Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 марта 2009 г. N 03АП-3287/2008

г. Красноярск

"13" марта 2009 г.

Дело N А69-1992/08-6-03АП-3287/2008

Резолютивная часть постановления объявлена "03" марта 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен "13" марта 2009 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Дунаевой Л.А.,

судей: Демидовой Н.М., Колесниковой Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Станько О.П.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва

на решение Арбитражного суда Республики Тыва

от "04" сентября 2008 года по делу N А69-1992/08-6, принятое судьей Павловым А.Г.,

установил:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва обратилось в Арбитражный суд Республики Тыва с заявлением о признании недействительными предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 18.04.2008 N 59 и представления от 18.04.2008 N60.

Решением Арбитражного суда Республики Тыва от 04 сентября 2008 года заявление удовлетворено частично. Признано недействительным и отменено предписание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 18.04.2008 N 59, кроме пункта 1 подпункта 9 в части авансового отчета от 15.06.2006 N1 на сумму 15 000 рублей. В части признания недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 18.04.2008 N 60 производство по делу прекращено.

Не согласившись с решением суда в части отмены пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 раздела 1 и раздела 2 предписания от 18.04.2008 N 59, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва обратилось с апелляционной жалобой, сославшись на то, что заявителем было допущено нарушение бюджетного законодательства.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва считает решение суда законным и обоснованным по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месту рассмотрения дела (уведомления N N 66013602196091, 66013602196213).

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Законность и обоснованность вынесенного решения проверяется в обжалуемой части в соответствии со статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании объявлялся перерыв до 11 час.30 мин 03.03.2009 согласно статье 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва за период с 01 января 2006 года по 31 декабря 2007 года.

По результатам проведенной проверки составлен акт от 24 марта 2008 года N 12, в котором зафиксированы выявленные в ходе проверки нарушения.

18 апреля 2008 года на основании акта проверки от 24 марта 2008 года N 12 Территориальным управлением вынесены предписание N 59 по устранению выявленных нарушений.

Не согласившись с указанным предписанием по устранению выявленных нарушений от 18 апреля 2008 года N 59, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основание своих требований и возражений.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Суд апелляционной инстанции полагает, что Территориальное управление не доказало законность предписания от 18.04.2008 N 59 по устранению выявленных нарушений в части пунктов 1, 2, 3, 6, 7, 8 раздела 1, раздела 2, исходя из следующего.

Согласно пунктам 1, 2, 3, 6, 7 раздела 1 оспариваемого предписания незаконное использование Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием, выразилось:

- в переплате премий работникам без надлежащего на то приказа вышестоящей организации;

- в учете в авансовых отчетах компенсации расходов стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно на такси;

- в учете в авансовых отчетах оплаты проезда в ноябре 2006 года не к месту проведения отпуска и обратно за счет средств, поступивших на оплату расходов в виде компенсации стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно (отпуск использован в июне 2006 года);

- в списании внебюджетных средств на расходы учреждения, без оправдательных документов.

Согласно разделу 2 оспариваемого предписания иные финансовые нарушения выразились:

- в неэффективном использовании средств федерального бюджета в связи с заключение государственных контрактов с нарушениями ;

- в недостаче нематериальных активов (основных средств) в результате выборочной инвентаризации, проведенной на основании приказа Росприроднадзора по РТ от 19.02.2008 N 7.

В оспариваемом предписании бюджетному учреждению указано на принятие следующих мер:

- взыскать с виновного лица спорные суммы и перечислить в доход федерального бюджета;

- принять меры ко взысканию средств с бывшего работника Росприроднадзора по РТ через правоохранительные органы и к дальнейшему недопущению данного финансового нарушения и перечислить в доход федерального бюджета,

- привлечь к ответственности виновных лиц, допустивших неправомерное списание внебюджетных средств и представить (восстановить) оправдательные документы на списание, не допускать данного нарушения,

- провести служебное расследование, по данным служебного расследования привлечь виновных лиц к ответственности, в т.ч. путем обращения с заявлением в правоохранительные органы, возместить ущерб, причиненный государству, представить информацию по принятию мер, не допускать данного нарушения.

Отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, согласно статье 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации относятся к бюджетным правоотношениям.

В силу статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации участниками бюджетного процесса являются, в том числе, органы государственного (муниципального) финансового контроля, получатели бюджетных средств.

Согласно пункту 1 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора осуществляют функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере и функции по валютному контролю.

Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва в бюджетных отношениях с Территориальным управлением Росфиннадзора выступает в качестве получателя бюджетных средств.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации в основе использования денежных средств находится принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Согласно статье 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации к нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.

В соответствии с пунктом 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н орган федерального бюджетного надзора вправе направлять в пределах своей компетенции получателю бюджетных средств обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Из предписания Территориального управления следует, что оно адресовано руководителю юридического лица, должностным лицам, сотрудникам юридического лица, виновным лицам юридического лица.

Суд апелляционной инстанции считает указанные в перечисленных пунктах требования не соответствующими законодательству, исходя из следующего.

В силу статьи 20 Трудового кодекса Российской Федерации сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель.

Статьей 137 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) установлены ограничения удержаний из заработной платы. В соответствии с этой нормой Кодекса удержания из заработной платы работника производятся только в случаях, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами.

Удержания из заработной платы работника для погашения его задолженности работодателю могут производиться:

для возмещения неотработанного аванса, выданного работнику в счет заработной платы;

для погашения неизрасходованного и своевременно не возвращенного аванса, выданного в связи со служебной командировкой или переводом на другую работу в другую местность, а также в других случаях;

для возврата сумм, излишне выплаченных работнику вследствие счетных ошибок, а также сумм, излишне выплаченных работнику, в случае признания органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров вины работника в невыполнении норм труда (часть третья статьи 155 настоящего Кодекса) или простое (часть третья статьи 157 настоящего Кодекса);

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

при увольнении работника до окончания того рабочего года, в счет которого он уже получил ежегодный оплачиваемый отпуск, за неотработанные дни отпуска. Удержания за эти дни не производятся, если работник увольняется по основаниям, предусмотренным пунктом 8 части первой статьи 77 или пунктами 1, 2 или 4 части первой статьи 81, пунктах 1, 2, 5, 6 и 7 статьи 83 настоящего Кодекса.

(в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ)

В случаях, предусмотренных абзацами вторым, третьим и четвертым части второй настоящей статьи, работодатель вправе принять решение об удержании из заработной платы работника не позднее одного месяца со дня окончания срока, установленного для возвращения аванса, погашения задолженности или неправильно исчисленных выплат, и при условии, если работник не оспаривает оснований и размеров удержания.

Заработная плата, излишне выплаченная работнику (в том числе при неправильном применении трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права), не может быть с него взыскана, за исключением случаев:

счетной ошибки;

если органом по рассмотрению индивидуальных трудовых споров признана вина работника в невыполнении норм труда (часть третья статьи 155 настоящего Кодекса) или простое (часть третья статьи 157 настоящего Кодекса);

если заработная плата была излишне выплачена работнику в связи с его неправомерными действиями, установленными судом.

Оспариваемое предписание в пунктах 1, 2, 3, 6, 7 раздела 1, раздела 2 адресованы не участнику бюджетных правоотношений (получателю бюджетных средств - Управлению Росприроднадзора), а участникам трудовых отношений, при этом, формулировки предписаний противоречат подпункту 3 пункта 1 статьи 137 Трудового кодекса Российской Федерации.

Формулировка требований, изложенных в оспариваемых предписаниях, о взыскании с "виновных лиц" денежных средств, предполагает проверку неправомерности характера действий этих лиц, указанных в предписаниях, анализ формы вины на основе имеющихся доказательств. Судом установлено, что неправомерный характер действий перечисленных лиц в рамках акта ревизии и предписаний не устанавливался и не доказан Управлением Росфиннадзора.

Следует отметить, что статьей 301 Бюджетного кодекса предусмотрены конкретные меры, применяемые в случае осуществления государственных или муниципальных закупок с нарушением установленного порядка, а именно: блокировка соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, а также вынесения предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Следовательно, указание Росфиннадзора в разделе 2 предписания на привлечение Учреждением к ответственности виновных лиц, поведение служебного расследования также свидетельствует о выходе контролирующего органа за пределы своих полномочий.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что указанные в пунктах 1, 2, 3, 6, 7 раздела 1, разделе 2 предписания от 18.04.2008 N 59 по устранению выявленных нарушений требования Территориального управления не являются иными мерами, определенными в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации и федеральными законами, предусмотренными статьей 282 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, Бюджетным Кодексом Российской Федерации, Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 N 278 "Об утверждении положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, не предусмотрено вынесение такого рода требований территориальным органом Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Следовательно, пунктами 1, 2, 3, 6, 7 раздела 1, разделе 2 предписания от 18.04.2008 N 59 по устранению выявленных нарушений требованиями Территориального управления на Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва неправомерно возложены соответствующие обязанности (по взысканию с виновного лица денежных средств, по принятию мер к взысканию средств с бывшего работника Росприроднадзора по РТ через правоохранительные органы, по привлечению к ответственности виновных лиц, допустивших неправомерное списание внебюджетных средств, по привлечению к ответственности виновных лиц, по проведению служебного расследования). Значит, орган финансово-бюджетного надзора вышел за пределы своих полномочий в рамках бюджетных правоотношений и нарушил требования статьи 137 Трудового Кодекса Российской Федерации

Кроме того, суд апелляционной инстанции полагает, что Росфинадзор не доказал совершение Учреждением нарушения, указанного в разделе 8 предписания, влекущего взыскание 29 999 рублей в бюджет.

Платежным поручением от 24.12.2007 N 501 на сумму 29 999 рублей на расчетный счет N 40802810500000000485, открытый в ОАО АБ "Народный банк РТ" г. Кызыла индивидуального предпринимателя Толстихиной Н.В., списаны денежные средства федерального бюджета Назначение платежа "Изготовление информационного щита согласно счету-фактуре N 41 от 21.12.2007, договору без номера от 21.12.2007". В материалах дела имеется договор на поставку товаров от 21.12.2007, счет-фактура N 41 от 21.12.2007, платежное поручение от 24.12.2007 N 501 с отметкой УФК по республике Тыва об исполнении.

Следовательно, ссылки контролирующего органа на списание денежных сумм без оправдательных документов несостоятелен. Ненадлежащее оформление платежного поручения, не представление документов, подтверждающих факт оказанных услуг, само по себе не свидетельствует о неправомерном расходовании учреждением бюджетных средств, влекущим их взыскание в бюджет.

Таким образом, в силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса имеются основания для признания недействительным предписания в части пунктов 1, 2, 3, 6, 7, 8 раздела 1, раздела 2.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции полагает, что предписание в части пунктов 4, 5 раздела 1 о перечислении неправомерно использованных средства в доход федерального бюджета вынесено Территориальным управлением в пределах предоставленных полномочий.

Согласно пунктам 4, 5 раздела 1 оспариваемого предписания незаконное использование Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва средств федерального бюджета, не являющегося нецелевым использованием, выразилось:

- в выдаче на транспортные расходы главному бухгалтеру Домур - оол Е.Б в отсутствии приказа руководителя Росприроднадзора по РТ Доржу О.С. о направлении в командировку;

- в учете в авансовых отчетах служащих проезда к месту командировки и обратно расходов на такси.

В нарушение пункта 11 Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденного решением Совета директоров Центрального Банка Российской Федерации от 22.09.1993 N 40, главному бухгалтеру Домур-оол Е.Б. по расходному косовому ордеру N 244 от 28.12.2006 выданы в подотчет денежные средства федерального бюджета в сумме 18 628,40 рублей на командировочные расходы при отсутствии приказа руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Тыва о направлении в командировку, что является неправомерным расходованием средств федерального бюджета на сумму 18 628,40 рублей.

Заявитель, не отрицая факт нарушения, считает, что спорная сумма возмещена Домур-оол Е.Б. Однако в материалах дела отсутствуют надлежащие доказательства указанного факта. Из приходных кассовых ордеров от 19.02.2008 не следует, что в кассу внесены суммы по конкретному авансовому отчету, учитывая, что согласно акту проверки от 24.03.2008 Домур-оол Е.Б. в период проведения проверки вносила в кассу денежные средства по иным выявленным нарушениям. Приходный кассовый ордер от 13.05.2008 N 56 свидетельствует о поступлении в кассу учреждения денежных средств после вынесения оспариваемого предписания.

В нарушение пункта 1 подпункта "в" Постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета", пункта 12 Инструкции "О служебных командировках в пределах СССР" от 07.04.1998 N 62 бухгалтерией Управления приняты авансовые отчеты служащих с проездом к месту командировки и обратно на такси в общей сумме 10 800 рублей, тогда как, расходы по проезду к месту командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются командированному работнику в размере стоимости проезда транспортом общего пользования (кроме такси).

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что указанные в пунктах 4, 5 раздела 1 предписания от 18.04.2008 N 59 по устранению выявленных нарушений требования Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва являются законными и обоснованными.

При указанных обстоятельствах Третий арбитражный апелляционный суд находит основания для изменения решения суда первой инстанции и принятия по делу нового судебного акта в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Тыва от "04" сентября 2008 года по делу N А69-1992/08-6 в обжалуемой части изменить, принять новое решение.

Признать недействительными пункты 1, 2, 3, 6, 7, 8 раздела 1, раздел 2 предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Тыва от 18.04.2008 N 59 по устранению выявленных нарушений.

В удовлетворении заявления в остальной обжалуемой части отказать.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий

Л.А. Дунаева

Судьи

Н.М. Демидова Г.А. Колесникова