Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2009 г. N 05АП-2529/2008

г. Владивосток

26 января 2009 г.

Дело N А51-8987/2008 4-242

N 05АП-2529/2008

Резолютивная часть постановления оглашена 20.01.2009. Полный текст изготовлен 26.01.2009.

Арбитражный суд в составе:

председательствующего Г.А. Симоновой

судей Бац З.Д, Солохиной Т.А.

при ведении протокола судебного заседания Солохиной Т.А.

при участии в заседании:

от ООО "СтройАльянс" - представитель Богадевич Н.Л., по доверенности от 10.07.2008, Патрина С.А., по доверенности от 10.09.2008;

от администрации г. Владивостока - специалист 1 разряда правового управления Попова С.Б., по доверенности N 1-3/33 от 12.01.2009, уд.N 2276, представитель Литвинов А.А., по доверенности N 1-3/18 от 12.01.2009;

от ООО "Форлэнд" - представитель не явился, извещен надлежаще.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "СтройАльянс" на решение Арбитражного суда Приморского края от 10 октября 2008 г. по делу N А51-8987/2008 4-242, принятое судьей Нестеренко Л.П. по заявлению ООО "СтройАльянс" к администрации г. Владивостока

3-е лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора: Общество с ограниченной ответственностью "Форлэнд"

об оспаривании ненормативного правового акта

в судебном заседании в порядке ст.163 АПК РФ объявлялся перерыв с 13.01.2008 до 11-30 час. 20.01.2009.

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "СтройАльянс" обратилось в суд с заявлением об оспаривании пункта 7 постановления администрации г. Владивостока от 09.07.2008 N 53 "Об отмене некоторых постановлений главы администрации г. Владивостока".

Решением суда от 10.10.2008г. в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт был мотивирован тем, что в нарушение пункта 4 статьи 7 Положения о порядке проведения публичных слушаний в г. Владивостоке комиссия по проведению публичных слушаний в официальных периодических изданиях либо в иных СМИ не опубликовывала сведения о порядке проведения публичных слушаний по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка по ул. пер. Павленко, 6 в г. Владивостоке. Тем самым, заинтересованные лица, в т.ч. граждане, проживающие на территории г. Владивостока, оказались лишены возможности реального участия в обсуждении данного вопроса, тогда как согласно п.5 ст.2 Градостроительного кодекса РФ участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия провозглашено как принцип градостроительного законодательства. Также суд указал на то, что спорный земельный участок имеет общие границы с земельным участком, расположенным в непосредственной близости от него, однако доказательств уведомления соответствующих заинтересованных лиц о предстоящих публичных слушаниях по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка не имеется.

Кроме того, как следует из преамбулы постановления администрации г. Владивостока от 21.05.2008 N 340, оно принято на основании рекомендаций комиссии по проведению публичных слушаний. Однако, по мнению суда, эта комиссия не наделена полномочиями по выработке рекомендаций по вопросам об изменении вида разрешенного использования земельных участков. Суд пришел к выводу о том, что права Общества оспариваемым постановлением не нарушены, поскольку наличие или отсутствие решения органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельного участка непосредственным образом не затрагивает права Общества в сфере предпринимательской деятельности, не препятствует дальнейшей эксплуатации помещений в качестве торговых.

На этом основании суд указал, что администрация г. Владивостока правомерно воспользовалась правом, предоставленным ст.48 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и своим решением правомерно отменила ранее принятое постановление N 340 от 21.05.2008.

ООО "СтройАльянс" не согласившись с решением суда, подало апелляционную жалобу, и просит судебный акт отменить. В обоснование жалобы указывает, что информация о месте, дате и времени проведения публичных слушаний была опубликована надлежащим образом непосредственно в постановлении главы администрации г. Владивостока от 17.04.2008 N 192, т.е. доведена до сведения населения и заинтересованных лиц. Указанное постановление опубликовано в установленном порядке в газете "Красное знамя Приморья" от 18.04.2008 с Приложением N 1 (график проведения публичных слушаний с датой, временем, местом проведения) и с Приложением N 2 (состав комиссии по проведению публичных слушаний на официальном сайте администрации г. Владивостока в сети Интернет, а также на информационных стендах, что не оспаривается сторонами по делу, а также установлено судом. Заявитель оспаривает вывод суда первой инстанции об отсутствии информирования населения о порядке проведения публичных слушаний по спорному вопросу. Фактическое участие населения в обсуждении вопроса об изменении вида разрешенного использования подтверждается предоставленными в материалы дела регистрационными листами публичных слушаний 14.05.2008 с указанием граждан, принявших непосредственное участие в обсуждение спорного вопроса, адресом их проживания и паспортными данными. Нарушение либо ущемление прав заинтересованных лиц в связи с отсутствием публикации в СМИ о проведении публичных слушаний материалами дела не подтверждено. Кроме того, Общество указало, что поскольку необходимость опубликования порядка проведения публичных слушаний предусмотрена пунктом 4 Положения о порядке проведения публичных слушаний, утвержденного Решением Думы г. Владивостока от 21.07.2005 N 80, то необходимость его опубликования каждый раз при возникновении вопроса об изменении вида разрешенного использования отсутствует.

Также заявитель указывает, что суд сделал неправомерный вывод об отсутствии у комиссии по проведению публичных слушаний полномочий по выработке рекомендаций по вопросам об изменении вида разрешенного использования земельных участков на основании результатов проведенных публичных слушаний, указывая, что данный вывод сделан без правовой оценки положений абз.4 п.4 ст.7 Решения Думы г. Владивостока от 26.07.2005 N 80 "Об утверждении Положения о порядке проведения публичных слушаний в г. Владивостоке". Суд в нарушение прямого указания закона распространил на спорные правоотношения действие ст.31 и 39 Градостроительного кодекса РФ. Названным Кодексом и муниципальными правовыми актами закреплены нормы о рекомендательном характере результатов публичных слушаний по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Окончательное решение по изменению вида разрешенного использования земельного участка возложено на главу администрации г. Владивостока. Исходя из содержания вышеприведенной нормы, а, также учитывая то обстоятельство, что федеральное законодательство не содержит в себе прямого указания на то, какой именно орган может (уполномочен) составлять заключение и рекомендации о результатах публичных слушаний, то возложение в нормативно-правовом акте органа местного самоуправления данных технических функций на комиссию действующему законодательству не противоречит. Кроме того, п.5 ст.7 Положения прямо указывает, что полномочия комиссии по проведению публичных слушаний прекращаются после официальной передачи рекомендаций и предложений, принятых на публичных слушаниях, в орган местного самоуправления. Поскольку оспариваемым заявителем пунктом 7 постановления главы администрации г. Владивостока от 09.07.2008 N 340 нарушены права и законные интересы ООО "СтройАльянс" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в виде невозможности реализовать право собственника объекта недвижимости наиболее эффективно использовать земельный участок в целях обеспечения деятельности торгового (согласно СНиП "Производственные здания" 31.-03.-2001), а не выставочного центра - организовывать принципиально иное благоустройство прилегающей территории с учетом потока посетителей выполнение работ по освещению и размещению рекламных конструкций на прилегающем земельном участке. На этом основании, Общество просит судебный акт отменить, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований. Также представитель Общества пояснил, что в силу п.4 статьи 7 Положения, комиссия, формируемая в целях проведения публичных слушаний наделена полномочиями по подготовке проекта итогового документа, состоящего из рекомендаций, в связи с чем вывод суда в этой части также является необоснованным.

Представитель ООО "СтройАльянс" доводы апелляционной жалобы поддержала.

Представитель администрации г. Владивостока, с доводами апелляционной жалобы не согласилась, полагает решение суда законным, обоснованным и вынесенным с учетом обстоятельств дела.

ООО "Форлэнд", извещенное о времени и месте судебного разбирательства просит рассмотреть дело в отсутствие своего представителя, доводы апелляционной жалобы ООО "СтройАльянс" поддерживает в полном объеме. К заявлению приложена выписка из ЕГРЮЛ от 25.11.2008 в отношении указанного Общества.

Выслушав мнение явившихся сторон о возможности рассмотрения дела в отсутствие надлежаще извещенного третьего лица, коллегия, в соответствии с частью 5 статьи 156 АПК РФ рассматривает дело в отсутствие представителя ООО "Форлэнд".

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение отмене не подлежит по следующим основаниям.

В соответствии со свидетельством о государственной регистрации серии 25 N 002540202 Общество с ограниченной ответственностью "СтройАльянс" зарегистрировано в качестве юридического лица.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права серии 25-АА 693987 ООО "СтройАльянс" является долевым собственником земельного участка площадью 845,00 кв. метров для завершения строительства и дальнейшей эксплуатации выставочного центра.

На земельном участке расположен объект недвижимого имущества - здание выставочного центра с адресом г. Владивосток, пер. Павленко, 6. Нежилые помещения в этом здании обшей площадью 403,50 кв.м, номера на поэтажном плане 2-13, этаж 2, находятся в собственности ООО "СтройАльянс", о чем имеется свидетельство о государственной регистрации права от 02.08.2007 серия 25-АА N 894189, а нежилые помещения общей площадью 1042,70 кв.м, номера на поэтажном плане 1-7 на первом этаже и 1- 29 в цокольном этаже - в собственности ООО "Форлэнд" (свидетельство от 11.04.2006 серия 25-АА N 693989).

Как следует из материалов дела, 26.03.2008 ООО "СтройАльянс" и ООО "Форлэнд" обратились в администрацию г. Владивостока с совместным заявлением об изменении вида разрешенного использования спорного земельного участка на другой вид - для эксплуатации торгового центра. Затем ими в администрацию было подано письмо от 31.03.2008 с гарантиями своевременной оплаты всех расходов, которые возникнут при организации и проведении публичных слушаний.

Постановлением администрации г. Владивостока от 21.05.2008 N 340 разрешенное использование земельного участка по адрес у г. Владивосток, ул. Павленко, 6 "для завершения строительства и дальнейшей эксплуатации выставочного центра" было изменено на другой вид - "для эксплуатации торгового центра".

09.07.208 главой г. Владивостока было принято постановление от 09.07.2008 N 53 "Об отмене некоторых постановлений главы администрации города Владивостока", пунктом 7 которого отменено постановление от 21.05.2008 N 340.

Посчитав, что постановление главы г. Владивостока от 09.07.2008 N 53 в части пункта 7 нарушает права и законные интересы ООО "СтройАльянс" и не соответствует законодательству, заявитель обратился в суд с рассматриваемыми требованиями.

Изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения сторон, коллегия пришла к следующему.

В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии с ч. 1 - 5 ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний.

В соответствии с п.2 статьи 39 ГрК РФ вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

Согласно п.8 ст.39 ГрК РФ на основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

В силу части 9 названной статьи на основании рекомендаций по результатам публичных слушаний глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Таким образом, статья 39 ГрК РФ, регламентирующая порядок проведения публичных слушаний, не устанавливает какая именно комиссия вправе проводить публичные слушания. Однако данный вопрос урегулирован решением Думы г. Владивостока от 21.07.2005 N 80, которым утверждено Положение о порядке проведения публичных слушаний в г. Владивостоке.

Как было установлено судом в г. Владивостоке до настоящего времени не утверждены Правила землепользования и застройки, территориальное зонирование земель поселения не завершено, градостроительные регламенты не разработаны.

Ссылка суда на положения статьи 31 ГрК РФ неправомерна, поскольку указанная правовая норма регулирует порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки и внесения изменений в них и одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (пункт 1 и 6 названной статьи). Таким образом, указанной правовой нормой не урегулирован вопрос о полномочиях указанной комиссии по проведению публичных слушаний по вопросу изменения разрешенного вида использования земельного участка.

Вместе с тем, ни Градостроительный кодекс РФ, ни Положение о порядке проведения публичных слушаний в г. Владивостоке не наделяют комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки какими-либо полномочиями по регулированию деятельности комиссии по проведению публичных слушаний.

Кроме того, Положением о комиссии по разработке проекта Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа (Приложение N 2 к распоряжению главы администрации от 11.01.2007 N 04-р) полномочия по регулированию деятельности комиссии по проведению публичных слушаний также не предусмотрены. Таким образом, порядок взаимодействия указанных комиссий Градостроительным кодексом РФ не регламентирован.

Учитывая, что федеральное законодательство не содержит в себе прямого указания на то, какой именно орган может (уполномочен) составлять заключение о результатах публичных слушаний, то возложение в нормативно-правовом акте органа местного самоуправления данных функций на комиссию по проведению публичных слушаний действующему законодательству не противоречит.

Следовательно, суд первой инстанции указывая на то, что комиссия не наделена полномочиями по выработке рекомендаций по вопросам об изменении вида разрешенного использования земельных участков, сделал данный вывод без учета вышеизложенных обстоятельств.

Как указывалось выше, со ссылкой на пп. 3 п. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном Уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3-10 статьи 39 ГрК РФ в части соответствующих требований.

Согласно статье 1 Положения, комиссия - коллегиальный орган, сформированный на паритетных началах из депутатов Думы города Владивостока и должностных лиц администрации города Владивостока, осуществляющий организационные действия по подготовке и проведению публичных слушаний.

В силу п.4 ст.7 Положения к полномочиям комиссии в числе прочего относятся: определение перечня вопросов по теме публичных слушаний, подготовка повестки публичных слушаний, обеспечение публикации в СМИ о проведении публичных слушаний, порядке проведения публичных слушаний, темы и перечня вопросов публичных слушаний, проекта муниципального правового акта, подлежащего обсуждению, определение перечня должностных лиц, специалистов, организаций, представителей общественности, приглашаемых к участию в публичных слушаниях в качестве экспертов, подготовка проекта итогового документа, состоящего из рекомендаций. Таким образом, данным Положением определен круг полномочий комиссии по проведению публичных слушаний, которое действовало в период спорных правоотношений.

В связи с изложенным, коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что комиссия по проведению публичных слушаний не наделена полномочиями по выработке рекомендаций по вопросам об изменении вида разрешенного использования земельных участков, поскольку такие полномочия прямо предусмотрены абзацем 4 пункта 4 статьи 7 Положения о порядке проведения публичных слушаний в г. Владивостоке. Полномочия комиссии прекращаются после официальной передачи рекомендаций и предложений, принятых на публичных слушаниях, в орган местного самоуправления, чей проект муниципального правового акта обсуждался (пункт 5 ст.7 Положения).

В соответствии с абзацем 2 статьи 4 названного Положения комиссия не позднее 20 дней до даты проведения публичных слушаний обеспечивает публикацию (обнародование) в средствах массовой информации, на официальных сайтах Думы города Владивостока, администрации города Владивостока, а также на информационных стендах решения (постановления) о проведении публичных слушаний, порядке проведения публичных слушаний, темы и перечня вопросов публичных слушаний, проекта муниципального правового акта, подлежащего обсуждению. В полномочия комиссии также входит подготовка итогового документа, состоящего из рекомендаций.

В соответствии с пунктами 4, 7 решения Думы г. Владивостока от 16.08.2001 N 21, официальными периодическими изданиями, в которых публикуются муниципальные правовые акты, являются газеты "Владивосток", "Утро России", "Красное знамя Приморья".

Изучив имеющиеся в материалах дела документы, суд установил, что ни в официальных периодических изданиях, ни в каких-либо других СМИ порядок проведения публичных слушаний в нарушение требований Положения опубликован не был. Таким образом, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что указанное нарушение повлекло нарушение прав заинтересованных лиц, проживающих на территории г. Владивостока реализовать право реального участия в обсуждении данного вопроса.

Согласно материалам дела, публичные слушания по спорному вопросу были проведены на основании постановления администрации г. Владивостока от 17.04.2008 N 192, которым была создана комиссия по проведению публичных слушаний, утвержден ее персональный состав и график проведения публичных слушаний с указанием места, даты и времени проведения слушаний, назначен орган, ответственный за ее проведение. Данное постановление было опубликовано в средствах массовой информации.

ООО "СтройАльянс" представило в материалы дела заключение о результатах публичных слушаний от 14.05.2008 г., протокол публичных слушаний от той же даты, итоговый документ публичных слушаний. О наличии протокола и итогового документа прямо указано в заключении комиссии от 14.05.2008 г.

Как видно из указанного заключения по результатам публичных слушаний открытым голосованием большинством голосов от участников публичных слушаний был принят итоговый документ публичных слушаний об изменении вида разрешенного использования земельного участка по адресу: г. Владивостока, ул. Павленко, 6 "для завершения строительства и дальнейшей эксплуатации выставочного центра" на другой вид такого использования "для эксплуатации торгового центра" с учетом предложений жителей г. Владивостока.

Согласно отметке в протоколе публичных слушаний от 14.05.2008 в слушаниях принимали участие жители г. Владивостока, что подтверждается регистрационными листами (том 2 л.д.14-19) с указанием данных граждан, принявших участие в обсуждении данного вопроса. О наличии протокола и итогового документа прямо указано в заключении комиссии от 14.05.2008 г., опубликованном в газете "Красное Знамя Приморья".

Вместе с тем, учитывая допущенное нарушение требований Положения о порядке проведения публичных слушаний в части не опубликования (обнародования) в средствах массовой информации, на официальных сайтах Думы г. Владивостока, администрации г. Владивостока, а также на информационных стендах порядка проведения публичных слушаний, у администрации г. Владивостока имелись правовые основания для отмены ранее принятого постановления об изменении разрешенного вида использования земельного участка в связи с его несоответствием закону и нарушением прав и законных интересов неопределенного круга лиц в порядке статьи 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы по ходатайству ООО "СтройАльянс" к материалам дела было приобщено нотариально заверенное заявление гр. Митрофанова Евгения Ивановича, который является смежным землепользователем, т.к. владеет на праве собственности земельным участком площадью 700,00 кв.м. под индивидуальным жилым домом и хозяйственными постройками, с кадастровым номером 25-25-02 00 12:0038, расположенным относительно ориентира: г. Владивосток, ул. Уткинская, 5Б.

Согласно указанному заявлению Митрофанов Е.И. сообщает о том, что он был надлежаще уведомлен ООО "СтройАльянс" о дате, времени и месте проведения публичных слушаний по вопросу об изменении разрешенного использования земельного участка по ул. Павленко, 6 в г. Владивостоке для эксплуатации торгового центра. Им, как собственником земельного участка, смежным с земельным участком ООО "СтройАльянс" и ООО "Форлэнд" не было выдвинуто замечаний или предложений по процедуре проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего указанным выше Обществам. Изменение вида разрешенного использования земельного участка, смежного с земельным участком, принадлежащим Митрофанову Е.И., каких-либо прав и законных интересов последнего не нарушает.

Таким образом, нарушение требований части 4 статьи 39 ГрК РФ при организации слушаний по спорному вопросу не повлекло реального нарушения прав и законных интересов заинтересованных лиц (смежных землепользователей).

Вывод суда о том, что наличие или отсутствие решения органа местного самоуправления об изменении вида разрешенного использования земельного участка не затрагивает права Общества в сфере предпринимательской деятельности, и не препятствует дальнейшей эксплуатации помещений в качестве торговых нельзя признать обоснованным, поскольку без наличия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка собственники имущества (ООО "СтройАльянс", ООО "Форлэнд") не имеют правовых оснований для самостоятельного изменения вида разрешенного использования земельного участка, изначально предназначенного для эксплуатации выставочного центра, а в последующем другого объекта недвижимости - торгового центра. Таким образом, необходимо учитывать то обстоятельство, что предполагаемые к эксплуатации объекты недвижимости - выставочный и торговый центр имеют различное назначение.

Поскольку неправомерные выводы суда в указанных частях не повлекли принятия неправильного решения, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение от 10 октября 2008 г. по делу N А51-8987/2008 4-242 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Симонова

Судьи

З.Д. Бац Т.А. Солохина