Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2008 г. N 14АП-1430/2008

07 мая 2008 г.

г. Вологда Дело N А52-5058/2007

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Богатыревой В.А., судей Виноградовой Т.В., Пестеревой О.Ю.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сорокиной И.Ю.,

при участии от заявителя Ивановой И.В. по доверенности от 28.03.2008 N 15/08, от ответчика Величко А.Ю. по доверенности от 10.01.2008,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 26 февраля 2008 года по делу N А52-5058/2007 (судья Самойлова Т.Ю.),

установил

государственное учреждение "Управление природными ресурсами Псковской области" (далее - ГУ "Псковприродресурсы", учреждение) обратилось в Арбитражный суд Псковской с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области (далее - Территориальное управление) о признании недействительным предписания от 16.10.2007 N 57-13-01/1469.

Решением Арбитражного суда Псковской области по делу от 26.02.2008 требования учреждения удовлетворены. Оспариваемое предписание Территориального управления признано недействительным.

Расходы по уплате госпошлины в сумме 2000 руб. взысканы с Территориального управления в пользу заявителя.

Территориальное управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить. Мотивируя апелляционную жалобу, ссылается на неправильное применение норм материального права при вынесении решения. Полагает, что в соответствии со статьей 143 Трудового кодекса Российской Федерации при установлении тарифной системы оплаты труда сложность выполняемых работ определяется на основе их тарификации. По мнению Территориального управления, из смысла указанной нормы, а также пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 14.10.92 N 785, пункта 2 Разъяснений, утвержденных постановлением Министерства труда Российской Федерации от 04.03.93 N 48, следует, что квалификация работников и сложность выполняемой работы уже учтены в размерах ставок и окладов, определенных на основе Единой тарифной сетки. Считает неверным вывод суда об отсутствии нарушений бюджетного законодательства при установлении и выплате надбавки и ошибочным - об отсутствии противоречий нормам трудового законодательства.

ГУ "Псковприродресурсы" в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу Территориального управления - без удовлетворения.

Представитель Территориального управления в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как усматривается из материалов дела и установлено судом, специалистами Территориального управления проведена плановая проверка целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, выделенных в виде субвенций на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству (далее - государственные полномочия), за период с 01.01.2006 по 30.03.2007.

Проверкой установлено, что в проверяемом периоде имели место факты неправомерного установления выплат стимулирующего характера, в частности, ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, что отражено в акте проверки от 23.04.2007.

В целях устранения выявленных нарушений Территориальным управлением вынесено представление от 02.05.2007 N 57-13-01/442, в пункте 1 которого указано о необходимости принятия мер к восстановлению в доход федерального бюджета неправомерных расходов по выплате работникам ГУ "Псковприродресурсы" надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде в сумме 1 687 070руб.48 коп.

В связи с неисполнением названного представления в части возмещения в федеральный бюджет финансовых средств в сумме 1 687 070 руб. 48 коп. Территориальным управлением вынесено предписание от 16.10.2007 N 57-13-01/1469 о незамедлительном возмещении в доход федерального бюджета неправомерных расходов в вышеназванной сумме.

Основанием для вынесения представления и предписания явилось следующее выявленное нарушение: в проверяемом периоде учреждение за счет субвенций из федерального бюджета установило и производило выплаты работникам надбавки за сложность, напряженность и высокие достижения в труде (далее - надбавка) в соответствии с Законом области от 11.01.2005 N 403-03 "Об оплате труда работников государственных учреждений и работников государственных органов области, финансируемых за счет средств областного бюджета" (далее - Закон области).

По мнению Территориального управления, установление данной надбавки не соответствует требованиям пункта 5 постановления Правительства РФ от 14.10.92 N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки", согласно которому сложность выполняемой работы уже учтена в размерах ставок, определяемых на основе Единой тарифной сетки. Аналогичное требование содержится в Разъяснении Министерства труда Российской Федерации от 04.03.93 N 4, утвержденном постановлением Министерства труда Российской Федерации от 04.03.93 N 48. При этом согласно Методике распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального фонда компенсаций на реализацию полномочий по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесами, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, их охране, защите и воспроизводству на 2006 год, утвержденной постановлением Правительства РФ от 23.01.2006 N 28 (далее - Методика 2006 г.), одной из целей предоставления данных субвенций является расходование средств на фонд заработной платы работников, оплата которых производится по Единой тарифной сетке. В связи с этим Территориальное управление пришло к выводу, что в системе оплаты труда работников, финансируемых за счет федерального бюджета (в конкретном случае - субвенций из федерального бюджета) на основе Единой тарифной сетки, не может быть надбавки за сложность.

ГУ "Псковприродресурсы" не согласилось указанным предписанием и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании названного ненормативного правового акта недействительным.

Суд первой инстанции, принимая решение об удовлетворении заявленных требований учреждения, пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание принято с нарушением действующего законодательства и нарушает права и законные интересы учреждения.

В соответствии с частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 названного Кодекса арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оспариваемое предписание содержит властные указания, возлагающие на учреждение обязанность по возмещению финансовых средств в федеральный бюджет, и, следовательно, может быть оспорено в судебном порядке как нарушающее экономические интересы заявителя.

Предписание вынесено Территориальным управлением на основании пункта 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89-н, в соответствии с которым территориальные управления имеют право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации обязательные к исполнению предписания.

Кроме того, согласно пункту 4 Указа Президента Российской Федерации от 22.07.96 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" незаконно израсходованные средства подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение одного месяца после выявления указанных нарушений.

Следовательно, оспариваемое предписание вынесено Территориальным управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2005 N 362 принято решение о передаче субъектам Российской Федерации федеральных государственных учреждений. Согласно приложению N 1 к данному Постановлению Псковской области как субъекту Российской Федерации передано федеральное государственное учреждение "Псковское управление лесами" и принято решение о перераспределении средств федерального бюджета с целью предоставления субвенций на реализацию переданных государственных полномочий.

Согласно Уставу ГУ "Псковприродресурсы" это учреждение фактически создано в результате передачи в собственность области федерального учреждения "Псковское управление сельскими лесами" и с 25.08.2005 является государственным учреждением области.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава деятельность учреждения полностью финансируется из федерального бюджета в виде субвенций, областного бюджета на основе сметы доходов и расходов.

Следовательно, ГУ "Псковприродресурсы" является учреждением Псковской области, финансируемым за счет субвенций из федерального бюджета, то есть не собственника учреждения. Наличие в источнике финансирования субвенций позволяет Территориальному управлению осуществлять контроль за расходованием денежных средств, поскольку в силу статьи 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства федеральных субвенций, поступающие в бюджеты субъектов Российской Федерации, собственными средствами этих бюджетов не становятся.

Исходя из статей 85, 133 Бюджетного Кодекса Российской Федерации субвенции из Федерального фонда компенсаций между субъектами Российской Федерации распределяются в соответствии с методикой, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Субвенции зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2005 N 362 субвенции на реализацию государственных полномочий перечисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации, учитываются на открытых ими лицевых счетах. Названным Постановлением предусмотрена ежемесячная отчетность органов государственной власти субъектов Российской Федерации о расходовании субвенций.

Согласно Правилам предоставления в 2006 году субвенций на исполнение государственных полномочий, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31.03.2006 N 175, субвенции направляются в бюджеты субъектов Российской Федерации, на которые возложена обязанность по отчетности об использовании субвенций. Ответственность за нецелевое расходование субвенций также возложена на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.01.2006 N 28 утверждена Методика распределения субвенций на 2006 год, согласно пункту 2 которой денежные средства должны расходоваться на фонд заработной платы (с учетом начислений) работников учреждений, переданных субъектам Российской Федерации, оплата труда которых производится по Единой тарифной сетке, а также на исполнение учреждениями государственных полномочий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2006 N 837 утверждена Методика распределения субвенций с 01.01.2007, которой определен расчет их объема. В части целевого расходования указано - расходы на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственных полномочий.

Как правильно указал суд первой инстанции, все названные выше постановления Правительства Российской Федерации регулируют отношения в части правомерности и целевого расходования федеральных средств только между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, каких-либо правоотношений с учреждениями, реализующими государственные полномочия, не возникает.

В результате системного анализа приведенных нормативных правовых актов, регулирующих в проверяемый период порядок выделения субвенций, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что федеральным законодателем указана цель расходования субвенций как реализация государственных полномочий государственными учреждениями, переданными в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 08.06.2005 N 362.

При этом элемент "детализации" названной цели имеет место только в Методике 2006 г., где указано, что субвенция рассчитывается исходя из фонда заработной платы (с учетом начислений) работников учреждений, переданных субъектам Российской Федерации, оплата которых производится по Единой тарифной сетке, а также на исполнение учреждениями государственных полномочий.

Кроме того, Единая тарифная сетка применена здесь только для обозначения категории работников, фонд заработной платы которых подпадает под финансирование за счет субвенций, и никакого иного значения не имеет.

Соответствующее постановление Правительства Российской Федерации какой-либо "детализации" целевого расходования в отношении 2007 года не содержит.

Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, из нормативных правовых актов бюджетного законодательства усматривается, что средства федеральных субвенций должны расходоваться на осуществление государственных полномочий, в том числе на фонд заработной платы работников, оплата которых производится на основе Единой тарифной сетки.

То обстоятельство, что денежные средства в сумме 1 687 070 руб.48 коп. израсходованы на фонд заработной платы (включающий стимулирующие выплаты) работников учреждения, осуществляющего государственные полномочия, ответчиком не оспаривается.

Таким образом, цели расходования средств федеральных субвенций, указанные в нормах бюджетного законодательства, при установлении и выплате стимулирующих надбавок не нарушены.

Как считает ответчик, выплата надбавок произведена в нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 14.10.92 N 785 "О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе Единой тарифной сетки", согласно пункту 5 которого при установлении надбавок и доплат, других выплат стимулирующего характера в учреждениях, находящихся на бюджетном финансировании, необходимо учитывать, что сложность работы уже учтена в размерах ставок и окладов, определяемых на основе Единой тарифной сетки.

Аналогичная норма содержится в постановлении Министерства труда Российской Федерации от 04.03.93 N 48, которым утверждено Разъяснение от 04.03.93 N 4.

Из данных положений Территориальное управление делает вывод, что при оплате труда в учреждениях, финансируемых из федерального бюджета, оплата труда которых производится на основе Единой тарифной сетки, надбавка за сложность установлена быть не может.

Учитывая, что источником денежных средств на фонд оплаты труда работников учреждения в областном бюджете являются субвенции из федерального бюджета, Территориальное управление полагает, что названное ограничение по установлению надбавки за сложность относится и к системе оплаты труда в учреждении. Поскольку фактически надбавка за сложность установлена и выплачена, расходование средств на ее выплату признано неправомерным.

Рассматриваемые правоотношения относятся к периоду 2006 года и 1 квартала 2007 года.

Фактически речь идет о выплате стимулирующих надбавок в рамках трудовых отношений в учреждении, находящемся на бюджетном финансировании.

Правовое регулирование трудовых отношений в проверяемом периоде осуществлялось Трудовым Кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ) и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. При этом согласно статье 5 ТК РФ федеральный законодатель установил приоритет норм ТК РФ перед иными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 423 ТК РФ до приведения в соответствие с данным Кодексом нормативных правовых актов они действуют в ему не противоречащей части.

Таким образом, как правильно считает суд первой инстанции, указанные Территориальным управлением нормативные правовые акты, изданные до введения в действие ТК РФ, можно применять в проверяемый период только в части не противоречащей названному Кодексу.

Согласно статье 129 ТК РФ в редакции, действовавшей до 06.10.2006 (изменения внесены Федеральным законом от 30.06.2006 N 90-ФЗ), выплаты компенсационного и стимулирующего характера являются частью заработной платы, тарифный разряд - величина, отражающая сложность труда и квалификацию работника, а тарифная сетка - совокупность тарифных разрядов. В редакции, действующей с 06.10.2006, указанная статья определяет заработную плату как вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности выполняемой работы, а также компенсационные выплаты и стимулирующие выплаты, тарифная ставка - фиксированный размер оплаты труда за выполнение норм определенной сложности.

В рассматриваемом случае спорные надбавки относятся к выплатам стимулирующего характера, которые исходя из указанных норм ТК РФ являются самостоятельной частью заработной платы, а тарифная ставка - элемент для расчета другой самостоятельной части заработной платы - вознаграждения за труд. При этом, ТК РФ предусмотрены критерии для установления тарифной системы оплаты труда, однако никакие критерии стимулирующих выплат не установлены.

Так, согласно статье 144 ТК РФ (в редакции до 06.10.2006) порядок и условия применения стимулирующих выплат (перечень видов которых не ограничен), в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются Правительством Российской Федерации, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации - органами государственной власти ее субъектов.

Наличие в источнике финансирования учреждения средств федеральных субвенций не означает, что оно является организацией, финансируемой из федерального бюджета, для которой порядок установления стимулирующих выплат устанавливается Правительством Российской Федерации.

На основании статьи 144 ТК РФ в редакции Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ системы оплаты труда устанавливаются собственниками учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами, в том числе для учреждений субъектов Российской Федерации - нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом федеральный законодатель не ограничил собственников организаций в установлении видов и оснований стимулирующих выплат в финансируемых ими организациях.

В свою очередь, Законом области установлены виды и размеры стимулирующих выплат (Приложение N 14 к Закону области), а локальным актом учреждения согласно Закону области определены конкретные стимулирующие выплаты, в том числе и надбавка за сложность, напряженность и высокие достижения в труде.

С учетом приведенных обстоятельств вывод суда первой инстанции о том, что действия учреждения по установлению надбавки в соответствии с Законом области в полной мере отвечают статье 144 ТК РФ и не противоречит иным нормам ТК РФ, является обоснованным.

Указанные Территориальным управлением в качестве основания неправомерности расходов подзаконные акты, применению для оценки рассматриваемых правоотношений не подлежат, поскольку нормами ТК РФ урегулирован порядок установления стимулирующих выплат в проверяемом периоде.

Сложность, учитываемая при установлении тарифного разряда, повышающая собственно квалификационный разряд, и надбавка за сложность как стимулирующая выплата независимо от квалификации работника имеют различную правовую природу, в связи с чем неправомерно отождествлены ответчиком.

При таких обстоятельствах, решение суда соответствует действующему законодательству и оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил

решение Арбитражного суда Псковской области от 26 февраля 2008 года по делу N А52-5058/2007 оставить без изменения, апелляционную жалобу - Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

В.А. Богатырева

Судьи

Т.В. Виноградова О.Ю. Пестерева