Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 сентября 2009 г. N 05АП-3825/2009

г. Владивосток

Дело

17 сентября 2009 г.

N А51-4973/2009 N 05АП-3825/2009

Резолютивная часть постановления оглашена 14 сентября 2009 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 сентября 2009 г.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего: О.Ю. Еремеевой

судей: Н.В. Алферовой, Е.Л. Сидорович

при ведении протокола секретарем судебного заседания: Я.А. Ворожбит

при участии:

от Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае: специалист-эксперт Буркалева Л.П. по доверенности от 09.10.2006 сроком действия 3 года, удостоверение N 0001961 от 04.10.2006; представитель Серова В.В. по доверенности от 29.04.2009 сроком действия до 01.01.2010, паспорт 0500 116899;

от ФГУ "Управление Тихоокеанского флота": капитан Плотников С.Г. по доверенности N 83 от 27.03.2009 сроком действия до 1 год, удостоверение N 1095741 от 01.11.2004; капитан Божевольный И.В. по доверенности N 107 от 22.04.2009 сроком действия 1 год, удостоверение N 1087620 от 30.10.2004;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае

на решение от 02.07.2009

судьи Е.М. Попова

по делу N А51-4973/2009 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению ФГУ "Управление Тихоокеанского флота"

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае

о признании незаконным абзаца 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное учреждение "Управление Тихоокеанского флота" (далее по тексту - "заявитель", "ФГУ "Управление Тихоокеанского флота"") обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае (далее по тексту - "ТУ Росфиннадзора в Приморском крае", "ТУ Росфиннадзора", "Росфиннадзор") о признании незаконным абзаца 5 пункта 5 акта от 03.02.2009 и абзаца 2 представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции заявитель в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) уточнил заявленные требования и просит признать незаконным абзац 2 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624.

Решением суда от 02.07.2009 заявленные требования удовлетворены.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда от 02.07.2009, Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае просит его отменить, считает, что арбитражным судом не в полной мере осуществлена проверка оспариваемого представления и его отдельных положений на предмет установления соответствия его закону или иному нормативному правовому акту, неправильно исследованы полномочия ТУ Росфиннадзора в Приморском крае по принятию данного предписания, а также не установлено, чем оспариваемое представление нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и незаконно возлагает на него какие-либо обязанности.

Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что в полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора входит не только контроль за нецелевым использованием бюджетных средств, а также последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок.

Право вынесения Росфиннадзором представлений о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса предусмотрено статьей 284 Бюджетного кодекса РФ. При этом предложение о рассмотрении представления не является мерой принуждения в смысле статьи 282 Бюджетного кодекса РФ.

Ссылку суда на Руководство по эксплуатации и техническому обслуживанию судов Военно-морского флота (РЭТОС ВМФ-2007) ответчик считает неправомерной, поскольку данный документ официально не опубликован и в Минюсте РФ не зарегистрирован.

Кроме того, по мнению заявителя апелляционной жалобы, суд не установил, в чем оспариваемое представление, вынесенное на имя командира войсковой части 90722 В.Г. Сирица, нарушает права и законные интересы заявителя - ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности. При этом в представлении о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624, вынесенным в отношении командира войсковой части 90722 В.Г. Сирица, отсутствует указание на выполнение каких-либо требований, нет состава административного правонарушения, требования об исполнении, а предложено лишь информировать о рассмотрении представления, а не о принятых мерах.

По существу вмененного войсковой части 90722 нарушения заявитель апелляционной жалобы считает установленным проверкой факт неэффективного расходов войсковой частью бюджетных средств в нарушение пункта 11 приложения к приказу Министра обороны РФ от 16.05.2003 N 170 в размере, противоречащим части 2 статьи 155 Трудового кодекса РФ.

Также не согласен заявитель апелляционной жалобы с решением суда в части взыскания с ТУ Росфиннадзора в Приморском крае судебных расходов по оплате госпошлины в сумме 2000 руб., поскольку ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" не понесло судебных издержек по делу, а только заплатило госпошлину. При этом ТУ Росфиннадзора от уплаты госпошлины в качестве ответчика освобождено, в связи с чем возложение на него обязанности по уплате госпошлины является незаконным.

В заседании арбитражного суда апелляционной инстанции представитель ТУ Росфиннадзора в Приморском крае поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" в судебном заседании и в письменном отзыве на апелляционную жалобу с доводами жалобы не согласился, решение суда считает законным и обоснованным.

Исследовав материалы дела, заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее:

ТУ Росфиннадзора в Приморском крае проведена плановая проверка финансово-хозяйственной деятельности войсковой части 90722 за 2008 год, в ходе которой установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

По результатам проверки составлен акт от 03.02.2009 и 19.12.2009 Росфиннадзором вынесено адресованное командиру войсковой части 90722 представление N 20-03-09/624 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором констатированы выявленные в ходе проверки нарушения и предложено рассмотреть настоящее представление в срок до 25.03.2009 и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных требований бюджетного законодательства. В представлении от 19.12.2009 N 20-03-09/624 также указано, что о результатах рассмотрения настоящего представления необходимо проинформировать ТУ Росфиннадзора не позднее 01.04.2009.

Не согласившись с вынесенным Росфиннадзором представлением от 19.12.2009 N 20-03-09/624 в части абзаца 2, ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ руководители Росфиннадзора и его территориальных органов в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса РФ, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

В силу подпункта 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений.

Такое представление является ненормативным правовым актом, то есть принятым компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий актом (независимо от формы выражения), который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия и может быть обжаловано заинтересованным лицом в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ.

На основании части 1 статьи 268 Бюджетного кодекса РФ Федеральная службы финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов, то есть контроль за целевым использованием бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса РФ нецелевым использованием бюджетных средств является их направление и использование на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Статьей 70 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено исключительный перечень целей расходов бюджетных средств бюджетными учреждениями.

В силу статьи 281 Бюджетного кодекса РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Основания применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации регламентированы статьей 283 Бюджетного кодекса РФ и предусматривают, в том числе нецелевое использование бюджетных средств и иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и федеральными законами.

При этом указание заявителя апелляционной жалобы на то, что Росфиннадзор осуществляет не только контроль за нецелевым использованием бюджетных средств, но и последующий финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, путем проведения ревизий и проверок, в данном случае значения не имеет, поскольку для вынесения представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса необходимо установить нарушение бюджетного процесса, что следует из содержания части 2 статьи 284 Бюджетного кодекса РФ, подпункта 5.14.3 Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278.

В оспариваемом заявителем абзаце 2 представления ТУ Росфиннадзора в Приморском крае о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624 войсковой части 90722 вменено нарушение пункта 11 Положения об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха членов экипажей судов обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны РФ от 16.05.2003 N 170, выразившееся в неэффективном расходе на выплату заработной платы экипажем, а также соответственно излишнее перечисление с заработной платы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (ЕСН) - 814373 руб. 02 коп.

Между тем ссылка ТУ Росфиннадзора на указанный приказ является неправомерной, поскольку он не регулирует режимов плавания судов, категорий их содержания и других вопросов эксплуатации.

Материалами дела установлено, что в соответствии с приказами командира войсковой части 69126 N 14 от 30.01.2008 "О состоянии морских и рейдовых судов обеспечения", N 67 от 26.12.2008 спорные суда КС "Тавда", СМСТ "Уфа", ПК-58100, БМТ "В.Колечицкий" переведены в резерв второй категории, согласно пункту 12 Руководства по эксплуатации и техническому обслуживанию судов военно-морского флота (РЭТОС ВМФ - 2007) находились в резерве второй категории, способные подготовиться к выходу в море (выполнению свойственных задач) в сроки свыше 30 суток.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что Руководство по эксплуатации и техническому обслуживанию судов Военно-морского флота (РЭТОС ВМФ-2007) официально не опубликовано и в Минюсте РФ не зарегистрировано, в связи с чем не могло быть применено судом, коллегией отклоняется, поскольку с учетом пункта 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, в отношении Руководства по эксплуатации и техническому обслуживанию судов военно-морского флота не предусмотрена обязательная регистрация в органах Минюста РФ.

Доказательств, подтверждающих нахождение судов в отстое или консервации, ТУ Росфиннадзора не представлено.

Члены экипажей указанных судов в проверенном периоде ежедневно являлись на работу, исполняли трудовые обязанности в течение установленной для них продолжительности рабочего времени, что подтверждается табелями учета рабочего времени, судовыми и вахтенными журналами и расписаниями, судовой ролью и другими документами.

В связи с этим является неправомерным указание ТУ Росфиннадзора по результатам проверки на нарушение войсковой частью 90722 части 2 статьи 155 Трудового кодекса РФ, которой установлен порядок расчета заработной платы при невыполнении норм труда, неисполнении трудовых (должностных) обязанностей по причинам, не зависящим от работодателя и работника.

Кроме того, в целях экономии бюджетных средств и недопущения их нецелевого использования численность экипажа судов была сокращена, для обеспечения безопасной стоянки, технического содержания и эксплуатации технических средств и механизмов на КС "Тавда" оставлено 43 % от штатной численности (35 чел.), на БМТ "В. Колечицкий" оставлено 80 % от штатной численности (64 чел.), на СМСТ "Уфа" оставлено 80 % от штатной численности (28 чел.) на ПК-58100 оставлено 81 % от штатной численности (22 чел.).

При этом как обоснованно указал суд первой инстанции, для возможности исполнения оспариваемого представления от 19.02.2009 N 20-03-09/624 в нем должно быть указано конкретное нарушение бюджетного законодательства, установленное статьей 283 Бюджетного кодекса РФ, например, нецелевое использование средств федерального бюджета, которое в соответствии со статьями 282, 289 и 231 Бюджетного кодекса РФ является основанием для блокировки расходов федерального бюджета в порядке, предусмотренном Приказом Министерства Российской Федерации N 162н, а также применения уголовно-административных мер наказания.

С учетом вышеизложенного ТУ Росфиннадзора не представлено доказательств нецелевого использования войсковой части 90722 как структурного подразделения ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" бюджетных средств, а также иного нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме того, из содержания оспариваемого ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса от 19.02.2009 N 20-03-09/624 следует, что в нем по результатам проведенной проверки констатировано неэкономное и неэффективное расходование денежных средств.

Между тем Бюджетным кодексом РФ и в частности статьей 283 Бюджетного кодекса РФ, а также соответствующим федеральным законом такое нарушение бюджетного законодательства не предусмотрено.

На основании вышеизложенного, абзац 2 представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Приморском крае от 19.02.2009 N 20-03-09/624 правомерно в соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ признан судом незаконным.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что оспариваемое представление вынесено на имя командира войсковой части 90722 В.Г. Сирица и не нарушает права и законные интересы заявителя - ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности, коллегией не принимается, поскольку войсковая часть 90722 действует без образования юридического лица и является структурным подразделением ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" как надлежащего истца по делу, чьи права и законные интересы затронуты оспариваемым по настоящему делу представлением, учитывая, с учетом вышеизложенного, что ТУ Росфиннадзора в Приморском крае необоснованно установлено нарушение войсковой части 90722 бюджетного процесса РФ.

В соответствии с пунктом 123 Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н, в представлении руководителя Росфиннадзора перечисляются, в том числе: факты выявленных ревизией (проверкой) нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации; предложение о рассмотрении представления; предложение о применении мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации; срок для рассмотрения представления и принятия соответствующих мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации; срок извещения должностного лица, вынесшего предписание, о принятии мер по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении нарушений требований бюджетного законодательства Российской Федерации.

За невыполнение требований представления или предписания административная ответственность предусмотрена статьей 19.5 КоАП. (пункт 126 вышеназванного Административного регламента).

В связи с этим коллегией отклоняется ссылка ТУ Росфиннадзора в Приморском крае на то, что в представлении от 19.02.2009 N 20-03-09/624 отсутствует указание на выполнение войсковой частью 90722 каких-либо требований, нет состава административного правонарушения, требования об исполнении, а предложено лишь информировать о рассмотрении представления, а не о принятых мерах.

Неправомерно установив по результатам проверки нарушения войсковой частью 90722 бюджетного законодательства, ТУ Росфиннадзора соответственно незаконно оспариваемым представлением от 19.02.2009 N 20-03-09/624 обязала командира войсковой части 90722 принять меры по недопущению в дальнейшем совершения указанных в представлении требований бюджетного законодательства, о чем обязала в установленный срок проинформировать ТУ Росфиннадзора.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на незаконное взыскание судом первой инстанции с ТУ Росфиннадзора в Приморском крае в пользу ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" судебных расходов по оплате госпошлины в сумме 2000 руб., коллегией отклоняется на основании нижеследующего:

В соответствии с пунктом 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицом участвующими в деле, в пользу которого принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. К судебным расходам относится, в том числе, государственная пошлина.

При этом отношения по возмещению судебных расходов возникают между сторонами состоявшегося судебного спора. То есть после прекращения отношений истца с государством по поводу уплаты государственной пошлины и рассмотрения судом дела, возникают отношения между сторонами судебного спора (истцом и ответчиком) по поводу возмещения судебных расходов, в состав которых законодателем включена уплаченная сумма государственной пошлины.

Суд, взыскивая с ответчика уплаченную истцом в бюджет государственную пошлину, возлагает на ответчика обязанность не по уплате государственной пошлины в бюджет, а по компенсации истцу денежных сумм, равных понесенным им судебным расходам.

В этой связи то обстоятельство, что в конкретном случае ответчиком может оказаться государственный или муниципальный орган, освобожденный от уплаты государственной пошлины на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ, не должно влечь отказ истцу в возмещении его судебных расходов.

Законодательством не предусмотрено освобождение государственных и муниципальных органов от возмещения судебных расходов в случае, если решение принято не в его пользу. Напротив, в части 1 статьи 110 АПК РФ гарантируется возмещение всех понесенных судебных расходов в пользу выигравшей дело стороны, независимо от того, является ли проигравшей стороной государственный или муниципальный орган.

Учитывая изложенное, а также результаты рассмотрения настоящего спора, коллегия считает правильный вывод суда первой инстанции о том, уплаченная ФГУ "Управление Тихоокеанского флота" при подаче заявления в суд государственная пошлина в сумме 2000 руб. подлежит взысканию с ТУ Росфиннадзора в Приморском крае, а довод заявителя жалобы в указанной части является необоснованным.

Остальные возражения заявителя жалобы проверены и отклонены коллегией как несостоятельные в силу изложенного выше по тексту постановления.

На основании вышеизложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы нет.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение от 02.07.2009 по делу N А51-4973/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий:

О.Ю. Еремеева

Судьи

Н.В. Алферова Е.Л. Сидорович