Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2009 г. N 06АП-1346/2009

г. Хабаровск

4 мая 2009 г.

N 06АП-1346/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2009 года.

Полный текст постановления изготовлен 4 мая 2009 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Гричановской Е.В.,

судей: Карасева В.Ф., Михайловой А.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фадеевой М.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Кравцовой Е.В., представителя по доверенности от 06.11.2008 N 01-15/2085

от административного органа: Грудковой О.В., представителя по доверенности от 12.05.2008 N 22-09-03

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу Управления природных ресурсов правительства Еврейской автономной области

на решение от 27.02.2009

по делу N А73-15014/2008

Арбитражного суда Хабаровского края

дело рассматривала судья Шапошникова В.А.

по заявлению Управления природных ресурсов правительства Еврейской автономной области

о признании недействительным пункта 1 предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Хабаровском крае от 21.08.2008 N 104

Управление природных ресурсов правительства Еврейской автономной области (далее - Управление, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Еврейской автономной области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке статьи 49 АПК РФ) к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Хабаровском крае (далее - Росфиннадзор, административный орган) о признании пункта 1 предписания от 21.08.2008 N 104 недействительным.

Заявленные требования мотивированы тем, что предписание в оспариваемой части не соответствует требованиям действующего законодательства, регламентирующего установление надбавки в форме начисления районного коэффициента к заработной плате работникам заявителя, нарушает их права.

Определением Арбитражного суда Еврейской автономной области от 15.12.2008 дело N А16-1199/2008-3 передано по подсудности в Арбитражный суд Хабаровского края.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 27.02.2009 заявленные требования удовлетворены частично: Пункт 1 предписания Росфиннадзора от 21.08.2008 N 104 в части нарушения Управлением бюджетного законодательства при начислении коэффициента 1,3 к заработной плате работникам, содержащимся за счет средств, выделенных в виде субвенций на реализацию отдельных полномочий в области лесного хозяйства признано действительным, а в части обязания Управления восстановить на лицевом счете внебюджетных средств задолженность в размере 2 217 358 рублей предписание признано недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обратилось с апелляционной жалобой в Шестой арбитражный апелляционный суд, в которой полагает ошибочными выводы суда первой инстанции о неправомерности применения Управлением районного коэффициента в размере 1,3 к заработной плате, в связи с чем просит изменить решение и удовлетворить заявленные требования, признав пункт 1 предписания от 21.08.2008 N 104 недействительным в полном объеме.

По мнению заявителя, выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на неправильном применении норм действующего законодательства. В обоснование своей позиции указывает, что Управление является главным распорядителем бюджетных средств и самостоятельно распоряжается ими, в том числе и при начислении районного коэффициента к заработной плате без увеличения расходов.

Представитель Управления в судебном заседании арбитражного суда апелляционной инстанции доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал в полном объеме, а представитель административного органа, считая их несостоятельными, просил решение оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, суд апелляционной инстанции полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, решение суда первой инстанции законно и обосновано исходя из нижеследующего.

Из материалов дела следует, что в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора отделом в ЕАО Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Хабаровском крае в период с 01.07.2008 по 22.07.2008 проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности Управления природных ресурсов правительства ЕАО за 2007 год.

По итогам проведенной проверки составлен акт от 22.07.2008, в котором отражено, что Управлением в отчетном периоде использованы средства федерального бюджета на цели, не соответствующие условиям их получения, в том числе допущена переплата заработной платы по причине применения коэффициента в размере 1,3 вместо 1,2.

По результатам проверки вынесено предписание от 21.08.2008 N 104, согласно пункту 1 которого установлено неправомерное расходование денежных средств при начислении заработной платы работникам, содержащимся за счет средств, выделенных в виде субвенций на реализацию отдельных полномочий в области лесного хозяйства, выразившееся в применении районного коэффициента к заработной плате в размере 1.3. Управлению предписано в 30-дневный срок восстановить в бюджетном учете неправомерно использованные денежные средства в сумме 2 217 358 рублей.

Управление, не согласившись с данным предписанием, оспорило его в арбитражном суде. Предметом судебного разбирательства в настоящем деле по заявлению Управления, является законность пункта 1 предписания Росфиннадзора.

Суд первой инстанции, рассмотрев материалы проведенной проверки использования средств федерального бюджета, проанализировав содержание акта, составленного по ее результатам, пришел к выводу о том, что обстоятельства, послужившие основанием для выдачи предписания в оспариваемой части Росфиннадзора доказаны. При этом, удовлетворяя требования заявителя о признании недействительным предписания в части обязания Управления восстановить на лицевом счете внебюджетных средств задолженность в размере 2 217 358 рублей, суд первой инстанции сослался на отсутствие таких полномочий у административного органа. Суд апелляционной инстанции поддерживает данный вывод.

В целях реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.04 N 198 "Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора" и Постановления Правительства Российской Федерации от 15.06.04 N 278 "Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора" Министерство финансов Российской Федерации приказом от 11.07.05 N 89н утвердило Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (далее - Положение).

Согласно пункту 5 Положения территориальное управление осуществляет полномочия по контролю и надзору за использованием, в частности, средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета.

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверяет правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также направляет в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений, осуществляет контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств.

Таким образом, названным Положением территориальные органы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора не наделены полномочиями по обязанию проверяемых лиц восстанавливать в бюджетном учете неправомерно израсходованные денежные средства.

Кроме того, данное обстоятельство было признано административным органом, признание иска в данной части не противоречит закону и не нарушает прав и законных интересов других лиц, в связи с чем правомерно принято судом первой инстанции.

Что касается решения суда первой инстанции в части отказа в признании недействительным пункта 1 оспариваемого предписания в части нарушения Управлением бюджетного законодательства при начислении коэффициента 1,3 к заработной плате работникам, содержащимся за счет средств, выделенных в виде субвенций на реализацию отдельных полномочий в области лесного хозяйства, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для признания ненормативного акта недействительным являются не соответствие его закону или иному нормативно правовому акту и нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 65 и частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, должностными лицами оспариваемых решений, возлагается на соответствующий орган или должностное лицо.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции согласился с выводами Росфиннадзора о нецелевом использовании бюджетных средств исходя из завышения размера районного коэффициента, применяемого при расчете заработной платы.

Статья 38 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) устанавливает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, в соответствии с которым бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 133 БК РФ под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Учитывая, что до настоящего времени федеральным законом или иным нормативно-правовым актом Правительства Российской Федерации размер районного коэффициента к заработной плате работникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, не установлен, то в соответствии с частью 1 статьи 423 Трудового кодекса Российской Федерации продолжают действовать нормы бывшего Союза ССР.

Постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы и Президиума ВЦСПС от 20.11.1967 N 512/П-28 в Хабаровском крае (ЕАО) был установлен районный коэффициент в размере 1,2.

Согласно статье 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым обоснованием их получения.

Таким образом, наказуемым является направление средств бюджета на цели, не соответствующие условиям их получения.

Постановлением Совмина РСФСР от 04.02.1991 N 76 "О некоторых мерах по социально-экономическому развитию районов Севера" государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать районные коэффициенты к заработной плате рабочих и служащих в пределах действующих на их территории минимальных и максимальных размеров этих коэффициентов. Затраты на указанные цели осуществляются за счет средств предприятий и организаций, бюджетов республик, входящих в состав РСФСР, автономных округов, местных бюджетов.

Принятым в соответствии с указанным Постановлением решением Исполнительного комитета Совета народных депутатов ЕАО от 23.07.1991 N 130 "О районном коэффициенте" предприятиям, организациям, учреждениям, расположенным на территории ЕАО, разрешено вводить районный коэффициент к заработной плате рабочих и служащих в пределах 1,3 по мере изыскания необходимых средств. Также установлено, что затраты на указанные цели осуществлять за счет средств предприятий, организаций, а также за счет местных бюджетных средств при наличии средств.

При разграничении полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней необходимо учитывать правовой режим средств финансовой помощи. На основании статьи 47 БК РФ к собственным доходам бюджетов субвенции не относятся, а являются целевыми средствами.

Из приведенных нормативных актов не следует, что субвенции выделялись Управлению с учетом предоставления работникам дополнительных гарантий, установленных законодательством субъекта.

Таким образом, более высокий уровень гарантий работникам, занятым на работах в местностях с особыми климатическими условиями, по сравнению с установленным федеральным законодательством должен обеспечиваться за счет средств бюджета субъекта.

В связи с тем, что в силу статьи 162 БК РФ получатели бюджетных средств должны обеспечивать результативность и целевой характер использования предусмотренных им бюджетных ассигнований

Поскольку Управлением выплата районного коэффициента к заработной плате работников произведена в размере 1,3 в нарушение требований действующего законодательства за счет субвенций федерального бюджета, то суд обоснованно отказал в признании недействительным представления в этой части.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, апелляционная жалоба не содержит, положения норм материального права, на которые имеется ссылка в апелляционной жалобе, не ставят под сомнение правильность выводов суда по данному делу, в связи с чем доводы жалобы не могут быть приняты во внимание.

Судом первой инстанции всесторонне, полно и объективно установлены фактические обстоятельства, оценены имеющиеся в деле доказательства. Нарушения норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, в связи с чем жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая внесенные Федеральным законом от 25.12.2008 N 281-ФЗ изменения в статью 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, действующие с 01.02.2009, в соответствии с которыми предусмотрено освобождение государственных органов, выступающих по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков от обязанности по уплате государственной пошлины, считает перечисленную заявителем государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 000 рублей, подлежащей возврату.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 27.02.2009 по делу N А73-15014/2008 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управлению природных ресурсов правительства Еврейской автономной области возвратить из федерального бюджета госпошлину по апелляционной жалобе в сумме 1 000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке.

Председательствующий

Е.В.Гричановская

Судьи

В.Ф.Карасев А.И.Михайлова