестоящим органом Плане контрольно- надзорной деятельности_ на 2008 год, на который ссылается ответчик в обоснование правомерности проведения плановой проверки филиала заявителя, проверяемый объект входит в перечень опасных производственных объектов на территории.

Суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что в соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", пунктом 2 Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 N 1371, разделом 2 Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по регистрации опасных производственных объектов и ведению государственного реестра опасных производственных объектов, утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.09.2007 N 606, основания для признания общества опасным производственным объектом отсутствуют. Кроме того, на основании Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" органом, уполномоченным осуществлять контроль (надзор) опасных производственных объектов, является Ростехнадзор, в связи с чем, проводимая ответчиком на основании распоряжения N 128-р/п от 10.04.2008 проверка не могла являться контролем опасных производственных объектов ввиду отсутствия у ответчика полномочий по контролю опасных производственных объектов.

Вместе с тем, представитель заявителя, соглашаясь с выводом суда первой инстанции о том, что проводимая ответчиком проверка не связана с контролем опасных производственных объектов, указывает на то, что ответчик проводил проверку объекта, являющегося опасным в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ ( далее Закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ). Как указывает ответчик, исходя из принципов, установленных в статье 3 данного Закона, экологически опасной признается любая, в том числе планируемая хозяйственная и иная деятельность.

Однако, установленная абзацем 9 статьи 3 указанного Закона презумпция экологической опасности планируемой и иной деятельности не является единственным и безусловным доказательством того, что объекты, принадлежащие обществу, являются опасными по следующим основаниям. Исходя из содержания формулировки части 3 статьи 1 Закона N 134 и системного толкования положений Закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ, конкретные объекты, в отношении которых предполагается проведение проверки, должны быть признаны опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Для того, чтобы сделать вывод о том, что конкретный объект является экологически опасным, необходимо, чтобы данный объект был признан таковым в установленном законом порядке, в том числе по результатам проведения государственной экологической экспертизы, что следует из положений главы 6 Закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ, предусматривающей проведение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы.

Порядок проведения экологической экспертизы предусмотрен Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". По результатам проведения экологической экспертизы составляется заключение государственной экологической экспертизы, которое в соответствии с частью 1 статьи 18 указанного закона является документом, подготовленным экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды.

С учетом изложенного, ссылка управления на презумпцию экологической опасности, изложенную в статье 3 Закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ, не является безусловным и достаточным доказательством того, что объекты общества признаны опасными в установленном законом порядке.

На основании оценки имеющихся в деле доказательств судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отнесения общества к объектам, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, ответчиком не доказано, что к спорным правоотношениям не подлежат применению положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

В соответствии с абзацем 2 пункта 4 статьи 7 указанного закона в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года.

Из содержания изложенной нормы права следует, что при исчислении данного срока необходимо исходить из любой плановой проверки конкретного юридического лица, в том числе и проверки его филиала или структурного подразделения.

Как следует из материалов дела, последняя плановая проверка Заполярного транспортного филиала Компании проводилась ответчиком в период с 15.05.2007 по 22.06.2007 на основании распоряжений Управления Росприроднадзора от 08.05.2007 N 47-р и от 15.06.2007 N 73-р.

Поскольку с момента последней проверки ответчиком структурного подразделения общества до назначения новой проверки на основании оспариваемого распоряжения от 10.04.2008 N 12-р/п в нарушение абзаца 2 пункта 4 статьей 7 Закона N 134 не прошло двух лет, то действия управления по проведению в отношении структурного подразделения общества комплексной плановой проверки соблюдения требований водного и земельного законодательства на основании распоряжения от 10.04.2008 N 12-р/п правильно признаны судом первой инстанции незаконными как несоответствующие Закону N 134.

Установленная периодичность проверок направлена на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и является гарантией, обеспечивающей определенную стабильность в деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так как любая проверка создает препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, поскольку отвлекает ресурсы организаций и предпринимателей для обеспечения проведения проверок.

Судом первой инстанции на основании правильного применения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" сделан обоснованный вывод о нарушении управлением при проведении оспариваемой проверки прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку несоблюдение установленных законом гарантий уже само по себе свидетельствует о нарушении прав и законных интересов проверяемого лица.

Кроме того, на основании представленных заявителем в материалы дела копий бухгалтерской справки, товарного чека от 05.04.2008, кассового чека от 05.04.2008, письма от 04.05.2008 N ЗТФ/1250, почтовой квитанции N 13304 от 04.05.2008, служебной записки от 21.07.2008 N ЗТФ-15/85, калькуляции затрат, расчет затрат, судом первой инстанции установлено, что в связи с проводимой проверкой определенные работники общества были заняты не выполнением их обязанностей, непосредственно связанных с обеспечением предпринимательской деятельности общества, а обеспечением проверяющим возможности провести данную проверку; подготовкой, представлением запрошенных управлением документов, сопровождением комиссии при ее посещении объектов природопользования; общество понесло расходы на подготовку копий документов.

Поскольку управлением совершены действия по проведению проверки в отношении структурного подразделения общества с нарушением Закона N 134, то данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении прав и законных интересов общества, установленных данным законом.

С учетом изложенного, доводы управления о том, что заявителем не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемыми действиями, являются необоснованными.

Довод управления о том, что проверка была уже проведена, по ее результатам общество привлечено к административной ответственности, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку соответствие оспариваемых ненормативных актов, действий, бездействия государственного органа требованиям закона проверяется арбитражным судом на момент их вынесения (совершения, несовершения).

Довод ответчика о том, что судом не учтено, что ответчик руководствовался планом контрольно-надзорных мероприятий, утвержденных для управления вышестоящим органом, не изменяет вывода о незаконности оспариваемых действий управления.

Довод ответчика о том, что в резолютивной части решения суда отсутствует указание об обязании государственного органа устранить нарушение прав заявителя, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку данное обстоятельство, с учетом предмета настоящего спора и позиции заявителя, не является основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации расходы управления по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в сумме 1 000 руб. согласно платежному поручению от 25.08.2008 подлежат отнесению на управление.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Красноярского края от "30" июля 2008 года по делу N А33-5381/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через суд, принявший решение в первой инстанции.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

Н.М. Демидова Л.Ф. Первухина