Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июня 2010 г. N 17АП-5288/2010

г. Пермь

23 июня 2010 г.

Дело N А50П-90/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2010 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 июня 2010 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сафоновой С.Н.,

судей Гуляковой Г.Н., Борзенковой И.В.,

при ведении протокола судебного заседания Келлер О.В.,

при участии:

от заявителя Администрации г. Кудымкара: представителя Суворова М.В. по доверенности от 07.12.2009,

от заинтересованного лица Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Городской округ-город Кудымкар": председателя Новиковой Е.А. по решению от 30.06.2009 N 101,

лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Администрации г. Кудымкара

на решение постоянного присутствия Арбитражного суда Пермского края в г.Кудымкаре от 8 апреля 2010 года

по делу N А50П-90/2010, принятое судьей Четиной Н.Д.

по заявлению Администрации г. Кудымкара

к Контрольно-ревизионной комиссии муниципального образования "Городской округ-город Кудымкар"

о признании частично незаконным представления,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Кудымкара (далее по тексту - Администрация) обратилась в Арбитражный суд с заявлением (с учетом принятых судом уточнений заявленных требований в порядке ст. 49 АПК РФ) к Контрольно- ревизионной комиссии муниципального образования "Городской округ-город Кудымкар" (далее по тексту - КРК) о признании п. 3 и п. 5 представления от 23.12.2009 N 10-90 о принятия мер по устранению нарушений расходования средств местного бюджета незаконными и не подлежащими исполнению.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 08.04.2010 в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить в связи с неверным толкованием положений Решения Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 "Об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих", из буквального толкования которого не следует что должностные оклады установлены с применением индексации в размере 8,3 %. Заявитель также считает правомерным самостоятельное индексирование должностных окладов в 2009 и 2010 году, поскольку в 2008 году рост индекса потребительских цен (далее - ИПЦ) составил 13,3 % к уровню 2007 года, но индексация не осуществлялась, в 2009 году размер оклады определялись на основании постановления Главы администрации города Кудымкара Пермского края от 21.03.2008 N 177 "Об утверждении размеров должностных окладов муниципальных служащих Администрации города Кудымкара". С учетом изложенного, заявителя указывает на то, что оклады, выплаченные в 2009 году не могут быть признаны завышенными, а, напротив, являются недоиндексированными на 5 %, аналогичная ситуация в 2010 году, в котором недоплата составляет 8,8 %.

Ежегодно индексировать должностные оклады соразмерно росту ИПЦ является обязанностью работодателя и распорядителя средств местного бюджета.

Требование КРК об уменьшении должностных окладов противоречит ст. 70, 161, 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приведет к необоснованному уменьшению бюджетной сметы и занижению лимитов бюджетных обязательств на сумму 325 000 руб.

Оспариваемый акт нарушает права заявителя, а также права муниципальных служащих на оплату труда с применением ее ежегодной индексации в размерах, обеспечивающих повышение уровня реального содержания заработной платы.

Заинтересованное лицо - КРК направило письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором возражает против изложенных в ней доводов, настаивает на нарушении заявителем нормативных актов муниципального образования и федерального уровня в сфере бюджетного законодательства.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал, на отмене судебного акта настаивал.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в рамках Положения о контрольно-ревизионной комиссии Думы городского округа специалистами КРК проведена ревизия финансово-хозяйственной деятельности Администрации г.Кудымкара за период с 01 июля 2007 года по 14 октября 2009 года на предмет целевого и эффективного использования средств местного бюджета администрацией г.Кудымкара, как распорядителя бюджетных средств.

По результатам проверки составлен акт от 09 декабря 2009 года (т. 1 л.д. 8-28), в разделе "Использование денежных средств на оплату труда работников" которого содержится вывод о том, что администрация допустила завышение должностных окладов по причине необоснованного применения индекса инфляции в размере 8,3 % в 2008 и 2009 годах, в то время как размер должностных окладов уже был установлен в приложении к Решению Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 (далее - Решение Думы ль 28.12.2007 N 168) с учетом индекса инфляции 8,3%. Данное нарушение привело к излишним выплатам за счет бюджета города в сумме 842755,65 руб., в том числе излишнее начисление, выплату денежного содержания и отпускных сумм в размере 698396,96 руб., отчислений во внебюджетные фонды в сумме 144358,69 руб.

Для принятия мер по устранению нарушений в адрес Главы Администрации направлено представление от 23.12.2009 (л.д. 29), в котором предложено:

1.Не допускать неэффективного и неправомерного расходования средств местного бюджета.

2. Установить контроль за использованием бюджетных средств строго в соответствии с законодательством и заключенными договорами. Не допускать направления бюджетных средств на необоснованное внесение авансовых платежей, ведущих к образованию дебиторской задолженности. Принять меры по возмещению дебиторской задолженности в сумме 36205 руб.

3.Привести штатное расписание Администрации г.Кудымкара в соответствие с решением Думы городского округа от 28.12.2007 года N 168 об утверждении положения о денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования " Городской округ-город Кудымкар".

4.Обязать зав. Отделом Харину С.Ф. усилить контроль по ведению бухгалтерского учета. Не допускать искажения бухгалтерской отчетности. Списание товарно-материальных ценностей производить только при наличии документов, подтверждающих расходы.

5.За допущенные нарушения, выявленные в ходе проверки, привлечь к ответственности виновных лиц в соответствии с Трудовым Кодексом РФ.

Полагая, что п. 3 и п. 5 оспариваемого представления не соответствуют действующему законодательству, нарушают ее права и законные интересы как органа местного самоуправления, Администрация обратилась в арбитражный суд с вышеназванными требованиями.

При рассмотрении дела, суд первой инстанции признал выводы КРК обоснованными, соответствующими материалами проверки, положениям бюджетного законодательства, нарушений прав и законных интересов в сфере экономической деятельности не установил, в связи с чем в удовлетворении требований отказал.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта в связи со следующим.

Согласно п.4 ст.200 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов устанавливает их соответствие закону или иному нормативному акты, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ст. 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает:

оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами;

оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Статьей 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) установлено, что бюджетное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с положениями настоящего Кодекса.

Бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой, ведущейся в соответствии с настоящим Кодексом. Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

При нарушении бюджетным учреждением установленного финансовым органом порядка учета бюджетных обязательств санкционирование оплаты денежных обязательств бюджетного учреждения приостанавливается в соответствии с порядком, определенным соответствующим финансовым органом.

Нарушение бюджетным учреждением требований настоящей статьи при заключении государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров является основанием для признания их судом недействительными по иску соответствующего главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств (п 1, 2).

Из статьи 162 названного Кодекса (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) следует, что получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями:

составляет и исполняет бюджетную смету;

принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства;

обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований;

вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи;

ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии);

формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств;

исполняет иные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

В соответствии с частью 2 статьи 22 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" N 25-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. При этом размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В силу ст.38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенных утвержденным бюджетом, бюджетной росписью уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым.

Решением Думы муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" от 28.12.2007 N 168 утверждено Положение "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "городской округ - город Кудымкар". Приложением N 2 к названному решению утверждены размеры должностных окладов муниципального образования (т. 1 л.д. 39-42).

Согласно Заключению КРК от 13.12.2007 N 17 размеры, установленные названным решением Думы, размеры должностного оклада учитывают определены с учетом инфляции (т. 1 л.д. 86-89).

Иных правовых актов, в соответствии с которыми мог изменяться размер должностного оклада администрацией в 2008 и 2009 годах, на территории Пермского края принято не было.

28.01.2008 заявитель обратился к Главе муниципального образования "Городской округ - город Кудымкар" с запросом о даче разъяснений относительно индексации, в ответ на который КРК 30.01.2008 разъяснено со ссылкой на заключение от 13.12.2007 N 17, что должностной оклад на 01.01.2008 установлен с учетом индекса уровня инфляции 8,3 (т. 1 л.д. 90-92).

Таким образом, решением Думы городского округа от 28.12.2007 N 168 определены размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих с учетом индекса инфляции 8,3%, о чем заявитель был поставлен в известность.

Между тем, 21.03.2008 Постановлением Главы Администрации города Кудымкара Пермского края N 117 установлены должностные оклады ряда категорий муниципальных служащих в 2008 и 2009 в повышенном размере в нарушение приведенных положений законодательства.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы заявителя относительно наличия оснований для увеличения окладов в 2009 году.

В соответствии с п. 13 Положения "О денежном содержании муниципальных служащих муниципального образования "городской округ - город Кудымкар" расходы на оплату труда производятся за счет средств бюджета города.

В силу п. 2 ст. 12 названного Положения условия оплаты труда определяются органами местного самоуправления в соответствии с должностными окладами, определенными в приложении N 2 к решению Думы.

В связи с чем Глава администрации, являясь главным распорядителем бюджетных средств, имел возможность увеличить должностные оклады только после при наличии соответствующих источников в бюджете муниципального образования. Доказательств того, что на 2009 год средства на индексацию денежного содержания были заложены или приняты акта о повышении денежного довольствия материалы дела не содержат.

В соответствии со ст. 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ) определен следующий порядок формирования бюджетной сметы.

1. Бюджетная смета бюджетного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Бюджетная смета бюджетного учреждения, являющегося главным распорядителем бюджетных средств, утверждается руководителем главного распорядителя бюджетных средств.

2. Утвержденные показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций бюджетного учреждения.

В бюджетной смете бюджетного учреждения дополнительно могут утверждаться иные показатели, предусмотренные порядком составления и ведения бюджетной сметы бюджетного учреждения.

Показатели бюджетной сметы бюджетного учреждения, руководитель которого наделен правом ее утверждения в соответствии с порядком утверждения бюджетной сметы бюджетного учреждения, могут быть детализированы по кодам статей (подстатей) соответствующих групп (статей) классификации операций сектора государственного управления в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств.

Нормы ст. 14 Положения, ст. 5, 3 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе", ст. 134 Трудового кодекса Российской Федерации, на которые ссылается заявитель апелляционной жалобы, не изменяет названный порядок формирования источника и лимита бюджетных средств для выплаты заработной платы бюджетным учреждением.

Таким образом, определение штатным расписанием, начисление и выплата заработной платы муниципальным служащим сверх сумм, утвержденных Приложением N 2 к решению Думы от 28.12.2007 N 168, обоснованно квалифицировано КРК как нарушение бюджетного законодательства, п. 3 предписание о приведении штатного расписания в соответствие с решением Думы от 28.12.2007 N 168 является законным.

Ссылка заявителя на нарушения прав работников при отсутствии индексации в 2009 году не подлежит оценке апелляционным судом, поскольку положения ст. 198 АПК РФ предполагает возможности защиты порядке гл. 24 АПК РФ прав самого заявителя, а не третьих лиц.

Доводы относительно уровня индексации в 2010 году также не подлежат оценке апелляционным судом, так как указанный период не являлся предметом проверки.

П 5 оспариваемого представления вынесен КРК в пределах компетенции носит рекомендательный характер, не содержит предупреждения о наступлении ответственности за неисполнение в срок данного пункта представления, а целесообразность и необходимость привлечения к ответственности виновных лиц может быть решена независимо от результатов проверки и предложений проверяющего органа. В установленные сроки ответ Администрацией на представление КРК уже направлен.

С учетом изложенного является правильным вывод суда первой инстанции о том, что представление КРК в обжалуемой части соответствует положениям законодательства, не нарушает права Администрации г. Кудымкара в предпринимательской деятельности или иной экономической деятельности, обжалуемые пункты не возлагают на заявителя каких-либо дополнительных обязанностей. Неблагоприятные юридические последствия и иные препятствия по осуществлению экономической деятельности для заявителя, в том числе уменьшение бюджетной сметы и занижение лимитов бюджетных обязательств, в результате внесения обжалуемых пунктов представления не наступили.

При изложенных обстоятельствах, оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

С учетом результатов судебного разбирательства, в соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы по уплате госпошлины по апелляционной жалобе следует отнести на ее заявителя.

В силу подп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ органы местного самоуправления освобождены от уплаты госпошлины при обращении в арбитражный суд. Госпошлина взысканию не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение постоянного присутствия Арбитражного суда Пермского края в г.Кудымкаре от 8 апреля 2010 года по делу N А50П-90/2010 оставить без изменения, а апелляционную жалобу- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Постоянное присутствие Арбитражного суда Пермского края в г.Кудымкаре.

Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения кассационной жалобы можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий

С.Н. Сафонова

Судьи

Г.Н. Гулякова И.В. Борзенкова