Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2009 г. N 08АП-2226/2009.

Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда
от 7 мая 2009 г. N 08АП-2226/2009

город Омск

07 мая 2009 г.

Дело N А46-2147/2009

Резолютивная часть постановления объявлена 30 апреля 2009 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 мая 2009 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем судебного заседания

Мокшиной С.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-2226/2009) Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 02.03.2009 по делу N А46-2147/2009 (судья Солодкевич И.М.), принятое

по заявлению Департамента имущественных отношений Администрации города Омска к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Омской области

о признании распоряжения от 28.11.2008 N 946-р недействительным,

при участии в судебном заседании представителей:

от Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Омской области - Чепилко Т.В. (удостоверение N 138 выдано 14.04.2008, доверенность N 59-Д от 11.01.2009 сроком до 31.12.2009);

от Департамента имущественных отношений Администрации города Омска - Галиаскаров М.Р. (удостоверение N 941 действительно до 15.04.2010, доверенность N 04/20110 от 23.05.2008 сроком на один год);

установил:

Департамент имущественных отношений Администрации города Омска (далее по тексту - департамент имущественных отношений, орган местного самоуправления) обратился в Арбитражный суд Омской области с заявлением (уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Омской области (далее по тексту - ТУ ФАУГИ по Омской области, Управление Федеральной регистрационной службы, орган государственной власти) о признании недействительным распоряжения N 946-р от 28.11.2008.

Решением от 02.03.2009 по делу N А46-2147/2009 Арбитражный суд Омской области (с учетом определения от 29.04.2009 об исправлении опечатки) удовлетворил требования департамента имущественных отношений.

При принятии обжалуемого решения арбитражный суд исходил из наличия правовых оснований для удовлетворения заявленных департаментом имущественных отношений требований, поскольку вынесенное распоряжение не соответствует нормам Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ).

В апелляционной жалобе ТУ ФАУГИ по Омской области просит решение арбитражного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных департаментом имущественных отношений требований.

По мнению подателя апелляционной жалобы, Конституцией Российской Федерации установлен принцип разграничения государственной собственности между Российской Федерацией и её субъектами, но не определено какие объекты должны находится в собственности Российской Федерацией, а какие - в собственности субъектов Российской Федерации, следовательно, при разрешении этого федеральный законодатель, исходя из объема, пределов и особенностей конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правомочен отнести объекты государственной собственности к соответствующему уровню (виду) федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому.

Относительно жилищного фонда федеральный законодатель выразил свою волю в Постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность", приложением 3 которого объекты жилищного фонда отнесены к муниципальной форме собственности.

Нормы Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ, приведённые в апелляционной жалобе, подлежащие применению с учётом Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года и Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года N 542-О, при вынесении распоряжения от 28.11.2007 N 946-р соблюдены, а мнение органа местного самоуправления принято во внимание, поскольку было оно высказано им в распоряжении Департамента недвижимости Администрации города Омска (далее - Департамент недвижимости (прежнее наименование заявителя)) за N 460-р, изданном им 30.04.2004.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель управления поддержал требования, заявленные в апелляционной жалобе.

Представитель департамента имущественных отношений в письменном отзыве на апелляционную жалобу и в устном выступлении в судебном заседании суда апелляционной инстанции просит оставить решение арбитражного суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

10.11.2008 войсковая часть 41146 Министерства обороны Российской Федерации направила в ТУ ФАУГИ по Омской области документы для оформления передачи в муниципальную собственность квартир N N 1-8, сетей водопровода и канализации, находящихся в доме N 67, расположенном по адресу: г. Омск, ул. 6-я Станционная, закреплённых на её балансе.

На основании этого обращения ТУ ФАУГИ по Омской области 28.11.2008 принято распоряжение за N 946-р, которым перечисленные объекты федеральной собственности решено безвозмездно передать в муниципальную собственность, для чего подготовлен и подписан ТУ ФАУГИ по Омской области в одностороннем порядке акт приёма - передачи этого федерального имущества и передан для визирования в Департамент имущественных отношений, как уполномоченный на то орган местного самоуправления.

Посчитав, что распоряжение N 946-р от 28.11.2008 не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы, департамент имущественных отношений обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

02.03.2009 Арбитражным судом Омской области принято обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Абзацами шестым и седьмым части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, предусмотрено, что находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

Согласно абзацам девятнадцатому, двадцать третьему и двадцать седьмому части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством Российской Федерации; органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие передачу имущества, обязаны передать, а органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие принятие имущества, обязаны принять передаваемое имущество на основании указанных в данной части решений в соответствии с передаточным актом; в случае, если в установленный срок передаточный акт не подписан и (или) не представлен органу государственной власти или органу местного самоуправления, осуществляющим передачу имущества, передаточный акт утверждается уполномоченным органом в одностороннем порядке.

Перечисленные выше законоположения, регулирующие вопрос о порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому, явились предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Конституционно-правовой толкование их дано в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2006 года N 8-П, Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года N 542-О, ссылками на которые аргументирована позиция ТУ ФАУГИ по Омской области, и Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 828-О-П, принятом позднее, чем указанные выше судебные акты Конституционного Суда Российской Федерации, в связи с чем подлежат применению с учётом последнего из приведённых определений, на которое указывает департамент имущественных отношений в подтверждение правомерности своей позиции.

В Постановлением от 30 июня 2006 года N 8-П положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в части, устанавливающей порядок безвозмездной передачи имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, в федеральную собственность в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, были признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они предполагают необходимость учета волеизъявления субъекта Российской Федерации на такую передачу.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации подчеркнул, что порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, предполагает достижение договоренностей между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и не допускает принудительное отчуждение имущества, находящегося в собственности субъектов Российской Федерации, а потому не может рассматриваться как нарушающий конституционные правомочия субъектов Российской Федерации и гарантии государственной собственности субъектов Российской Федерации.

Распространяя приведенные правовые позиции на порядок безвозмездной передачи в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации имущества, находящегося в муниципальной собственности, Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 7 декабря 2006 года N 542-О исходил из того, что установленное действующим законодательством правовое регулирование отношений по безвозмездной передаче имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации в связи с разграничением полномочий между уровнями публичной власти аналогично регулированию порядка передачи имущества из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность. Конституционный Суд Российской Федерации указал, что положения части 11 статьи 154 ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ в системе действующего правового регулирования предполагают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на передачу имущества из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъектов Российской Федерации, согласованных действий между органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнительному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в собственность Российской Федерации в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления на такую передачу.

Суд первой инстанции, исходя из изложенных в Постановлении от 30 июня 2006 года N 8-П и Определении от 7 декабря 2006 года N 542-О правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, обоснованно пришел к выводу, что положения части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ закрепляют общий порядок передачи имущества от одного публичного собственника к другому в связи с перераспределением публичных полномочий и - независимо от состава публично-территориальных субъектов, выступающих участниками такой передачи, и направления движения находящегося в публичной собственности имущества - предполагают при его реализации соблюдение общих принципов и гарантий, к числу которых относятся наличие волеизъявления всех заинтересованных субъектов и согласованность действий соответствующих уполномоченных органов, что обусловливает учет позиции органов местного самоуправления и в том случае, когда муниципальное образование выступает в роли получателя имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, то есть при передаче имущества из федеральной собственности в собственность муниципальную.

Необходимость выявления в этом случае позиции органов местного самоуправления определяется конституционной природой муниципальной власти, призванной обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, прежде всего за счет собственных материально-финансовых ресурсов муниципального образования, а при наличии объективной необходимости - и за счет финансовой поддержки, оказываемой в рамках межбюджетных отношений Российской Федерации и ее субъектов.

Поскольку федеральное законодательство, устанавливая критерии состава имущества, могущего находиться в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, не исключает дискреции уполномоченных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению конкретных имущественных объектов, передаваемых в муниципальную собственность, отсутствие у муниципальных образований возможности сформулировать и отстаивать свою позицию в отношении соответствующего имущества порождало бы возможность передачи в муниципальную собственность имущественных объектов, наименее эффективных в социально-экономическом плане и не являющихся объективно необходимыми для решения вопросов местного значения.

Безоговорочное принятие таких имущественных объектов могло бы повлечь для муниципальных образований дополнительные расходы на их содержание и существенно препятствовать реализации конституционных функций местного самоуправления. При этом сами местные сообщества оказывались бы, по существу, объектом государственной деятельности, что не согласуется с их конституционно-правовым статусом субъекта права на осуществление муниципальной власти, гарантируемым, в частности, правом на судебную защиту и запретом на ограничение прав местного самоуправления (статья 133 Конституции Российской Федерации).

Вместе с тем, как обоснованно указано в обжалуемом решении арбитражного суда, согласно Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2006 года N 540-О, при осуществлении правового регулирования разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должен быть соблюден принцип соразмерности финансово-экономических ресурсов местного самоуправления предоставленным ему полномочиям. Это определяется тем, что местный бюджет не существует изолированно, - он является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Анализ данной правовой позиции позволяет прийти к выводу о том, что процесс безвозмездной передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, предполагает необходимость учета финансово-экономических интересов муниципального образования и его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, включая возможность финансовой поддержки местного бюджета в случае недостаточности в нем средств на содержание передаваемого имущества.

Положения абзацев шестого, седьмого, девятнадцатого, двадцать третьего и двадцать седьмого части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в ранее принятых Конституционным Судом Российской Федерации и сохраняющих свою силу решениях, а также в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2007 года N 828-О-П, предполагают в системе действующего правового регулирования необходимость учета волеизъявления органа местного самоуправления на передачу в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности, что требует согласованных действий органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации.

Соответственно, указанные законоположения не могут рассматриваться как позволяющие - в нарушение конституционных прав местного самоуправления и гарантий муниципальной собственности, установленных статьями 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации, - принимать решение о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий.

Судом первой инстанции установлено и из материалов дела следует, что распоряжение N 946-р от 28.11.2008 было принято без получения согласия на то органа местного самоуправления и без учёта объективной необходимости такой передачи для осуществления местным самоуправлением своих полномочий, финансово-экономических интересов муниципального образования, его фактической заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, возможности финансовой поддержки местного бюджета, достаточности в нём средств на содержание передаваемого имущества.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание, что департамент имущественных отношений возражал против передачи объектов жилого фонда, поименованных в приложении к распоряжению N 946-р от 28.11.2008, находящихся на балансе Войсковой части 41146, суд первой инстанции обоснованно признал распоряжение управления N 946-р от 28.11.2007 недействительным.

Обоснованно отклонен довод ТУ ФАУГИ по Омской области о том, что распоряжением N 460-р от 30.04.2004 орган местного самоуправления дал своё согласие на принятие в муниципальную собственность федерального имущества, перечисленного в распоряжении от 28.11.2008 N 946-р.

Данное распоряжение, как видно из его даты (30.04.2004), издано Департаментом недвижимости более чем за 4 года до принятия Управлением Федеральной регистрационной службы оспариваемого распоряжения, что не только само по себе предполагает возможность изменения мнения органа местного самоуправления по имеющемуся вопросу непосредственно на дату приема - передачи федерального имущества в зависимости, в том числе и от его финансово-экономических интересов, фактической его заинтересованности в соответствующем объекте государственной собственности для решения вопросов местного значения, достаточности средств в местном бюджете на содержание передаваемого имущества, но и в действительности изменилось, свидетельством чему следует заявление об оспаривании указанного распоряжения.

Ссылка подателя апелляционной жалобы в обоснование изложенной позиции на Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 27.12.1991 N 3020-1"О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность" (далее - Постановление ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1), не принята судом апелляционной инстанции во внимание, поскольку пунктом 1 Приложения N 3 к указанному Постановлению (объекты, относящиеся к муниципальной собственности) определено, что жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроенно-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения причислены к объектам, относящимся к муниципальной собственности.

При этом, материалы дела не содержат доказательств того, что имущество, названное ТУ ФАУГИ по Омской области в распоряжении N 946-р от 28.11.2008, ранее находилось в управлении исполнительного органа местного Совета народных депутатов (местной администрации) и было передано им в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, в том числе войсковой части 55026, а позднее войсковой части 41146.

Кроме того, согласно пункту 3 части 2 статьи 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обладающего в виду более высшего уровня и более поздней даты принятия в сравнении с Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1 приоритетом перед ним, в собственности муниципального образования может находится жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда.

Таким образом, спорное имущество, передаваемое органу местного самоуправления обжалованным распоряжением, не отвечает указанным выше критериям по причине проживания в квартирах их владельцев, препятствующего их социальному использованию, а сети, находящиеся в доме, не требуются для содержания муниципального жилищного фонда.

Какого-либо иного нормативного правового акта, за исключением Постановления ВС РФ от 27.12.1991 N 3020-1, исходя из которого следовал вывод о том, что жилищный фонд не может принадлежать к федеральной собственности, ТУ ФАУГИ по Омской области не приведен, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно констатировал то, что в рассматриваемом случае не выполнены условия, закреплённые в статье 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ о том, что находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность в случае, если нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и если указанное имущество используется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со статьей 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что не доказано ТУ ФАУГИ по Омской области.

Удовлетворив заявленные департаментом имущественных отношений требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение. Нормы материального права применены Арбитражным судом Омской области правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает, что оснований для отмены или изменения обжалуемого решения и удовлетворения апелляционной жалобы управления не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ

Решение Арбитражного суда Омской области от 02.03.2009 по делу N А46-2147/2009 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков